Pubblicato il 05/05/2025

N. 03617/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01530/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1530 del 2024, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Petrenga, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento prot n.-OMISSIS-on il quale l’A.S.L. Caserta non accoglieva l’istanza per l’indennizzo dell’abbattimento di animali infetti e di ogni altro atto comunque connesso e/o presupposto e/o consequenziale, ivi compreso il provvedimento prot. n. 0279433/DIR.DIP notificato in data 29.11.2023;

- la comunicazione citata nei detti provvedimenti secondo cui, in base alla nuova normativa, dovevano essere fatti i prelievi di genotipizzazione a carico dell’allevatore.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.L. Caserta e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

E’ impugnato il provvedimento in epigrafe con cui la A.S.L. Caserta, per il tramite del competente Servizio Veterinario, ha respinto l’istanza di indennizzo presentata per l’abbattimento di n. 20 capi bufalini.

A sostegno del diniego impugnato in questa sede, l’amministrazione ha contestato la violazione della normativa di settore (capo A7 lett. ‘f’ e ‘g ’dell’allegato ‘Parte Generale’ alla D.G.R.C. n. 104/2022), secondo cui:

- “i vitelli di ambo i sessi nati da madri positive devono essere immediatamente identificati mediante bolo endoruminale, prelevati per la genotipizzazione e allevati in condizione di isolamento. È vietata la loro utilizzazione per la riproduzione e lo spostamento dallo stabilimento tranne che per l’invio diretto al macello” (lett. f);

- “è obbligatorio il rintraccio anagrafico dei figli del capo positivo e invio obbligatorio al macello entro 12 mesi di età per tutti e due i sessi” (lett. g).

In particolare, l’A.S.L. ha contestato che, per una parte dei capi l’allevatore avrebbe contravvenuto al divieto di utilizzazione per la riproduzione dei vitelli nati da bufale infette e, per altra parte, si tratterebbe di figli di capi bufalini oggetto della comunicazione di abbattimento per i quali, pertanto, non è previsto l’indennizzo in quanto l’allevatore ha violato le prescrizioni miranti alla prevenzione del contagio e della diffusione della malattia.

Inoltre, l’amministrazione ha contestato la mancata esecuzione dei prelievi di genotipizzazione delle madri infette, ciò che rende impossibile effettuare il confronto genomico vitello/madre il cui esito positivo è un presupposto per il pagamento dell’indennizzo.

Parte ricorrente contesta la legittimità del provvedimento, invoca il diritto alla corresponsione dell’indennizzo di cui sintetizza i presupposti applicativi aggiungendo, quanto alla mancata effettuazione della genotipizzazione, che tale adempimento grava sull’amministrazione sanitaria e non sull’allevatore che, pertanto, sarebbe estraneo alla rilevata illegittimità.

Si sono costituite le amministrazioni in epigrafe che replicano alle censure e chiedono il rigetto del ricorso.

All’udienza del 15.4.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Occorre muovere dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, nazionale e regionale, onde perimetrare, sul piano sia letterale che teleologico – sistematico, la ratio sottesa al sistema degli indennizzi previsti in favore degli allevatori attinti da provvedimenti di abbattimento dei capi bufalini, allorquando quest’ultimi siano dichiarati infetti all’epidemia di brucellosi e tubercolosi che ha interessato, in particolar modo, gli allevamenti localizzati nella Provincia di Caserta (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 2114/2024).

Con riguardo alla normativa statale, come recentemente ripercorsa nei suoi salienti tratti connotanti dal Consiglio di Stato (sez III, n. 1691/2022), appare incontestabile che la stessa sia ispirata ad una chiara finalità premiale, innervata sul contributo fattivo che gli allevatori sono chiamati ad offrire alla causa dell’eradicazione o della limitazione dell’infezione.

A tal fine, vengono anzitutto in rilievo gli artt. 8 e 19 del regolamento approvato con D.M. 15 dicembre 1995, n. 592, recante il "Regolamento concernente il piano nazionale per la eradicazione della tubercolosi negli allevamenti bovini e bufalini", così come in parte innovato dall'O.M. 28 maggio 2015, recante "Misure straordinarie di Polizia Veterinaria in materia di tubercolosi, brucellosi bovina e bufalina, brucellosi ovi-caprina, leucosi bovina enzootica".

L'art. 8 del D.M. n. 592/1995, al comma 1, così recita: "I bovini o bufalini dichiarati infetti devono essere subito isolati e macellati, sotto controllo ufficiale, al più presto e comunque non oltre trenta giorni dalla notifica ufficiale al proprietario o al detentore. In via eccezionale, quando l'abbattimento riguarda un numero di capi superiore a trenta, l'unità sanitaria locale competente per territorio, previo parere favorevole del servizio veterinario regionale e sentito il Ministero della sanità - Direzione generale dei servizi veterinari, può autorizzare un programma di abbattimento differito che comunque non si protragga oltre novanta giorni dalla data della notifica. Nell'eventualità che l'allevatore non provveda a macellare tutti gli animali infetti, entro il termine massimo fissato nel programma di abbattimento, il sindaco, su proposta del servizio veterinario competente per territorio, adotta apposita ordinanza di abbattimento per i capi rimasti".

L'art. 19 del D.M. citato, intitolato "Indennità di abbattimento", ai commi 1 e 2 dispone quanto segue: "1. Ai proprietari di animali abbattuti o macellati è corrisposta una indennità ai sensi della legge 23 gennaio 1968 n. 33, da corrispondersi secondo norme e criteri previsti dal decreto ministeriale 14 giugno 1968, e successive modificazioni, e del presente regolamento.2. Per ottenere l'indennità di abbattimento gli interessati devono far macellare o abbattere tutti gli animali infetti al più presto e non oltre i termini stabiliti dal comma 1 dell'art. 8 del presente regolamento e consegnare i relativi certificati di abbattimento (modello 9/33) alla unità sanitaria locale competente per territorio non oltre sessanta giorni dalla data dell'ultimo abbattimento unitamente alla richiesta di indennizzo".

Dal tenore precettivo delle sopra riportate disposizione, emerge come il sistema degli indennizzi statali nella fattispecie de qua sia ispirato all’osservanza da parte dell’allevatore intimato del termine previsto dal comma 1 dell'art. 8, quale condizione imprescindibile per ritenere la sua condotta come fattivamente collaborativa al conseguimento del superiore interesse pubblico.

È del tutto logica e compatibile con i principi costituzionali una disciplina statale (di rango primario e secondario) che, per il caso in cui siano legittimamente emessi i provvedimenti di abbattimento, subordina il pagamento degli indennizzi – previsti per ragioni di solidarietà sociale per compensare la perdita dei capi di bestiame – alla più che scrupolosa osservanza, con la ‘massima collaborazione’, degli obblighi conseguenti da tali provvedimenti.

A livello di normativa statale, dunque, la materia di che trattasi è innervata da una prioritaria esigenza di salvaguardia della salute pubblica, umana ed animale, che orienta tutte le statuizioni volte alla predisposizione di un sistema di vigilanza attiva sugli allevamenti, alla programmazione di rigorose misure di profilassi, alla prevenzione del morbo ovvero alla sua più sollecita eradicazione, una volta che ne sia stata riscontrata la presenza, oltre che alla ostruzione dei canali della sua possibile ulteriore propagazione (si vedano le restrizioni concernenti l’isolamento degli animali infetti o l’impiego del latte da questi prodotto): l’obiettivo di sintesi avuto di mira dal legislatore è quello del più tempestivo e rigoroso contenimento della diffusione della infezione.

In tale contesto, l’indennità prevista dall’art. 19 del D.M. n. 592/1995, come detto, ha una chiara finalità premiale.

Ove l’apporto collaborativo, funzionale, in ultima analisi, alla tutela dell’interesse generale alla salute pubblica, venga a mancare, viene meno anche la giustificazione del beneficio economico che dello stesso costituisce giusto riconoscimento.

Di tanto si trae ulteriore e conclusiva conferma nel testo dell’art. 21 del D.M. n. 592/1995, ai sensi del quale “l'allevatore o il detentore è tenuto ad offrire la massima collaborazione per l'esecuzione delle operazioni di risanamento ed in particolare deve provvedere al contenimento degli animali e rispettare tutti gli obblighi previsti dal presente regolamento. 2. Gli allevatori che non sottopongono i propri animali alle operazioni di eradicazione nei confronti della tubercolosi e della brucellosi, non possono: a) accedere a qualsiasi forma di contribuzione e/o prestiti agevolati erogati da una pubblica amministrazione, ivi compresi quelli di natura comunitaria”.

Alla normativa statale, come sopra teleologicamente orientata, la Regione Campania ha inteso affiancare un ulteriore sistema di indennizzi in favore degli allevatori attinti da provvedimenti di abbattimento dei capi, dagli stessi tempestivamente eseguiti.

In particolare, il sistema indennitario all’uopo predisposto dalla normativa regionale rinviene la sua genesi nella legge regionale del 26 luglio 2002, n. 15 ("Legge Finanziaria regionale per l'anno 2002") che, riprendendo espressamente quanto disposto a livello di normativa statale dall’art. 1 della legge n. 292/2002, all'art. 34, così dispone:"1. La bufala mediterranea italiana è da considerarsi particolare patrimonio zootecnico della Regione Campania. Le caratteristiche genetiche di tale animale vanno tutelate dall'immissione incontrollata di soggetti esteri per salvaguardare le peculiari caratteristiche di questa razza che va altresì tutelata da tutte le patologie infettive ed infestive mediante piani speciali di profilassi”.

Successivamente, la legge regionale Campania del n. 3 del 2005 ("Interventi urgenti per la tutela della bufala mediterranea italiana in Campania"), in dichiarata attuazione dei principi di tutela sanciti dalla legge regionale n. 15 del 2002, articolo 34 e della L. n. 292 del 2002 (art. 1), aveva stabilito l’an ed il quantum dell’indennizzo regionale integrativo, così disponendo “Per far fronte alle esigenze di mercato derivanti dall'abbattimento dei capi bufalini positivi alla brucellosi o per le malattie per le quali è previsto l'obbligo dell'abbattimento secondo quanto stabilito dalla normativa vigente, l'indennizzo integrativo regionale è determinato per l'importo necessario al raggiungimento dell'effettivo valore di mercato dei capi abbattuti. La erogazione degli indennizzi è disciplinata dalla Giunta regionale con apposito provvedimento”.

Infine, è stata approvata la Delibera di G.R.C. n.104/2022 (“Programma obbligatorio di eradicazione delle malattie infettive della specie bovina e bufalina in Regione Campania”).

Si collocano in questo quadro normativo le previsioni contenute nel capo A7 lett. ‘f’ e ‘g ’dell’allegato ‘Parte Generale’ alla D.G.R.C. n. 104/2022), secondo cui:

- “i vitelli di ambo i sessi nati da madri positive devono essere immediatamente identificati mediante bolo endoruminale, prelevati per la genotipizzazione e allevati in condizione di isolamento. È vietata la loro utilizzazione per la riproduzione e lo spostamento dallo stabilimento tranne che per l’invio diretto al macello” (lett. f);

- “è obbligatorio il rintraccio anagrafico dei figli del capo positivo e invio obbligatorio al macello entro 12 mesi di età per tutti e due i sessi” (lett. g).

Al riguardo, va rilevato che tale ultima previsione è stata, poi, circoscritta, nel suo ambito di applicazione temporale, con la nota prot. PG/2023/0180129 del 3.4.2023 (depositata dalla resistente ASL in data 26/4/2023), essendo stato chiarito quanto segue: “indipendentemente dal tempo intercorso dall’ultimo controllo con esito favorevole ed in considerazione del tempo massimo indicato dalla bibliografia scientifica per la comparsa degli anticorpi nei soggetti venuti a contatto col patogeno, si chiarisce che devono essere considerati per il rintraccio dei vitelli “a rischio” i sei (6) mesi precedenti alla positività conclamata per BRC nella madre. A mero titolo esemplificativo, per una bufala risultata positiva il 1 gennaio 2023, bisogna rintracciare i vitelli nati da questa nei sei mesi precedenti e cioè nati a partire dal giorno 1° giugno 2022”.

Riguardo alla legittimità di tali previsioni, questo Tribunale (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, n. 1137/2024) ha ritenuto legittime le previsioni della delibera regionale di cui al capo A7 lett. f) e g) dell’allegato “Parte Generale”; in particolare, si è ritenuto che le disposizioni, poste a tutela degli interessi sopra meglio enucleati, costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile nei consueti limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza e evidente sproporzione.

A tale conclusione, si è pervenuti sulla base di una verificazione del Dipartimento di Medicina Veterinaria e Produzioni Animali dell’Università Federico II Napoli che ha asseverato la non irragionevolezza, proporzionalità e idoneità all’eradicazione del contagio assolta dalla misura preventiva de qua. Da tale verificazione è emerso che “le bovine con infezione asintomatica latente, non rilevabile ai più comuni test sierologici, possono abortire o dare alla luce vitelli infetti, la cui presenza nell’allevamento costituisce una delle principali cause di persistente diffusione dell’infezione all’interno del contesto aziendale; la malattia, trasmessa ai vitelli, comporta che quest’ultimi divengano portatori latenti della stessa, non potendo essere individuati in ragione del manifestarsi di una specifica sintomatologia e risultando sieronegativi ai test più comuni; tuttavia, nelle vitelle l’infezione, dallo stato latente nel primo periodo di vita, può manifestarsi durante la prima gravidanza, così da generare un’ulteriore fonte di trasmissione intra-aziendale della malattia, impedendo la sua definitiva eradicazione ovvero rinnovando il diffondersi del contagio”. Per l’effetto, si è concluso che il piano regionale, anche con la contestata misura, ispirandosi in un’ottica di bilanciamento ai principi sia di precauzione che di proporzionalità, ha previsto la misura più restrittiva dell’abbattimento dei vitelli nati da bovine infette, avendo ritenuto necessario anticipare la soglia della tutela onde fronteggiare tempestivamente il diffondersi dell’epidemia.

Alle conclusioni ivi raggiunte si fa quindi integrale rinvio non rinvenendosi ragioni per discostarsi da esse.

Occorre solo precisare che, come già evidenziato da questo T.A.R. (sez. V, n. 5677 del 2024), si è consapevoli che il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7226 del 26 agosto 2024 ha riformato la sentenza n. 1137/2024 di questo Tribunale, ritenendo illegittime le previsioni impugnate; le conclusioni del Consiglio di Stato non risultano però condivisibili perché sostanzialmente basate sul richiamo e adesione a precedenti sentenze del giudice di appello (sentenze nn. 2240 e 2243 del 7 marzo 2024, n. 5019 del 4 giugno 2024 e n. 1658 del 19 febbraio 2024) che tuttavia non sono pertinenti alla fattispecie all’esame dato che: a) le sentenze nn. 2240 e 2243 si riferiscono a provvedimenti che ordinano l’abbattimento totale dei capi in allevamenti infetti da tubercolosi (e non da brucellosi) adottati in base al piano approvato nel 2019; b) lo stesso è a dirsi della sentenza n. 1658 (che peraltro non specifica se il provvedimento si riferisse a allevamento infetto per brucellosi o tubercolosi); in più, nel caso ivi deciso, non era stato impugnato il piano del 2019 ma si denunciava la sua errata applicazione a opera del provvedimento che aveva ingiunto la soppressione di tutti i capi dell’allevamento; c) la sentenza n. 5019 infine si riferisce a una singola previsione del piano del 2019 diversa da quelle qui contestate.

Alla luce delle svolte considerazioni, deve concludersi per la legittimità del gravato diniego poiché, come peraltro non contestato dall’istante, l’allevatore non si è attenuto alle prescrizioni regionali di riferimento di cui sopra, con specifico riferimento agli obblighi di contenimento e massima collaborazione al fine dell’eradicazione dell’infezione con specifico riferimento al divieto di utilizzazione per la riproduzione dei vitelli nati da madri infette e, altresì, per la mancata effettuazione dei prelievi di genotipizzazione che non consente di effettuare il confronto genomico vitello/madre il cui esito positivo rappresenta un ulteriore presupposto per l’indennizzo.

Rispetto a tali considerazioni va poi aggiunto che non possono trarsi argomenti, a sostegno della prospettazione difensiva di parte ricorrente, dai precedenti giurisprudenziali da ultimo depositati (Consiglio di Stato, sez. III, n. 2240 e n. 2243 del 2024) che hanno avuto ad oggetto provvedimenti di diversa natura (stamping out) ritenuti illegittimi, tra l’altro, per difetto di istruttoria e di motivazione e violazione del principio di proporzionalità e assenza di adeguato giudizio prognostico sulla non recessività e rischio di diffusione della malattia; si tratta, infatti, di profili di gravame differenti rispetto a quelli scrutinati nel presente giudizio (nel quale viene in rilievo il diniego di indennizzo per violazione delle prescrizioni sanitarie sopra indicate) e, pertanto, irrilevanti ai fini della decisione.

In conclusione, il ricorso va rigettato con le conseguenze di legge in ordine alle spese di giudizio che sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00 da suddividere tra le parti resistenti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.