Pubblicato il 11/12/2025

N. 02739/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00227/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 227 del 2024, proposto da
-OMISSIS--OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Bonfiglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monreale, non costituito in giudizio;

per l’annullamento:

- dell’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, con la quale l’Area V – Gestione del Territorio del Comune di Monreale ha disposto la sospensione dei lavori relativi agli interventi edilizi accertati;

- dell’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, avente ad oggetto “Sanzione pecuniaria € 2.000,00”, con la quale l’Area V – Gestione del Territorio del Comune di Monreale ha ordinato ai sigg. -OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS- -OMISSIS-il pagamento della sanzione amministrativa di € 2.000,00;

- dell’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, con la quale l’Area V – Gestione del Territorio del Comune di Monreale ha ingiunto ai medesimi soggetti la demolizione delle opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. EA MI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con ricorso depositato in data 16 febbraio 2024, -OMISSIS--OMISSIS- ha chiesto al TAR l’annullamento di tre ordinanze emanate dal Comune di Monreale e notificate in data 20 novembre 2023, e precisamente:

• l’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, avente ad oggetto la sospensione dei lavori;

• l’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, recante ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria di € 2.000,00 ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001;

• l’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, con cui è stata ingiunta la demolizione delle opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni.

1.1 – A fondamento del ricorso proposto, il ricorrente ha dedotto, in punto di fatto, quanto appresso spiegato.

a) Il sig. -OMISSIS--OMISSIS- risultava proprietario esclusivo dell’unità immobiliare identificata al Catasto Fabbricati al foglio -OMISSIS- (oggi sub 7), nonché comproprietario, insieme al fratello -OMISSIS-, del sub 1. Le due porzioni immobiliari risultavano di fatto separate e gli spazi in comproprietà erano accessibili unicamente tramite aree recintate e cancelli nella disponibilità esclusiva di -OMISSIS- -OMISSIS-.

b) Gli accertamenti edilizi posti a fondamento delle ordinanze oggi impugnate traevano origine da una denuncia presentata dallo stesso -OMISSIS--OMISSIS-, il quale segnalava la presunta realizzazione di opere abusive da parte del fratello -OMISSIS-. A seguito della segnalazione, la Polizia Municipale effettuava un sopralluogo, redigendo il verbale prot. n. -OMISSIS-, nel quale descriveva una serie di manufatti insistenti nell’area retrostante il fabbricato.

c) Le opere indicate nelle ordinanze – un magazzino, un immobile al piano terra, due tettoie e la chiusura a veranda del balcone – insistevano su un’area nella piena e esclusiva disponibilità del solo -OMISSIS--OMISSIS-, come risultava da documentazione fotografica, relazione tecnica e circostanze di fatto. Lo stesso -OMISSIS-, peraltro, aveva già provveduto allo smantellamento di parte dei manufatti, confermandone in maniera inequivocabile la riferibilità esclusiva.

d) In data 20 novembre 2023, il Comune notificava contestualmente sia l’ordinanza di sospensione dei lavori, sia l’ordinanza di demolizione e, nella medesima data, anche l’ordinanza di irrogazione della sanzione pecuniaria.

1.2 – Svolta tale premessa in fatto, il ricorrente ha articolato tre principali censure.

i. Carenza di legittimazione passiva del ricorrente – Il ricorrente ha sostenuto di non poter essere destinatario degli ordini repressivi poiché, pur essendo comproprietario del sub 1, l’area interessata dagli abusi sarebbe da anni nella disponibilità esclusiva del fratello -OMISSIS-, accessibile solo tramite il sub 4. Ha affermato di non avere mai esercitato alcun potere materiale sui luoghi né partecipato alla realizzazione delle opere, come dimostrato anche dalla sua stessa segnalazione al Comune. Da ciò ha dedotto l’erroneità dell’imputazione soggettiva, richiamando la giurisprudenza che collega la legittimazione passiva alla disponibilità effettiva dell’area o all’autore dell’abuso.

ii. Violazione degli artt. 31 e 37 del d.P.R. 380/2001 e sulla contraddittorietà dell’azione amministrativa – Il ricorrente ha evidenziato, in primo luogo, che i provvedimenti comunali presentano una contraddittoria qualificazione giuridica delle opere: da un lato richiamano la disciplina propria degli interventi soggetti a D.I.A., applicando l’art. 37 del d.P.R. 380/2001; dall’altro, dispongono l’ordine di demolizione ex art. 31 cit. d.P.R., presupponendo invece la realizzazione di opere abusive riconducibili al più grave regime del permesso di costruire. In secondo luogo, ha rilevato l’incoerenza derivante dalla contestuale adozione, nel medesimo giorno, dell’ordinanza di sospensione dei lavori – che presuppone attività edilizia in corso di esecuzione – e dell’ordinanza di demolizione, che implica invece che i lavori siano già stati ultimati. Infine, ha censurato l’irrogazione della sanzione pecuniaria, la quale presuppone l’inottemperanza all’ordine di demolizione, mentre nel caso di specie tale presupposto non poteva dirsi ancora verificato, atteso che l’ordine era stato appena notificato e non poteva essere considerato già violato.

iii. Violazione degli artt. 7 e 8 della legge 241/1990 – Il ricorrente ha inoltre contestato l’omessa comunicazione di avvio dei procedimenti repressivi, che gli ha impedito di chiarire la reale consistenza delle opere, di dimostrarne la riferibilità esclusiva al fratello -OMISSIS-e di fornire elementi utili a orientare l’azione amministrativa.

3 – Nessuno si è costituito per il Comune di Monreale.

4 – All’udienza pubblica del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previa discussione.

5 – Il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati.

5.1 – Giova premettere che, dal verbale di accertamento prot. n. -OMISSIS- redatto dal Corpo di Polizia Municipale di Monreale, risultano realizzati cinque distinti interventi edilizi all’interno dello spiazzo retrostante il fabbricato di via -OMISSIS-, ricadente catastalmente nella particella -OMISSIS- (corte comune), con accesso dal sub 4.

Gli agenti hanno accertato: a) un magazzino di circa 3 × 2 metri, chiuso e stabilmente ancorato, dotato di propria volumetria; b) un fabbricato a piano terra di circa 180 mq, in muratura e con copertura a due falde, idoneo a configurare un organismo edilizio autonomo; c) una tettoia di circa 100 mq, con struttura lignea e copertura mista, costituente opera stabile e non precaria; d) una seconda tettoia di circa 120 mq sul terrazzo, in ferro e pannelli coibentati, comportante modifica di sagoma e alterazione del prospetto; e) una veranda di chiusura del balcone del secondo piano, realizzata con infissi in alluminio e copertura coibentata, che comporta trasformazione di superficie accessoria in superficie utile.

A seguito del verbale, il Comune ha adottato tre distinti provvedimenti, tutti notificati il 20 novembre 2023.

– Con l’ordinanza -OMISSIS- ha disposto la sospensione immediata dei lavori, richiamando la L.R. 16/2016 ed effettuando segnalazione alla Procura.

– Con l’ordinanza -OMISSIS- ha irrogato ai sigg. -OMISSIS- -OMISSIS-e -OMISSIS-la sanzione pecuniaria di € 2.000 ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, ritenendoli responsabili delle opere abusive.

– Con l’ordinanza -OMISSIS- ha infine ordinato la demolizione di tutti i manufatti entro 90 giorni, avvertendo che, in caso di inottemperanza, seguiranno la demolizione in danno e l’acquisizione gratuita dell’area.

5.2 – In relazione ai provvedimenti impugnati, il ricorrente deduce anzitutto l’illegittimità dell’ordine di demolizione per violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, assumendo di non poterne essere destinatario in quanto privo della disponibilità materiale dell’area sulle quale insistono le opere abusive, da anni – a suo dire – nella detenzione esclusiva del fratello.

La censura non è fondata.

L’art. 31, comma 2, individua due categorie di soggetti passivi dell’ingiunzione demolitoria:

(a) il proprietario;

(b) il responsabile dell’abuso.

Dal chiaro dato testuale emerge che la norma non subordina la legittima adozione dell’ordine alla disponibilità materiale del bene, né richiede all’Amministrazione di accertare preliminarmente il possesso o la relazione di fatto con il manufatto. Ciò riflette la natura reale della sanzione, che grava sul titolare del suolo in quanto soggetto primariamente tenuto a vigilare sull’uso conforme del bene.

Si aggiunga che tale impostazione non determina alcun deficit di tutela: Qualora il proprietario non abbia la disponibilità materiale del bene, tale circostanza – pur non incidendo sulla legittimità dell’adozione dell’ordine di demolizione – rileva comunque nella successiva fase esecutiva del provvedimento. L’eventuale impossibilità materiale – se non imputabile al proprietario – può infatti impedire l’adozione di misure ulteriori, come l’acquisizione gratuita, che presuppone, in coerenza con la natura sanzionatoria dell’istituto, un’inottemperanza effettivamente rimproverabile.

Accedere alla tesi del ricorrente comporterebbe, per l’Amministrazione, l’onere di svolgere approfonditi e complessi accertamenti sulla disponibilità effettiva del fondo, onere che la normativa non prevede e che risulterebbe incompatibile con l’esigenza – particolarmente accentuata in materia edilizia – che il potere repressivo sia esercitato con prontezza e celerità, così da impedire il consolidamento di situazioni di uso illegittimo del territorio.

In proposito è vero che una parte della giurisprudenza recente di primo grado ha attribuito rilievo alla concreta possibilità per il destinatario di adempiere all’ordine di demolizione. In tal senso, il T.A.R. Lazio – Latina, sez. II, 27 settembre 2024, n. 591, ha ritenuto illegittima l’ingiunzione impartita al proprietario che risultava totalmente privo del possesso materiale del bene e che aveva dimostrato l’oggettiva impossibilità di recuperarlo in tempi ragionevoli. Su un piano analogo, il T.A.R. Campania, sez. II, 20 gennaio 2025, n. 497, e 13 marzo 2025, n. 2055, ha affermato che l’ordine demolitorio non può essere rivolto al proprietario che fornisca prova rigorosa di una impossibilità di accesso non imputabile, comprovata da tempestive iniziative giudiziarie – civili o penali – volte a rientrare nella disponibilità del bene.

Tuttavia – e lo affermano le stesse decisioni –, anche ad aderire a tale orientamento, grava comunque sul proprietario un onere probatorio rigoroso, dovendo questi dimostrare una indisponibilità materiale del bene che sia attuale, evidente e non imputabile, nonché di essersi diligentemente attivato per recuperarla. Nel caso in esame, tali presupposti non risultano integrati.

Il ricorrente è comproprietario della corte comune (sub 1) e non risulta alcun titolo che attribuisca al fratello un diritto di uso esclusivo. Non emergono, inoltre, provvedimenti giudiziari, denunce, diffide o altre iniziative volte a recuperare l’accesso, né è stato provato – o anche solo allegato – che il fratello abbia posto in essere comportamenti concreti diretti a impedire alla ricorrente l’ingresso nell’area comune. Il richiamo alla presenza di cancelli o di chiavi nella disponibilità del fratello non dimostra, di per sé, una effettiva e attuale impossibilità di accesso, tanto più in un contesto familiare e in assenza di qualunque attivazione volta a far valere i diritti dominicali connessi alla comproprietà.

In mancanza di elementi concreti idonei a dimostrare una impossibilità non imputabile, il ricorrente rimane pienamente legittimato a ricevere l’ingiunzione demolitoria quale comproprietaria dell’area.

5.3 – Con il secondo motivo d’impugnazione si contesta, anzitutto, che le opere contestate rientrerebbero tra gli interventi soggetti a semplice D.I.A./SCIA, con la conseguenza – secondo il ricorrente – che l’Amministrazione avrebbe potuto limitarsi a richiedere la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. 380/2001 e non anche disporre la demolizione.

L’assunto di partenza è infondato.

Le opere accertate – nuovo immobile di rilevanti dimensioni, magazzino, ampia tettoia, copertura del terrazzo e veranda – costituiscono interventi di nuova costruzione o, comunque, di ristrutturazione edilizia “maggiore”, comportanti creazione di volume, superficie utile e trasformazione stabile del territorio. Esse ricadono, dunque, nel regime proprio del permesso di costruire, e non già nella disciplina residuale della denuncia di inizio attività, con la conseguente applicazione delle sanzioni demolitorie previste dal t.u. edilizia.

Nel dettaglio, una volta accertata la realizzazione di interventi privi di permesso di costruire, il Comune era tenuto ad applicare la sequenza procedimentale scolpita dagli artt. 27 e 31 del Testo Unico Edilizia: dapprima l’ordine di sospensione dei lavori e, a seguire, l’ingiunzione di demolizione.

In proposito, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la contestuale notifica dei due provvedimenti non integra alcuna contraddittorietà.

L’ordine di sospensione ha natura cautelare e mira a impedire l’esecuzione di opere ulteriori che aggravino l’abuso, a prescindere dal grado di completamento dell’intervento. L’ordine di demolizione, invece, non presuppone che i lavori siano ultimati, ma soltanto che quanto già realizzato sia abusivo e debba essere rimosso per ripristinare lo stato dei luoghi. In questo quadro, la simultanea adozione dei due atti è del tutto fisiologica: la sospensione evita l’ulteriore espansione dell’illecito, mentre la demolizione chiude il procedimento repressivo imponendo il ritorno allo status quo ante . Non vi è dunque alcun contrasto tra atti né alcuna deviazione dalla sequenza procedimentale scandita dalla legge.

Neppure può sostenersi che il Comune fosse impedito ad adottare l’ordine di demolizione per la pretesa presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001.

Anzitutto, tale circostanza non risulta provata: l’istanza non è stata prodotta e la sua esistenza non può considerarsi provata sulla base del principio di non contestazione, il quale non opera quando il fatto è allegato nei confronti di una parte non costituita: la mancata costituzione del Comune, infatti, non consente di ritenere ammesso il fatto ai sensi dell’art. 115 c.p.c.

In ogni caso, anche a voler ritenere che l’istanza sia stata effettivamente presentata, essa non inciderebbe sulla legittimità dell’ordine repressivo. È infatti principio consolidato (ex multis, CGA, n. 271/2018) che la domanda di sanatoria non paralizza l’adozione dell’ingiunzione di demolizione, che resta pienamente valida. La presentazione dell’istanza determina unicamente una sospensione dell’esecuzione materiale del provvedimento, che non può essere attuata finché l’Amministrazione non si sia pronunciata sulla richiesta di accertamento di conformità.

Discorso diverso va compiuto con riguardo alla sanzione pecuniaria, che – ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 – può essere irrogata solo dopo la formale constatazione dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, e non contestualmente alla sua adozione. L’irrogazione anticipata configura dunque un vizio proprio del provvedimento sanzionatorio, poiché presuppone una condotta omissiva che, al momento dell’adozione dell’atto, non poteva essersi ancora verificata. L’accoglimento del motivo resta tuttavia circoscritto alla sola sanzione pecuniaria e non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio, che – come è ovvio – mantiene la propria autonomia e non dipende dalla correttezza del successivo procedimento sanzionatorio.

5.4 – L’ultimo motivo va respinto.

L’ordine di demolizione ex art. 31 d.P.R. 380/2001 ha natura vincolata: una volta accertata la realizzazione dell’opera in assenza di permesso di costruire, l’Amministrazione è tenuta ad adottarlo senza alcun margine di discrezionalità. Per questo motivo la giurisprudenza costante (Cons. Stato, sez. VI, n. 5419/2006; sez. IV, n. 3029/2009) ritiene che l’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determini l’illegittimità dell’atto, salvo che l’interessato dimostri che la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.

Nel caso di specie, tale dimostrazione non è stata fornita. L’abuso era già stato accertato e l’Amministrazione non aveva alcuna possibilità di adottare misure alternative alla demolizione, come emerge anche dall’infondatezza delle censure svolte dal ricorrente avverso la sanzione ripristinatoria.

5.5 – Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto limitatamente alla censura relativa all’ordinanza sanzionatoria, risultando illegittima l’irrogazione della sanzione pecuniaria; consegue l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, recante l’ingiunzione al pagamento di € 2.000,00 ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001.

6 – Quanto al regolamento delle spese di giudizio, il Collegio ritiene di non porle a carico dell’Amministrazione, nonostante il parziale accoglimento del ricorso, poiché esso riguarda un profilo del tutto marginale, mentre sulle questioni principali la parte ricorrente risulta integralmente soccombente.

In tale contesto, non può disporsi la compensazione delle spese, poiché tale statuizione presuppone la presenza di oneri o controcrediti reciproci tra le parti, evenienza che nella specie non ricorre, atteso che il Comune non si è costituito in giudizio e non ha quindi sostenuto alcuna spesa suscettibile di compensazione. Per questa ragione, in luogo della compensazione, deve dichiararsi la non ripetibilità delle spese.

Va altresì confermata l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato ai sensi del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, precisandosi che le spettanze del difensore saranno liquidate con autonomo decreto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sede Palermo, Sezione 5, definitivamente pronunciando sul ricorso, così provvede:

a) accoglie il gravame nei soli limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, recante l’ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria di € 2.000,00, rigettandolo per la parte residua;

b) dichiara non ripetibili le spese di giudizio;

c) conferma l’ammissione del ricorrente al patrocinio a spese dello Stato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA NC, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

EA MI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA MI	FA NC

IL SEGRETARIO