N. 01774/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 02/03/2026
N. 01607 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01774/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1774 del 2024, proposto dalla sig.ra
SA Di AI, rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Camarca e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione
Quarta, n. 4050/2023 del 6 luglio 2023, resa tra le parti sul ricorso R.G. n. 4737/2020. N. 01774/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Vista la memoria difensiva del Comune di Napoli;
Preso atto del deposito di ulteriore documentazione ad opera dell'appellante;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. TR De
DI e udito per il Comune l'avv. Bruno Taverniti, per delega dichiarata degli avv.ti Antonio Andreottola e Bruno Crimaldi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe la sig.ra SA Di AI ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Campania, Sez. IV, n. 4050/2023 del 6 luglio 2023, chiedendone la riforma.
1.1. La sentenza appellata in parte ha dichiarato inammissibile e in parte ha respinto il ricorso della stessa sig.ra Di AI contro il provvedimento del Comune di Napoli n.
98/A del 6 maggio 2020 recante: I) la “rettifica” della precedente disposizione n.
139/A del 18 aprile 2014, con la quale era stata disposta l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un capannone abusivo di mq. 360 (e della sua area di sedime) realizzato su terreno di proprietà della ricorrente e di cui era stata ingiunta la demolizione, senza che il privato vi ottemperasse; II) l'ordine di demolizione di un'ulteriore opera abusiva consistente in un capannone di mq. 1.700.
2. In estrema sintesi, i fatti di causa sono i seguenti.
2.1. Con disposizione dirigenziale del 2 febbraio 2006 il Comune di Napoli ordinava alla sig.ra Di AI, in qualità di responsabile, la demolizione del capannone abusivo di mq. 360, realizzato in Napoli, alla via Marco Rocco di Torrepadula n. 20, su suolo agricolo. All'esito del sopralluogo effettuato il 25 settembre 2013 i tecnici comunali N. 01774/2024 REG.RIC.
accertavano il mancato ripristino dello stato dei luoghi: per l'effetto, con la già citata disposizione n. 139/A del 18 aprile 2014 il Comune disponeva l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera abusiva e della sua area di sedime, “ricadenti nelle
p.lle 939 e 934 fg. n. 14 del N.C.T.”. L'odierna appellante impugnava il provvedimento di acquisizione gratuita, ma il ricorso era respinto dal T.A.R. Campania con sentenza n. 2743/2020 del 1° luglio 2020.
2.2. Nel frattempo nel 2013 la sig.ra Di AI aveva effettuato una variazione catastale, con la soppressione delle due particelle catastali poc'anzi citate e la creazione di una nuova particella, la n. 1364, di mq. 4.665.
2.3. In data 1° dicembre 2016 i tecnici comunali e la Polizia Locale effettuavano un sopralluogo congiunto sull'area, dal quale emergevano l'avvenuta demolizione del capannone di mq. 360 e la presenza, all'interno della stessa particella catastale, di un ulteriore capannone abusivo, con superficie di mq. 1.700. Pertanto, con l'impugnato provvedimento del 6 maggio 2020 il Comune “rettificava” la disposizione dirigenziale del 18 aprile 2014 “limitatamente ai dati catastali, nel senso che si intende acquisita al patrimonio comunale l'area individuata dalla p.lla 1364 fg 14 del N.C.T.” e nel contempo ingiungeva la demolizione del (nuovo) capannone di mq. 1.700.
2.4. La sig.ra Di AI ha impugnato il provvedimento innanzi al T.A.R. Campania, ma l'adito Tribunale, con la sentenza appellata:
A) ha ritenuto che il provvedimento impugnato avesse da un lato natura di rettifica del precedente provvedimento di acquisizione e che, pertanto, le censure rivolte contro l'acquisizione fossero inammissibili, perché reiterative di quelle già formulate contro la precedente disposizione di acquisizione del 18 aprile 2014, respinte con la sentenza n. 2743/2020, e comunque generiche nella parte in cui lamentavano la violazione del principio in base al quale l'area acquisita al patrimonio comunale non deve superare di oltre dieci volte la superficie utile abusivamente costruita; N. 01774/2024 REG.RIC.
B) ha ritenuto, invece, che il provvedimento impugnato avesse un'autonoma portata dispositiva con riferimento all'ordine di demolizione del capannone di mq. 1.700, ma che per questo verso il ricorso fosse infondato. Ciò, dal momento che la ricorrente ha insistito nel sostenere l'intervenuta demolizione del capannone dopo il sopralluogo della Polizia Locale del 2016, ma senza depositare perizia di parte o altri documenti a comprova di detta affermazione e comunque null'altro ha dedotto onde dimostrare il carattere non abusivo del manufatto in discorso.
3. Con il gravame l'appellante ha contestato l'iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza impugnata, deducendo i seguenti motivi:
I) error in iudicando, violazione dell'art. 42 Cost., violazione di legge, violazione e falsa applicazione dei principi di legge sulla motivazione degli atti amministrativi e sull'autotutela decisoria contenuti nella l. n. 241/1990, violazione e falsa applicazione dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, carenza assoluta di istruttoria, eccesso di potere e sviamento, in quanto il T.A.R. sarebbe incorso in errore nel ritenere che il Comune abbia inteso, con il provvedimento gravato, rideterminare la portata della disposizione del 2014 nella sola parte relativa ai dati catastali in essa indicati. La disposizione del
2020, in realtà, non si sarebbe limitata a rettificare i dati catastali, ma avrebbe avuto l'obiettivo di acquisire gratuitamente al patrimonio comunale, oltre al capannone di mq. 360, anche quello di mq. 1.700, realizzato, però, su un'area di sedime diversa e in epoca diversa;
II) error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell'art. 31 del d.P.R. 6 giugno
2001, n. 380, difetto e carenza di istruttoria e di motivazione, violazione dell'art. 42
Cost., poiché nel caso di specie il Comune di Napoli non avrebbe individuato in modo dettagliato l'area da trasferire al patrimonio pubblico, limitandosi ad acquisire l'intera superficie della particella, in violazione della norma attributiva del potere (art. 31 del d.P.R. n. 380 cit.) e del principio di proporzionalità. La P.A. avrebbe dovuto, quindi, individuare con precisione l'area oggetto di acquisizione, in modo da non lasciar dubbi N. 01774/2024 REG.RIC.
sulla sua effettiva localizzazione e garantire al privato l'utilizzo della parte residua del terreno eccedente il limite massimo previsto dalla norma succitata, e dare una congrua dimostrazione dell'iter logico seguito per la sua individuazione.
3.1. In prossimità dell'udienza pubblica l'appellante ha depositato una perizia giurata attestante l'avvenuta demolizione del capannone abusivo di mq. 1.700.
3.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, depositando di seguito memoria, con cui ha eccepito, preliminarmente, l'inammissibilità della produzione della perizia giurata ad opera dell'appellante, giacché effettuata in violazione del divieto di “nova” ex art. 104, comma 2, c.p.a.; nel merito, ha quindi eccepito l'infondatezza dei motivi di appello, concludendo per la reiezione di quest'ultimo.
3.3. All'udienza pubblica dell'11 febbraio 2026 il Collegio, udito il difensore presente del Comune, ha trattenuto la causa in decisione.
4. L'appello è fondato, nei termini che di seguito si espongono.
4.1. In via preliminare, occorre inquadrare il provvedimento per cui è causa, che sotto il profilo degli effetti va annoverato tra quelli a contenuto plurimo. La giurisprudenza amministrativa ha invero precisato che “l'atto a contenuto plurimo si caratterizza per la concentrazione delle finalità che normalmente connotano atti distinti in un unico contesto, spesso anche motivazionale, giusta la stretta interconnessione e talvolta conseguenzialità, fra le (diverse) scelte operate dall'Amministrazione. Esso non necessariamente ha anche una pluralità di destinatari, come avviene invece per l'atto plurimo stricto sensu inteso, ove la pluralità dei provvedimenti nasce dalla loro omogeneità di contenuto, che ne rende inutilmente dispendiosa la moltiplicazione in ragione del numero dei soggetti nella cui sfera giuridica si va ad incidere” (C.d.S.,
Sez. II, 16 aprile 2025, n. 3264; id., 4 aprile 2024, n. 3105).
4.2. Nella fattispecie in esame il provvedimento impugnato dispone la “rettifica” di un precedente provvedimento di acquisizione gratuita del bene del privato al patrimonio comunale, conseguente alla verifica dell'inottemperanza all'ordine di demolizione di N. 01774/2024 REG.RIC.
un capannone abusivo, e contestualmente ingiunge la demolizione di un altro e diverso capannone abusivo, di cui è stata accertata l'esistenza sulla stessa particella catastale.
Esso, quindi, si configura come provvedimento a contenuto plurimo, caratterizzato da un'unitarietà solo formale, ma non anche sostanziale, in quanto scindibile in molteplici atti di diverso contenuto, indipendenti l'uno dall'altro (cfr. C.d.S., Sez. II, 28 agosto
2020, n. 5288): in particolare, tali atti consistono, da un lato nell'acquisizione gratuita, dall'altro nell'ordine di demolizione del nuovo manufatto abusivo.
5. Tanto premesso, i motivi dell'appello, che per ragioni di economia processuale è utile trattare congiuntamente, sono fondati nella parte in cui contestano le motivazioni e le statuizioni della sentenza appellata attinenti all'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'intera “area individuata dalla p.lla 1364 fg 14 del N.C.T.”, di proprietà del privato.
5.1. Invero, con riguardo all'effetto acquisitivo a vantaggio del patrimonio comunale, il provvedimento n. 98/A del 6 maggio 2020 non ha natura di mera “rettifica” della disposizione n. 139/A del 18 aprile 2014, cioè di correzione dei dati catastali dell'area da acquisire, come affermato dalla sentenza appellata, ma ha un contenuto dispositivo, che, però, si rivela illegittimo, perché difforme dal paradigma normativo dell'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001.
5.2. Infatti, mentre la citata disposizione del 2014 ha disposto l'acquisizione gratuita al patrimonio del Comune del capannone di mq. 360 e della relativa “area di sedime”, il provvedimento del 2020 ha disposto l'acquisizione dell'intera particella catastale n.
1.364, che ha una superficie ben più ampia dell'area di sedime del capannone di mq.
360. Infatti, con la nozione di “area di sedime” si indica la superficie coperta di un edificio risultante dalla proiezione sul piano orizzontale delle parti edificate fuori terra e delimitate dalle superfici esterne delle murature perimetrali (cfr. C.d.S., Sez. IV, 27 ottobre 2011, n. 5756; Sez. V, 8 gennaio 1998, n. 55; secondo il vocabolario Treccani, N. 01774/2024 REG.RIC.
il piano di sedime è la superficie piana del terreno su cui appoggiano le fondazioni di un edificio o di un manufatto).
5.3. Quindi, nel caso di specie una cosa è l'area di sedime del capannone, altra cosa è
l'estensione dell'intera particella catastale n. 1364 del foglio n. 14, avente superficie di mq. 4.665: ne deriva che il provvedimento del 2020 non si limita a “rettificare”
l'indicazione dei dati catastali contenuta nella disposizione del 2014, ma comporta l'acquisizione gratuita di un'area assai diversa rispetto a quella acquisita nel 2014 e, perciò, anche per questa parte (oltre che per quella che ingiunge la demolizione del capannone di mq. 1.700) esso ha un'autonoma portata dispositiva: ciò significa che – al contrario di quanto afferma la sentenza appellata – nei suoi confronti non opera la preclusione processuale derivante dalla sentenza dello stesso T.A.R. Campania, Sez.
IV, n. 2743/2020 del 1° luglio 2020, che ha respinto il ricorso proposto dalla sig.ra Di
AI contro la disposizione n. 139/A del 18 aprile 2014.
5.4. Inoltre, l'acquisizione da parte del Comune della citata particella catastale di mq.
4.665 è inficiata dalla violazione dell'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, perché eccede il limite massimo di area che il Comune può acquisire gratuitamente al proprio patrimonio in base a detta disposizione, pari a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita (infatti 4.665 è maggiore di 3.600 = 360 X 10). Dunque, il provvedimento del 2020, nella parte in cui dispone l'acquisizione gratuita dell'intera particella n. 1364 al patrimonio comunale, non solo ha autonoma portata dispositiva, ma è altresì affetto dall'illegittimità ora vista, che la sentenza appellata non ha colto, allegando una non condivisibile “genericità” della censura.
5.5. In altre parole, è fondato il primo motivo di appello perché, come afferma la parte appellante, il provvedimento del 2020 non si limita a una rettifica dei dati catastali del terreno acquisito, ma ha un'autonoma portata lesiva: infatti, incrementa la superficie acquisita gratuitamente al patrimonio comunale, che passa dal capannone abusivo di mq. 360, con la sua area di sedime, all'intera particella catastale n. 1364 del foglio n. N. 01774/2024 REG.RIC.
14. È il caso di soggiungere che non può ipotizzarsi che l'incremento sia riconducibile alla presenza, sul fondo del privato, di un altro capannone abusivo, con dimensioni di mq. 1.700, rispetto al quale la superficie della particella de qua (mq. 4.665) non eccede il limite di cui all'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001: di tale capannone, infatti, il provvedimento n. 98/A del 6 maggio 2020 ha ingiunto la demolizione, sicché non può nel contempo avere accertato l'inottemperanza all'ingiunzione stessa (e per vero l'appellante sostiene di aver demolito l'ora visto manufatto).
5.6. È fondato, altresì, il secondo motivo di appello, perché l'incremento suindicato è illegittimo: infatti, l'area acquisita eccede il limite di dieci volte l'opera abusiva fissato dal citato art. 31, comma 3, con conseguente violazione sia di detta disposizione, sia del principio di proporzionalità, di cui essa è espressione.
6. Per quanto riguarda, invece, i capi della sentenza di prime cure che hanno respinto l'impugnazione dell'ordine di demolizione del capannone abusivo di mq. 1.700 (che ha formato a propria volta parte del provvedimento del 2020, nella sua natura di atto a contenuto plurimo), si evidenzia che l'appello non contiene alcuna censura esplicita avverso i predetti capi. L'appellante, infatti, si limita a depositare una perizia giurata da cui emergerebbe l'avvenuta demolizione di detto manufatto, ma, come eccepisce la difesa comunale, tale deposito documentale è inammissibile, in quanto eseguito in violazione del divieto di “nova” ex art. 104, comma 2, c.p.a.: infatti, la perizia reca la data del 1° settembre 2020 e, perciò, la ricorrente avrebbe potuto produrla nel giudizio di primo grado, né sono state indicate nell'atto di appello ragioni che ostassero a tale produzione.
6.1. A ben vedere, tuttavia, l'ora vista eccezione di inammissibilità è sterile, poiché – come detto – l'appellante non ha impugnato i capi della sentenza di primo grado che hanno respinto la domanda di annullamento dell'ordine di demolizione, cosicché per questa parte tale sentenza è passata in giudicato e il provvedimento si è consolidato, diventando inoppugnabile. N. 01774/2024 REG.RIC.
7. In conclusione, l'appello è fondato e da accogliere nei termini sopra visti: ne segue che, in riforma della sentenza appellata e in parziale accoglimento del ricorso di primo grado, va disposto l'annullamento del provvedimento del Comune di Napoli n. 98/A del 6 maggio 2020 nella parte in cui ha disposto l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale della particella catastale n. 1364 del foglio n. 14, salvo l'ulteriore esercizio del potere da parte dell'Amministrazione comunale.
7.1. In particolare, il Comune dovrà rideterminarsi sull'area da acquisire gratuitamente al suo patrimonio in ragione dell'inottemperanza del privato alla disposizione del 2 febbraio 2006 contenente l'ingiunzione di demolire il capannone di mq. 360, restando entro i limiti massimi stabiliti dall'art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001. In detta occasione la P.A. dovrà anche verificare se l'ordine di demolizione del capannone di mq. 1.700, ubicato sullo stesso terreno, sia stato ormai eseguito.
8. La fondatezza solo parziale del ricorso di primo grado giustifica la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata e in parziale accoglimento del ricorso di primo grado, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui dispone l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'intera particella catastale della ricorrente.
Compensa le spese del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati: N. 01774/2024 REG.RIC.
IO RA, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
TR De DI, Consigliere, Estensore
SAria Maria Castorina, Consigliere
L'ESTENSORE
TR De DI
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
IO RA