Pubblicato il 19/01/2026

N. 00222/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03089/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3089 del 2022, proposto da
Holcim Aggregati Calcestruzzi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Enzo Robaldo, con studio in Milano, piazza Eleonora Duse, 4;

contro

Regione Lombardia, in persona del Presidente della Regione pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Antonella Farite, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Regionale, sita in Milano, Piazza Città di Lombardia, 1;
Città Metropolitana di Milano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, Ilaria Azzariti, Giorgio Giulio Grandesso e Marialuisa Bernadette Pozzi, con domicilio eletto presso l’avvocato Marialuisa Ferrari, con studio in Milano, via Vivaio, 1;

nei confronti

Comune di OL e Comune di RO, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale, 28 giugno 2022 - n. XI/2501 (approvazione del « Nuovo Piano cave della Città Metropolitana di Milano - settore merceologico della sabbia e ghiaia - art. 8 della l.r. 8 agosto 1998, n. 14 - PRS TER 09.02.19 ») e dei relativi allegati, relativamente alle determinazioni assunte con riferimento all'ambito ATEg25-C1;

- di ogni atto presupposto e connesso a quelli impugnati, con particolare riferimento alla deliberazione del Consiglio Metropolitano (rep. n. 11/2019 - Atti n. 47633\9.5\2016\41 del 14 marzo 2019, di approvazione della « Proposta di Piano Cave 2019-2029 della Città Metropolitana di Milano: Adozione definitiva e trasmissione alla Regione Lombardia per sua approvazione »), ai provvedimenti che definito la procedura di valutazione ambientale strategica (VAS); alla valutazione di incidenza ambientale (VinCA) e alla nota di Città Metropolitana di Milano del 1° giugno 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lombardia e della Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del 5 dicembre 2025 il dott. CA AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente svolge la propria attività nella produzione di conglomerati cementizi per l’edilizia tradizionale e prefabbricata quali malte, conglomerati bituminosi e sottofondi stradali, che vengono prodotti mediante l’utilizzazione dei materiali estratti da varie cave, tra cui quella situata nei comuni di OL e di RA EO, facente parte dell’ATEg25-C1 del precedente piano cave.

2. In data 8 giugno 2017 è stato avviato il procedimento di redazione del nuovo Piano Cave della Citta Metropolitana di Milano nel corso del quale la ricorrente ha chiesto un ampliamento dell’area a nord-est dell’ambito.

3. Il 24 luglio 2018 è stata pubblicata la proposta della nuova pianificazione per il decennio 2019/2029 a cui hanno fatto seguito le osservazioni della ricorrente.

In particolare, essa ha chiesto di:

- ampliare l’area impianti verso sud;

- modificare parte dell’area di “riassetto ambientale” di nord-ovest in “area estrattiva”, in modo da consentire l'estrazione di tutti i volumi assegnati

- ridefinire il limite dell’ATE nella zona nord-occidentale, per ripristinare la distanza minima di rispetto con ciglio di scavo già realizzato;

- far coincidere il limite dell’ATE con il confine tra i comuni di OL e RO (a est) e con il tracciato del AN VA (a sud) identificando, nei pressi delle stesse, le relative fasce di rispetto e precludendo la formazione di aree intercluse;

- riparametrare le aree ad ovest.

4. Il 14 marzo 2019 la Città Metropolitana di Milano ha adottato la proposta del nuovo piano cave che, per quanto qui di interesse, ha accolto solo parzialmente delle osservazioni della ricorrente.

La determinazione è stata impugnata innalzi a questo Tribunale che l’ha dichiarata inammissibile con la sentenza n 387/2020.

5. Il 24 maggio 2019 ricorrente ha inoltrato alla Giunta Regionale le proprie osservazioni; il 5 aprile le ha inviate anche al Consiglio Regionale e il 27 aprile 2022 si è svolta la sua audizione innanzi agli organi regionali.

6. Il 28 giugno 2022, dopo l’ottenimento di tutti i pareri e le osservazioni dei soggetti interessati, il nuovo piano è stato approvato.

7. Con ricorso, notificato il 21 ottobre 2022 e depositato il successivo 15 novembre, la ricorrente ha impugnato il provvedimento de quo unitamente a tutti gli atti a esso propedeutici, perché asseritamente illegittimi.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 5 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

9. In via preliminare, il Collegio deve dichiarare l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevato dalla Città Metropolitana.

A suo dire infatti la minima riduzione dell’ATE, unitamente al fatto che l’area di pertinenza dell’impianto di valorizzazione degli inerti estratti (produzione calcestruzzo) sarebbe stata reinserita nel Piano, priverebbero la ricorrente di un interesse alla decisione.

L’eccezione è infondata, posto che la prescrizione di dismettere l’impianto di calcestruzzo entro 5 anni pregiudica comunque gli interessi della ricorrente, che non avrebbe più la possibilità di mantenere gli impianti nell’attuale posizione.

Né è possibile affermarne che la minima riduzione dell’ATE renda inammissibile il ricorso per difetto di interesse, posto che, anche sotto tale aspetto, la ricorrente potrebbe trarre un vantaggio immediato e diretto da un eventuale accoglimento dell’impugnazione.

10. Ciò posto in via preliminare, prima di approfondire il merito del ricorso, il Collegio è tenuto a ribadire una serie di considerazioni e principi generali che regolano la materia in esame.

In primo luogo, per giurisprudenza pacifica, il piano cave è un atto di pianificazione e programmazione generale, caratterizzato da discrezionalità incensurabile, una volta che ne sia fatto un uso corretto e non emergano evidenti vizi di illogicità e irragionevolezza. Le scelte tecnico-valutative sono sindacabili in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, eventualmente anche sotto l'aspetto della correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 9 maggio 2024, n. 4159).

In particolare, è stato precisato che «l'attività estrattiva di cava coinvolge interessi super individuali e valori costituzionali (ambiente, paesaggio, territorio, salute, iniziativa economica), incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili, con la conseguenza che, al pari dell'attività edilizia, non è mai completamente libera, ma deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati; dalla natura programmatica dell'intervento pubblicistico e dai valori costituzionali in gioco ne discende che in sede di approvazione del piano delle cave, in applicazione della norma sancita dall'art. 3, l. n. 241 del 1990, le scelte riguardanti le singole aree non abbisognano di una specifica motivazione in considerazione dell'elevato numero di destinatari e dell'interdipendenza reciproca delle varie previsioni, specie se poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio» (ex multis Consiglio di Stato, sez. IV, 5 agosto 2025, n. 6928).

Ne consegue che, a fronte di tale ampia discrezionalità «il privato operatore del settore non vanta un'aspettativa giuridicamente tutelata alla conferma di un ambito territoriale estrattivo (ATE) previsto nel piano precedente, né all'attribuzione di specifici volumi, dovendo l'Amministrazione contemperare l'interesse economico privato con prevalenti interessi pubblici, quali la tutela dell'ambiente, del paesaggio e il contenimento del consumo di suolo; le garanzie partecipative si intendono rispettate qualora le osservazioni del privato siano state esaminate e motivatamente disattese, anche se con esito sfavorevole» (ex multis T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 12 marzo 2025, n. 192).

11. Tanto premesso, con il proprio ricorso, i cui motivo possono essere trattati congiuntamente stante la loro stretta interconnessione, la ricorrente censura la violazione degli artt. 3 e 10 della legge 241/90; della Legge Regionale 8 agosto 1998, n. 14; della DGR 10 febbraio 2010, n. 8/11347; della DGR 25 luglio 2013, n. 10/495; dell’articolo 41 della Costituzione nonché l’eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

In particolare, essa sostiene che le amministrazioni procedenti non avrebbero adeguatamente valorizzato le proprie controdeduzioni né la Ragione avrebbe congruamente motivato il mancato accoglimento delle proprie richieste.

Per la tesi in esame, inoltre, la decisione sarebbe irragionevole perché non terrebbe in debita considerazione l’importanza dell’attività estrattiva.

A ciò si aggiungerebbe che il proprio diritto all’iniziativa economica non sarebbe stato bilanciato con l’esigenza di tutela ambientale.

Infine, lo stralcio dell’area dell’impianto di confezionamento del calcestruzzo sarebbe irragionevole perché il suo mantenimento non interferirebbe con le esigenze di tutela ambientale.

12. Le doglianze sono infondate.

In primo luogo, il procedimento è stato ispirato al pieno rispetto della normativa vigente nonché alla massima partecipazione dei soggetti interessati.

In particolare, la “ Dichiarazione di Sintesi finale, predisposta ai sensi dell’art. 9, comma 1, della Direttiva 42/2001/CE sulla Valutazione Ambientale Strategica ” dà espressamente atto che il « processo partecipativo del procedimento di formazione e adozione del nuovo Piano ha coinvolto i soggetti competenti in materia ambientale, gli Enti territorialmente interessati e i settori del pubblico interessati all’iter decisionale, come previsto dalla d.g.r. n. 761/2010 », affermazione che risulta corroborata dall’esame dagli atti di causa.

A ciò si deve aggiungere che la ricorrente ha formulato alla Regione delle osservazioni, il cui contenuto è analogo a quanto già evidenziato nelle precedenti fasi del procedimento.

In particolare, la Città Metropolitana ha ritenuto di non accogliere la richiesta di modifica del limite meridionale dell'ATEg25-C1, confermando la sede della nuova strada come fascia di separazione con il limitrofo ATEg25-C2 e di respingere la richiesta di inserimento dell'area ovest (impianto calcestruzzi) perché lo stralcio della porzione ovest (recuperata) si porrebbe in linea di continuità con il parco della Besozza ed il contesto territoriale circostante.

Tuttavia, la Regione ha precisato, nella propria relazione istruttoria, che « la separazione dell’ambito ATEg25C1 con il vicino ambito ATEg25C2, è attuata, di fatto, attraverso l’esclusione della viabilità di cava, coincidente in parte con il tracciato del fontanile VA » e che essa « appare artificiosa e non in linea con i criteri ed i principi della L.R. 14/98 soprattutto laddove la norma per l’ambito territoriale estrattivo (ATE) ha previsto che “è costituito da una o più cave” e che deve “garantire la massima compatibilità ambientale e paesaggistica, nonché di consentire la programmazione dell’assetto finale delle aree interessate ed il loro riuso, tenuto conto della vocazione dell’area ».

Per tale ragione, è stato deciso di reinserire « nell’ATEg25 del piano l’area posta ad ovest dell’ambito in Comune di RA EO loc. San Bovio, ove è presente l’impianto di calcestruzzo»; tuttavia tale decisione ha comportato la previsione di una serie di prescrizioni tra cui l’obbligo di dismettere l’impianto e il «recupero delle relative aree entro 5 anni dalla data di approvazione del Piano Cave ».

Inoltre, sempre in omaggio alle richieste della ricorrente, è stata prevista la riparametrazione « dell’ATE, secondo quanto indicato nella planimetria riportata al paragrafo F “Parere dell’ufficio regionale”, in modo tale da creare un unico ambito con l’ATEg25-C2 e rendere più efficiente e coerente il procedimento di autorizzazione dell’ambito, con maggior possibilità di condivisione delle scelte territoriali, includendo tutta la viabilità di cava ed evitando la formazione di aree intercluse tra le due cave », sicché, proprio in omaggio alle osservazioni della ricorrente, gli ambiti estrattivi ATEg25-C1 e ATEg25-C2 sono stati unificati.

Ebbene, si tratta di una decisione che rappresenta un ragionevole bilanciamento tra le esigenze economiche della ricorrente e quelle di tutela ambitale; del resto lo stresso rapporto ambientale ha evidenziato che l'ambito estrattivo « si trova in Comune di OL, al confine con RA EO e RO, in un contesto prevalentemente agricolo ed è localizzato nel Parco Agricolo Sud Milano, in prossimità di un Corridoio ecologico regionale primario.

Ad una distanza inferiore a 500 m sono localizzati tre pozzi pubblico ad uso potabile e l'ATE ricade in un ambito degli acquiferi a vulnerabilità molto elevata.

Il nucleo residenziale di San Bovio e località Millepini di RO, in parte a destinazione artigianale-produttiva, in parte residenziale, si trovano ad una distanza dal perimetro di cava compresa fra 100 e 500m. ».

La decisione è inoltre corroborata da quanto indicato nella relazione ambientale, in cui si evidenzia che la « ridefinizione dell'ATEg25-C1 comporta modeste variazioni rispetto al Piano vigente, sia per superficie territoriale interessata che per volumi estraibili: -32,68% di superficie e -16,46% di volumi» ed appare funzionale al «recupero ad uso naturalistico/fruitivo finalizzato alla costruzione di un paesaggio funzionale alla connettività ambientale verso le aree circostanti tipicamente agricole e in coordinamento con gli indirizzi pianificatori del Comune e delle realtà di recupero circostanti esistenti come il Bosco della Besozza ».

Per quanto concerne, poi, l’asserita illegittimità del rischio archeologico, si evidenzia che esso è stato evidenziato dalla locale Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio, la quale ha evidenziato che l’ATE de quo è « situato in prossimità di rinvenimenti di epoca protostorica e romana» e anche per quieta ragione sarebbe necessario contenere l'estensione della superficie di scavo, anche perché essa «appare infatti notevole in ragione dell'effetto sommatoria" derivante dai diversi ampliamenti previsti. Si invita in ogni caso a preferire l'espansione contigua agli specchi d'acqua in modo da garantire il mantenimento di aree libere lungo la viabilità ».

Del resto, anche lo studio di incidenza ha evidenziato che « La ZSC è inserita in un ampio contesto agricolo e la sua permanenza e caratteristica ecosistemica è favorita dalla ridotta urbanizzazione del contesto e dalla fitta rete irrigua derivata dai fontanili e dal Naviglio della Martesana. Il perimetro della ZSC è inserito all'interno della proposta di Parco Naturale individuato dal Parco Agricolo Sud Milano.

Le Sorgenti della Muzzetta rientrano come elemento di pregio nel disegno della Rete Ecologica regionale e provinciale in quanto parte integrante di un ganglio primario, connesso verso Nord, Ovest ed Est con alcuni corridoi ecologici primari della REP e con un corridoio primario a bassa o moderata antropizzazione della RER.

Il PTCP individua un “Ambito di rilevanza naturalistica”, che ingloba il Sito in esame e diversi “Ambiti di rilevanza paesistica” circostanti, in parte confinanti con esso. Ciò presuppone ulteriori elementi di tutela finalizzati al mantenimento degli equilibri ecologici locali ».

Ne consegue che, anche sotto tale aspetto, le valutazioni delle amministrazioni procedenti sono del tutto ragionevoli nonché conformi con il disposto dell’art. 1 della legge regionale 20/21 il quale sancisce che il Piano cave deve avere come obiettivi: la promozione dello sviluppo sostenibile, di cui all'articolo 11 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; la salvaguardia del giacimento coltivabile; il ripristino del suolo; la limitazione del suo consumo nonché la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e del paesaggio.

Infine, la decisione dell’amministrazione procedente è ragionevole anche alla luce delle criticità viabilistiche e ambientali, connesse all’aumento del traffico, evidenziate dal Comune di RO.

Del tutto inconferente è, poi, l’asserita lesione del legittimo affidamento della ricorrente, posto che, come precedentemente evidenziato, la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che il privato non può vantare alcun legittimo affidamento sulla conferma del contenuto della precedente pianificazione.

A ciò si deve aggiungere che la Città Metropolitana ha evidenziato, senza che tali affermazioni siano state contestate dalla ricorrente, che la volumetria estraibile per l’ATEg25 è stata ridotta del 16% mentre la media complessiva di riduzione del è del 40%, sicché, neppure sotto tale aspetto, è possibile ravvisare un eccesso di potere dell’amministrazione procedente.

13. In conclusione, alla luce di quanto esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

14. In virtù della complessità della vicenda il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del 5 dicembre 2025 svoltasi da remoto ex art. 87 comma 4- bis cod. proc. amm., con l'intervento dei magistrati:

NI ZU, Presidente

OC Vampa, Primo Referendario

CA AV, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA AV	NI ZU

IL SEGRETARIO