Pubblicato il 30/04/2026

N. 02051/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02834/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2834 del 2024, proposto da
DS6 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marta Clara Silvana Spaini e Tommaso Sacconaghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il loro studio in Milano, via Visconti di Modrone, 12;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano ed Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, 6;

per l'annullamento

- del provvedimento a firma del dirigente dalla Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 – Ufficio Municipio 9 del Comune di Milano, trasmessa a mezzo PEC (prot. 0393253 del 17 luglio 2024) con cui è stata rigettata l’istanza di permesso di Costruire presentata in data 26 aprile 2023, prot. n. 237723/2023 – JPE n. 10777/2023 relativa all’immobile sito in Milano, via Germana De Stael n. 6;

- di tutti gli atti preordinati presupposti e/o comunque connessi, anche non noti; nonché, per l’accertamento della intervenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire presentata dalla ricorrente in data 26 aprile 2023, prot. n. 237723/2023 – JPE n. 10777/2023 relativa all’immobile sito in Milano, via Germana De Stael n. 6.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2026 il dott. Giovanni HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

La società GD RL (di seguito anche solo S”) è proprietaria di un immobile sito in Comune di Milano, via Germana De Stael, 6.

In relazione al medesimo la società presentava al Comune una domanda di permesso di costruire (PD) in data 26.4.2023 per la demolizione e la ricostruzione del fabbricato con differente sagoma e sedime oltre che con mutamento di destinazione d’uso da terziario a residenziale.

Il progetto prevedeva anche l’incremento della superficie lorda (SL) in applicazione del D.Lgs. n. 28 del 2011 sull’efficienza energetica e dell’art. 40- bis della legge regionale (LR) n. 12 del 2005 sulla rigenerazione degli edifici dismessi.

I lavori erano in pratica volti alla realizzazione di due nuovi edifici rispettivamente di sei e di sette piani fuori terra.

Al termine del procedimento avviato su tale istanza di titolo edilizio, il Comune respingeva la domanda di PD di cui è causa con provvedimento del 17.7.2024.

Contro il citato diniego era proposto il ricorso in epigrafe, con cui erano chiesti sia l’annullamento del provvedimento impugnato sia l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda di PD ai sensi dell’art. 20 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”).

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 22.4.2026, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

TO

1.1 Nel primo ed articolato motivo di ricorso (A.1) viene lamentata l’illegittimità del diniego in quanto si sarebbe formato il silenzio assenso sulla domanda di titolo edilizio, in applicazione dell’art. 20 del TUE e dell’art. 38 della LR n. 12 del 2005, rilevandosi altresì che il provvedimento negativo impugnato non avrebbe neppure i requisiti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 per essere considerato un atto di annullamento in autotutela del titolo abilitativo tacito nel frattempo formatosi.

La censura, per quanto suggestiva e ben argomentata, non convince il Collegio.

Sul tema della formazione del permesso di costruire per silenzio assenso, la giurisprudenza amministrativa è ormai giunta alle conclusioni che sono state ben riassunte nella recente sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2179 del 2026, che si ricollega peraltro ad una ulteriore decisione della stessa Sezione IV n. 1878 del 2026.

Secondo la pronuncia n. 2179 del 2026 appare: « …oggi preferibile l’orientamento che non richiede, ai fini della formazione del silenzio assenso, la conformità dell’istanza al quadro normativo, in quanto maggiormente coerente con gli indici normativi richiamati e con la stessa ratio ispiratrice del dispositivo di semplificazione »; tuttavia lo stesso Consiglio di Stato ha ritenuto necessario puntualizzare i concetti di “inconfigurabilità” della domanda e di “incompletezza della documentazione” allegata alla domanda di PD, onde meglio individuare i casi di non formazione del silenzio assenso.

In particolare, secondo i Supremi Giudici Amministrativi, non può configurarsi silenzio assenso allorché manca « …la documentazione ritenuta “essenziale”, volta per volta, dalla legge di settore per la presentazione della domanda assentibile per silentium ».

Nel settore edilizio risultano “essenziali” i seguenti titoli (così al punto 15.2 della sentenza): « i) il titolo di legittimazione; ii) gli elaborati progettuali richiesti; iii) quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (ad esempio, quando necessaria e da presentare preventivamente a corredo della domanda, la documentazione antisismica, quella relativa al contenimento del consumo di energia degli edifici, quella relativa alla eliminazione delle barriere architettoniche egli edifici); iv) la dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto: a) ai documenti urbanistici approvati ed adottati; b) ai regolamenti edilizi vigenti; c) alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica. In assenza anche solo di uno di questi documenti, fermi i doveri di collaborazione alla luce del dovere di buona fede che opera anche nell’ambito dei rapporti giuridici di diritto pubblico, non si può ritenere formato il silenzio assenso, anche se l’amministrazione non ha attivato i poteri istruttori entro il termine finale di conclusione del procedimento poiché, trattandosi di documentazione essenziale, deve ritenersi che non sia proprio “configurabile” alcuna istanza idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere e quindi, in caso di inerzia, a determinare la formazione del silenzio assenso ».

Ciò premesso, appare necessario riassumere, seppure per sommi capi, il complesso iter amministrativo apertosi sulla domanda presentata da DS.

A fronte dell’istanza originaria del 26.4.2023, con nota dell’8.5.2023 lo Sportello Unico per l’Edilizia comunicava il raddoppio dei termini procedimentali (cfr. il doc. 7 del resistente).

Il 19.12.2023 era trasmesso alla società un preavviso di rigetto a fronte dell’omessa allegazione degli elaborati con le verifiche grafiche e analitiche della SL, il che non rendeva possibile accertare il corretto computo delle superfici, senza contare che mancavano anche gli elaborati per le verifiche delle superfici fondiaria, filtrante, coperta e accessoria (cfr. il doc. 16 del resistente).

DS effettuava una integrazione documentale (cfr. il doc. 17 del resistente), ma l’ufficio confermava l’impossibilità di rilascio del titolo in data 15.5.2024 a fronte non solo delle diverse irregolarità riscontrate ma considerata anche la mancata allegazione di ulteriori documenti di verifica, con riguardo particolare ai limiti derivanti dalla vicinanza dell’aeroporto di TE (cfr. il doc. 19 del resistente).

La società, a questo punto, presentava ulteriori atti integrativi (cfr. i documenti dal n. 20 al n. 23 del resistente), che erano però reputati insufficienti dal provvedimento di diniego definitivo ivi impugnato (cfr. il doc. 1 della ricorrente ed il doc. 26 del resistente).

Dalla documentazione versata in giudizio appaiono provate una serie di lacune documentali della società istante che hanno impedito all’Amministrazione il calcolo corretto della superficie.

Infatti, dall’istruttoria tecnica del 28.11.2023 si desume che gli uffici non hanno potuto effettuare le necessarie verifiche urbanistiche per la mancata produzione di “ elaborati grafici quotati con relativi calcoli analitici distinti per superfici edilizie e SL … mediante scomposizione geometrica regolare e leggibile ”, sicché la conclusione dei tecnici comunali era nel senso che: “ Necessita pertanto attenersi ad una metodologia di calcolo che sia pienamente comprensibile con tavole grafiche quotate e tabelle con i relativi calcoli analitici corrispondenti alla figura o area rappresentata nel caso di superfici edilizie ” (cfr. il doc. 18 del resistente).

A fronte delle citate lacune documentali, l’Amministrazione adottava il già citato preavviso di rigetto del 15.5.2024 (cfr. il doc. 15 della ricorrente ed il doc. 19 del resistente).

Sul rapporto fra la formazione del titolo per silenzio assenso e l’istituto del preavviso di cui all’art.10- bis della legge n. 241 del 1990 la stessa Sezione IV del Consiglio di Stato ha significativamente affermato con la sentenza n. 7768 del 2024 che: « L’art. 20, comma 8, t.u. ed. afferma che “decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo” “sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso” solo “ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego” ma non richiede necessariamente che il “motivato diniego” debba rivestire la forma provvedimentale, ben potendosi desumere la volontà procedimentale espressa anche dal preavviso di diniego, quale proposta di decisione da sottoporre al preventivo contraddittorio procedimentale prima di assumere l’eventuale veste provvedimentale: la teoria generale del procedimento è concorde nel ritenere centrale la fase istruttoria che si conclude con la elaborazione delle alternative decisionali e con la scelta della decisione più ragionevole rispetto alla quale il provvedimento finale costituisce il mero involucro formale o comunque il riepilogo delle verifiche istruttorie e del processo di selezione delle alternative decisionali che sfocia, per l’appunto, nella proposta di decisione, anticipata all’istante laddove negativa ».

Fermo restando quanto sopra esposto, preme al Tribunale rilevare altresì come la società istante, nonostante nel ricorso evidenzi in più occasioni la formazione del titolo per silenzio assenso a partire dal 6 aprile 2024 o addirittura in precedenza a far data dal 9 agosto 2023 oppure dai successivi mesi di settembre e ottobre 2023, non ha mai rivendicato l’avvenuta formazione del PD nel corso del procedimento ma ha continuato le interlocuzioni con il Comune producendo documentazione fino al maggio 2024 (cfr. il doc. 16 della ricorrente).

Tale condotta può essere intesa come una sorta di rinuncia ad avvalersi degli effetti di un titolo tacito, per avere l’operatore reputato invece preferibile ottenere un PD esplicito da parte del Comune (cfr. sul punto TAR Lombardia, Milano, Sezione II, sentenza n. 1858 del 2026).

Si conferma, in conclusione, il rigetto del primo mezzo di gravame.

1.2 Nel secondo motivo (B.2) l’esponente lamenta la presunta violazione degli articoli 86 e 87 del regolamento edilizio (RE), dell’art. 40- bis della LR n. 12 del 2005 e dell’art. 873 del codice civile oltre che l’eccesso di potere per svariati profili.

Nel provvedimento impugnato, infatti, il Comune ha ravvisato il contrasto fra il progetto edilizio e l’art. 86, comma 1, del RE (“Distanze e altezze”), norma che impone la distanza minima di tre o cinque metri dal confine in caso di costruzione di nuovi edifici o di modificazione dell’ingombro fisico dei fabbricati (cfr. il doc. 27 del resistente per il testo del RE).

DS invoca invece a proprio favore l’applicazione del successivo art. 87 del RE (“Edificazione sul confine”) che, in deroga all’art. 86, ammette l’edificazione in corrispondenza con la linea di confine di spazi privati nel caso (fra gli altri) di nuove costruzioni e ristrutturazioni con demolizione e ricostruzione “in aderenza a muri nudi di fabbricati esistenti nei limiti della loro estensione”.

Anche tale doglianza è priva di pregio.

Dall’analisi della documentazione versata in giudizio risulta che l’edificio erigendo non si colloca sul muro nudo di un fabbricato esistente (ex art. 87 del RE), bensì su un muro di confine di 1,9 metri, sito in fregio alla via De Stael.

Sul punto occorre richiamare i seguenti documenti:

- la figura n. 3 della pagina n. 11 dell’istruttoria tecnica, doc. 18 del resistente;

- l’estratto fotografico di Google Maps con evidenziato il muro, doc. 29 del resistente;

- la foto n. 6 della pagina n. 9 della parte I del fascicolo (“book”) presentato da DS alla Commissione per il paesaggio ai sensi dell’art. 55 del RE (doc. 31 del resistente);

- la mappa delle superfici accessorie, doc. 28 del resistente, pag. 1;

- la parte II del “book” di DS, pagine 8 e 9 (doc. 32 del resistente);

- la parte III del “book” di DS, pag. 6 (doc. 33 del resistente).

Dall’esame di tali documenti è possibile concludere nel senso che l’edificio sarà realizzato non in aderenza di un muro nudo di un fabbricato, bensì a ridosso di un muro di recinzione senza però il rispetto delle distanze dell’art. 86 del RE e senza neppure l’eventuale consenso del proprietario confinante.

La circostanza che la Commissione comunale per il paesaggio avesse espresso parere favorevole al progetto (cfr. il doc. 6 della ricorrente) non assume rilievo, considerato che la Commissione non si era espressa sul tema delle distanze e visto anche che queste ultime non possono certo essere derogate con un semplice parere della Commissione.

La pur abile difesa di DS richiama anche l’art. 40- bis della LR n. 12 del 2005 sul recupero degli edifici dismessi, che al comma 10 consente di effettuare gli interventi di rigenerazione in deroga anche alle distanze previsti dagli strumenti urbanistici comunali e ai regolamenti edilizi, « fatte salve le norme statali e quelle sui requisiti igienico-sanitari ».

La norma dell’art. 86 del RE, però, può rientrare fra le “norme statali” in virtù dell’espresso riferimento contenuto nell’art. 872 del codice civile (“Violazione delle norme di edilizia”), trattandosi di norme “richiamate” da quelle della Sezione VI del Capo II del Titolo II del libro terzo del codice civile (così il comma secondo dell’art. 872: « Colui che per effetto della violazione ha subito danno deve esserne risarcito, salva la facoltà di chiedere la riduzione in pristino quando si tratta della violazione delle norme contenute nella sezione seguente o da questa richiamate »).

Sul punto si veda Cassazione Civile, Sezione II, ordinanza n. 13624 del 2021: « …le disposizioni dei regolamenti edilizi locali relative alla determinazione della distanza tra i fabbricati in rapporto all'altezza e che regolino con qualsiasi criterio o modalità la misura dello spazio che deve essere osservato tra le costruzioni sono da ritenere integrative delle norme del codice civile… »

Ne consegue il rigetto anche del secondo mezzo di gravame.

1.3 Nel terzo motivo (B.3) DS lamenta la violazione dell’art. 20 del TUE, dell’art. 38 della LR n. 12 del 2005, dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 oltre che l’eccesso di potere sotto vari profili in quanto il Comune non avrebbe tenuto conto delle osservazioni presentate dalla società con riguardo ai profili di carattere igienico e sanitario legati alla realizzazione di uno spazio libero interno al fabbricato (cfr. ancora il provvedimento impugnato, pag. 2).

L’Amministrazione, sempre secondo l’esponente, si sarebbe limitata ad un richiamo generico alle criticità igienico-sanitarie senza tenere adeguatamente conto dell’apporto partecipativo di DS.

In realtà, nel preavviso di diniego del 15.5.2024 (cfr. ancora il doc. 19 del resistente), il Comune aveva rilevato che alcuni locali delle unità site ai piani dal primo al quarto del fabbricato insistente su via De Stael si affacciano su una intercapedine che non ha le caratteristiche tecniche di un cavedio così come previste dall’art. 112 del RE (“Cavedi”).

I cavedi sono finalizzati alla ventilazione ed all’illuminazione degli ambienti, sicché una intercapedine priva dei requisiti per essere annoverata quale cavedio pone problemi di carattere igienico e sanitario, che sono stati ribaditi nel provvedimento finale di diniego.

L’esponente si duole del fatto che il Comune, dopo la lettura delle osservazioni, non abbia condizionato il rilascio del titolo all’eliminazione delle aperture che si affacciano sull’intercapedine; tuttavia ben avrebbe potuto la stessa DS provvedere di propria iniziativa alla rimozione delle finestre anziché rivendicare il rilascio di un PD condizionato.

Si ricordi ancora che, a fronte della presentazione di memorie procedimentali ex art. 10 della legge n. 241 del 1990, non è chiesta all’Amministrazione una motivazione eccessivamente analitica ai fini del rigetto delle osservazioni, purché siano chiare le ragioni addotte dalla P.A. (cfr. da ultimo, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 9983 del 2025).

Da ultimo preme rilevare che il tema dei requisiti igienico-sanitari costituisce soltanto uno dei vari ed autonomi argomenti addotti dal Comune per negare il rilascio del PD (si pensi alla suindicata e diversa questione della violazione dell’art. 86 del RE).

E’ noto che, a fronte di un provvedimento amministrativo fondato su una pluralità di autonomi motivi, è sufficiente la legittimità di uno solo di essi per escludere l’annullamento giurisdizionale del provvedimento (cfr. sul punto, fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione III, sentenza n. 1331 del 2026).

Anche il terzo mezzo deve quindi rigettarsi.

1.4 Nel quarto motivo (C.4) DS lamenta il presunto sviamento di potere oltre alla violazione dell’art. 40- bis della LR n. 12 del 2005, della LR n. 18 del 2019 e l’eccesso di potere sotto vari profili in quanto il Comune avrebbe ingiustificatamente aggravato e dilatato i termini del procedimento.

Anche tale doglianza non può essere accolta e sul punto sia consentito, per ragioni di economia espositiva, rinviare a quanto sin d’ora esposto in ordine alla legittimità della condotta del Comune ed alla mancata formazione del silenzio assenso sull’istanza di PD (si veda in particolare il punto 1.1. della presente narrativa).

In definitiva, devono rigettarsi anche il quarto mezzo e quindi l’intero ricorso in epigrafe in ogni sua domanda.

2. La complessità e la parziale novità delle questioni trattate inducono il Tribunale a compensare interamente fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge in ogni sua domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI IA, Presidente

Giovanni HI, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
Giovanni HI	RI IA

IL SEGRETARIO