Pubblicato il 21/04/2026

N. 01858/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03372/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(EZ Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3372 del 2024, proposto da
LL Investment Management Sgr S.p.A. - Fondo Value Add Btr, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Gariboldi e Donatella Di Gregorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il loro studio in Milano, via Principe Amedeo, 5;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Marialisa Angelico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, 6;
Comune di Milano - Direzione Rigenerazione Urbana - Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE - U.I. Diretti - Municipi 5-9, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento prot. 0507260.U del 4 ottobre 2024 mediante il quale l’amministrazione comunale ha comunicato a quest’ultima “l’assegnazione del termine di giorni sessanta, per la presentazione di una proposta di piano attuativo del quale dovrà essere dimostrata la coerenza con il progetto in atti” e di ogni atto richiamato, antecedente, conseguente o comunque connesso allo stesso, ivi comprese le Disposizioni di Servizio del Comune di Milano n. 3/2024 e n. 4/2024, nonché per la condanna del Comune di Milano all’emissione del permesso di costruire richiesto ed altresì al risarcimento dei danni subiti e subendi .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. Giovanni CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

La società esponente, gestore di un fondo di investimento immobiliare (di seguito, per brevità, anche solo “LL”) acquistava un complesso immobiliare in Milano ai fini della riqualificazione del medesimo e presentava di conseguenza al Comune in data 10.6.2022 domanda per il rilascio di un permesso di costruire (PdC) ai sensi dell’art. 20 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”).

L’intervento indicato nell’istanza di PdC consisteva nella demolizione dei fabbricati esistenti e nella realizzazione di un fabbricato residenziale di cinque piani fuori terra oltre ad un piano interrato per autorimesse, locali condominiali ed esercizi di vicinato.

A seguito dell’istruttoria svolta dagli uffici e viste le Disposizioni di Servizio emanate dal Comune conseguenti alle indagini avviate dalla Procura della Repubblica di Milano su taluni interventi edilizi nel territorio cittadino, l’Ente locale riteneva che l’attività edilizia oggetto della domanda di PdC di cui è causa dovesse essere soggetta a pianificazione attuativa, non essendo sufficiente il titolo abilitativo semplice.

Di conseguenza, con nota del 4.10.2024 l’Amministrazione di Milano comunicava a LL non soltanto che le opere da realizzarsi dovevano essere qualificate come “nuova costruzione” ma che era anche necessario presentare una proposta di piano attuativo (ex art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942) entro sessanta giorni dal ricevimento della nota stessa.

Contro il succitato provvedimento ed altri atti pregressi era proposto il ricorso in epigrafe, con domanda di risarcimento dei danni.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per l’inammissibilità ed in ogni caso per il rigetto nel merito del gravame.

Alla pubblica udienza del 14.4.2026, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

DI

1. In via pregiudiziale deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale, la quale reputa che l’atto gravato sia privo di concreta lesività per la società esponente.

Nel provvedimento impugnato, infatti, il Comune dichiara che l’intervento edilizio di cui è causa deve essere assoggettato a pianificazione attuativa non essendo idoneo il semplice titolo edilizio (cfr. il doc. 1 della ricorrente) e ciò appare sufficiente per radicare l’interesse al ricorso (ex art. 100 del c.p.c. ed all’art. 39 del c.p.a.), considerata la pretesa della società esponente all’effettuazione delle opere mediante il solo PdC (o, tutt’al più, con PdC convenzionato ai sensi dell’art. 28- bis del TUE), effettuazione che è in ogni caso meno onerosa dell’esecuzione attraverso la pianificazione attuativa.

1.1 Nel primo mezzo di gravame (“I”) è lamentata la violazione dell’art. 20 del TUE, dell’art. 38 della legge regionale della Lombardia – LR - sul governo del territorio n. 12 del 2005 oltre che l’eccesso di potere sotto vari profili in quanto il Comune non avrebbe rispettato i termini del procedimento per il rilascio del PdC previsti dai citati articoli 20 e 38 i quali, peraltro, prevedono anche la formazione di un titolo edilizio tacito, vale a dire per silenzio assenso (cfr. il comma 8 del citato art. 20).

Il motivo è infondato in quanto, al di là dell’asserita violazione dei termini procedimentali, nel caso di specie non può ravvisarsi alcuna formazione del titolo abilitativo per silenzio assenso e questo per le seguenti considerazioni:

- la formazione del PdC per silenzio assenso implica che alla domanda di titolo sia allegata la documentazione essenziale da esaminarsi da parte dell’Amministrazione (così Consiglio di Stato, EZ IV, sentenza n. 1878 del 2026), ma nel caso di specie manca nell’istanza originaria del 2022 la proposta di un piano attuativo o al limite di un convenzionamento ex art. 28 bis del TUE;

- anche a fronte dell’ipotetica formazione del titolo tacito, l’operatore non ha dato avvio ai lavori entro un anno dalla formazione del titolo stesso (ex art. 15 del TUE) ma ha continuato ad interloquire con il Comune presentando anche una nuova istanza di PdC convenzionato (cfr. i documenti dal n. 5 al n. 8 della ricorrente), sicché si può ragionevolmente sostenere che LL ha di fatto rinunciato all’eventuale PdC tacito.

Si veda sul punto TAR Liguria, EZ I, sentenza n. 704 del 2013: « Poiché, peraltro, il silenzio si caratterizza per una assenza di una decisione, neppure implicita, dell’amministrazione sul rapporto amministrativo (è noto, infatti, che il silenzio a differenza del provvedimento implicito e per definizione un non provvedimento) può verificarsi il caso in cui l’istante, a favore del quale il silenzio si è formato, non ritenga di avvalersi degli effetti del silenzio. Ciò può avvenire senza la necessità di alcuna intermediazione, dell’amministrazione non avendo quest’ultima assunto alcuna posizione sul rapporto. La causa (civilisticamente intesa) di simile rinuncia può essere rinvenuta in una serie articolata di esigenze la prima delle quali è rappresentata dall’interesse di ottenere un provvedimento espresso che disciplini il rapporto amministrativo a maggior tutela dell’istante stesso. Ciò può avvenire, da parte dell’istante, in maniera espressa, con apposita manifestazione di volontà, oppure in maniera implicita, continuando l’interlocuzione procedimentale con l’amministrazione fino alla conclusione espressa del procedimento. Un simile comportamento, purchè univoco non può che essere qualificato come rinuncia agli effetti del silenzio. Non avrebbe senso, infatti, continuare l’interlocuzione procedimentale se l’istante intendesse avvalersi degli effetti del maturato silenzio ».

1.2 Nel secondo mezzo (“II”) viene denunciata l’asserita violazione dell’art. 3 del DPR n. 380 del 2001 e dell’art. 27 della LR n. 12 del 2005 e si rileva che l’intervento di cui è causa dovrebbe essere qualificato come “ristrutturazione edilizia” e non come “nuova costruzione”.

La doglianza è infondata in quanto, come noto, con sentenza della EZ II n. 8542 del 2025 il Consiglio di Stato ha chiaramente evidenziato che la “ristrutturazione edilizia” si configura, in caso di demolizione e ricostruzione, qualora si realizzi una continuità fra il demolito ed il ricostruito in modo che l’intervento sia in qualche modo “neutro” in termini di impatto sul territorio.

Anche la giurisprudenza della scrivente EZ II è orientata in tal senso (cfr. TAR Lombardia, Milano, EZ II, sentenza n. 284 del 2026).

Allo stesso modo il Comune di Milano, viste le note indagini avviate dalla Procura della Repubblica su una serie di interventi edilizi in città, ha adottato con deliberazione di Giunta n. 199 del 2024 delle linee guida che sono poi sfociate nelle Disposizioni di Servizio numeri 3, 4 e 5 tutte del 2025; alle stesse hanno fatto seguito due ulteriori deliberazioni di Giunta n. 552 del 2025 e n. 1409 del 2025 (cfr. i documenti del resistente dal numero 6 al numero 11).

Tali atti del Comune hanno previsto l’assoggettamento degli interventi edilizi a pianificazione attuativa nei casi previsti dall’art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942 e la qualificazione di “nuova costruzione” per le opere di demolizione e ricostruzione che non si pongono nella linea esegetica della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 8542 del 2025.

La legittimità di tale modus operandi del Comune di Milano è stata riconosciuta dalla scrivente EZ II (si veda ad esempio la già citata sentenza n. 284 del 2026 e quella n. 3605 del 2025, costituenti entrambi precedenti specifici che si richiamano in questa sede processuale).

Preme altresì evidenziare che la stessa VI, nella propria istanza di PdC del 2022, qualifica il suo intervento edilizio come intervento di “nuova costruzione” e non di “ristrutturazione” (cfr. il doc. 1 del resistente, pag. 2 di 87).

1.3 I motivi dal n. 3 al n. 5 possono essere trattati congiuntamente, considerato che negli stessi viene lamentata la violazione, seppure sotto vari profili, dell’art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942, oltre che del decreto ministeriale (DM) n. 1444 del 1968 e segnatamente dell’art. 7 di quest’ultimo.

Sulle questioni prospettate dalla ricorrente occorre richiamare quanto già esposto al precedente punto 1.2 della presente narrativa in ordine alla legittimità delle deliberazioni di Giunta e delle conseguenti Disposizioni di Servizio con le quali il Comune si è conformato agli indirizzi interpretativi sulla materia della Procura della Repubblica di Milano oltre che della Cassazione Penale, ricordando che anche la giurisprudenza della scrivente EZ ha in più occasioni ribadito la legittimità di tale condotta dell’Amministrazione di Milano.

Preme altresì evidenziare la sentenza della Cassazione Penale, EZ III, n. 26620 del 2025 che, nel decidere una vicenda svoltasi proprio nel Comune di Milano, ha ribadito la vincolatività anche per le Regioni dell’art. 41 quinquies succitato e l’impossibilità di esecuzione con titolo edilizio semplice (PdC o segnalazione certificata di inizio attività) nei casi in esso indicati.

Quanto all’art. 7 del DM n. 1444 del 1968, lo stesso fissa il limite di densità fondiaria di 7 mc/mq nei comuni superiori a 200.000 abitanti qualora le previsioni di piano consentano trasformazioni per singoli edifici mediante demolizione e ricostruzione.

La formulazione di tale norma, avente in ogni caso natura regolamentare e non legislativa, non appare però idonea a scalfire la suindicata interpretazione dell’art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942 fatta propria attualmente dal Comune di Milano.

Nella presente fattispecie, di conseguenza, può trovare applicazione l’art. 41 quinquies sopra menzionato, che impone la pianificazione attuativa nel caso di volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato.

Del resto, già nel preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 del 19.7.2024 il Comune evidenziava a LL il superamento del limite di 3 mc/mq oltre alla collocazione del fabbricato in un ambito con destinazione produttiva prevalente su quella residenziale e ciò precludeva l’utilizzabilità di un ordinario titolo edilizio (cfr. il doc. 3 del resistente).

Ne consegue il rigetto dei motivi III, IV e V del ricorso.

1.4 Nel sesto motivo (“VI”) la società denuncia l’asserita violazione dell’art. 14, comma 1- bis , della LR n. 12 del 2005, norma secondo cui all’interno del tessuto urbano consolidato (dove si trova il compendio di cui è causa, cfr. il doc. 2 del resistente), la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il PdC convenzionato di cui all’art. 28- bis del DPR n. 380 del 2001.

LL reputa di conseguenza che il Comune potrebbe convertire il titolo edilizio diretto in titolo convenzionato in luogo della pianificazione attuativa.

La censura è inammissibile per difetto di interesse: LL ha presentato domanda di PdC convenzionato e la trattazione della pratica è in corso (cfr. ancora i documenti della ricorrente dal n. 5 al n. 8), per cui lo scrivente Collegio non può certo pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati (cfr. l’art. 34, comma 2, del c.p.a.).

Il deposito della presente sentenza non preclude certamente al Comune l’esercizio del proprio potere/dovere di esaminare la citata istanza di titolo edilizio convenzionato.

In conclusione, l’intero ricorso in epigrafe deve rigettarsi.

1.5 La complessiva infondatezza del gravame, per le ragioni sopra esposte, implica che debba essere respinta anche la domanda di risarcimento dei danni proposta dalla ricorrente.

2. La peculiarità e la complessità delle questioni trattate, oltre che la soccombenza del Comune sulla sua eccezione preliminare, inducono il Tribunale a compensare interamente fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (EZ Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge in ogni sua domanda.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL NU, Presidente

Giovanni CH, Consigliere, Estensore

Luigi Rossetti, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
Giovanni CH	EL NU

IL SEGRETARIO