Pubblicato il 18/12/2025

N. 02150/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01885/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1885 del 2025, proposto da Aniello Vece, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lanocita, Simona Corradino e Francesco Lanocita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Eboli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giusy Valentina Montone e Sigismondo Lettieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- previa sospensione -

1) del provvedimento prot. n. 2025/42776 del 17.10.2025, successivamente comunicato- con il quale il Responsabile di E.Q. Urbanistica ed Edilizia del Comune di Eboli ha annullato in autotutela il “tacito assenso formatosi sulla procedura PAS proposta con SCIA - 00130 - 2025” per l'installazione di un impianto fotovoltaico da 19, 975 Kwp a terra;

2) di ogni ulteriore atto, presupposto, connesso, collegato e consequenziale, ivi compresa, la nota prot. n.28638 del 15.07.2025 di comunicazione dei motivi ostativi ex art.10 bis, L.241/90, nonché del provvedimento repressivo ex DPR 380/2001 ove esistente;

nonché per la declaratoria di nullità ovvero, in subordine, per l'annullamento o, in ogni caso, disapplicazione delle Norme di Attuazione (N.T.A.) del PRG del Comune di Eboli, con particolare riferimento agli articoli 15 e 25 richiamati nel provvedimento impugnato ritenuti impeditivi per la realizzazione dell'impianto in contestazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Eboli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 il dott. MI Di MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Viene alla decisione del Collegio il ricorso mediante il quale il ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento prot. n. 2025/42776 del 17.10.2025, con il quale il Responsabile di E.Q. Urbanistica ed Edilizia del Comune di Eboli ha annullato in autotutela il “tacito assenso formatosi sulla procedura PAS proposta con SCIA – 00130 – 2025” per l’installazione di un impianto fotovoltaico da 19, 975 Kwp a terra.

Il ricorrente, inoltre, ha chiesto la declaratoria di nullità ovvero, in subordine, l’annullamento o, in ogni caso, la disapplicazione delle Norme di Attuazione (N.T.A.) del PRG del Comune di Eboli, con particolare riferimento agli articoli 15 e 25, richiamati nel provvedimento impugnato, ritenuti impeditivi per la realizzazione dell’impianto in contestazione.

2. A fondamento del ricorso, ha allegato e dedotto che: è proprietario di un terreno di 1348 mq. ubicato nel Comune di Eboli, con destinazione urbanistica “agricola”; in data 03.06.2025, ha inoltrato al Comune resistente rituale istanza per la realizzazione di un piccolo impianto fotovoltaico di 92,12 mq, ovvero il 6,83% dell’area disponibile; peraltro, il modesto impianto: - è funzionale e pertinenziale all’edificio di sua proprietà, che dista a pochi metri e che ricade nella particella catastale contigua; alimenterà alcune utenze dell’edificio stesso e sarà a servizio di una Comunità Energetica Rinnovabile ai sensi dell’art. 31 del D.lgs. 199/2021, come documentato con l’atto costitutivo stipulato in data 03.06.2025; il procedimento amministrativo si è concluso favorevolmente per silentium e l’impianto è ormai attivo dal 15.07.2025; tuttavia, nella stessa data del 15.07.2025, il Responsabile comunale ha comunicato i motivi ostativi ex art.10 bis, riferiti ad un procedimento invero già concluso positivamente; a questo punto, ha inviato una dettagliata memoria con la quale ha evidenziato l’illegittimità dell’iter amministrativo inopinatamente intrapreso dall’Amministrazione e peraltro viziato da una palese carenza istruttoria e motivazionale; nonostante ciò, virando totalmente rispetto all’ordinario iter procedimentale intrapreso, il Comune di Eboli ha emesso il provvedimento di autotutela impugnato.

3. Tanto premesso in fatto, il ricorrente ha lamentato l’erroneità e l’illegittimità degli atti gravati, sulla scorta delle seguenti doglianze in diritto:

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3 E 97 COST.; ARTT. 1, 2, 3, 7 E 10BIS E SS., L. 241/90; ARTT. 19, 21 QUINQUIES E 21 NONIES, L. 241/90; D.LGS. 190/2024; D.LGS. 28/2011) – ECCESSO DI POTERE (CARENZA DEI PRESUPPOSTI; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; ILLOGICITÀ; ABNORMITÀ; SVIAMENTO; IRRAGIONEVOLEZZA) – VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, DEL PRINCIPIO DI CONSERVAZIONE DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI E DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO DEL PRIVATO E DEL CONTRARIUS ACTUS.

Parte ricorrente ha, preliminarmente, affermato la formazione del titolo per silentium invocando i meccanismi costitutivi dello specifico titolo indicati agli artt. da 6 a 9 del Dlgs. n. 190/2024, atteso che il gravato diniego comunale sarebbe stato emesso tardivamente in violazione della specifica disciplina normativa di riferimento, obliterando che, per l’effetto, si era già (validamente) perfezionato il corrispondente titolo abilitativo e che residuava, unicamente, la possibilità di intervenire “solo mediante i poteri di autotutela c.d. atipica”.

Inoltre, l’interessato ha rilevato la idoneità della procedura PAS ai fini della formazione del titolo in contestazione, assumendo che l’opera in contestazione sarebbe compatibile con le NTA comunali e segnatamente con gli artt. 15 e 25.

Invero, essendo l’impianto finalizzato ad una Comunità Energetica Rinnovabile ai sensi dell’art. 31 del D.lgs. 199/2021, lo stesso rientra nella previsione permissiva della normativa nazionale che in quanto sovraordinata rispetto alla normativa locale determina automaticamente la inefficacia delle asserite e non motivate incompatibilità lamentate dal Comune di Eboli.

4. Peraltro, ai sensi dell’allegato A punto 1, b,2 del D.lgs. 190/2024, l’intervento rientra peraltro in attività ad edilizia libera (impianti solari fotovoltaici a servizio di edifici collocati al di fuori della zona A) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, di potenza fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti).

5. Sulla scorta delle descritte causali, ha invocato l’integrale accoglimento della domanda.

6. Il Comune resistente si è costituito in giudizio, depositando specifica documentazione, rilevando la mancata formazione del titolo per silentium e argomentando approfonditamente in ordine alle ragioni di assoluta legittimità del diniego opposto.

7. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025, sentite le parti come da verbale in atti, alle quali è stato dato avviso della possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, la causa è stata posta in decisione.

8. Il ricorso può essere deciso con sentenza in forma semplificata, stante la sua manifesta infondatezza e l’esistenza di specifici precedenti, anche di questo Tribunale, che si è pronunciato su fatti analoghi a quelli oggetto di causa (sentenza del Tar Salerno, Sez. II, n. 2040, del 04/12/2025; sentenza del TAR Salerno, Sez. III, n. 222 del 31/1/2025; sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia, n. 86/2025).

9. L’art 6 del d.lgs. n. 28/2011, applicabile ratione temporis , nel disciplinare la PAS per gli impianti alimentati da energia rinnovabile, prevedeva, al comma 2, per quanto qui d’interesse, che “il proprietario dell'immobile o chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall'impianto e dalle opere connesse presenta al Comune, mediante mezzo cartaceo o in via telematica, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, una dichiarazione accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che attesti la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti e la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. […]”.

Il successivo comma 4 prevedeva che “ il Comune, ove entro il termine indicato al comma 2 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite al medesimo comma, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza; è comunque salva la facoltà di ripresentare la dichiarazione, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia. Se il Comune non procede ai sensi del periodo precedente, decorso il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della dichiarazione di cui comma 2, l'attività di costruzione deve ritenersi assentita ”.

Nel vigore della richiamata disciplina, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che:

a) la compatibilità urbanistica ed edilizia dell’intervento, la cui verifica in concreto è demandata al Comune, è presupposto indispensabile per l’assentibilità dell’impianto a mezzo PAS (Cons. di Stato, n. 7357/2021);

b) l’effetto della PAS non può conseguentemente essere quello di consentire l’intervento in deroga agli strumenti urbanistici, perché è proprio la compatibilità urbanistico-edilizia del progetto a costituire il presupposto per la legittima realizzazione a mezzo di procedura semplificata (Cons. di Stato, n. 11338/2023);

c) le previsioni di favore relative all’istallazione di impianti di produzione di energie rinnovabili in zona agricola “ vanno coniugate con quelle che allo stesso tempo richiedono, per gli impianti realizzabili mediante PAS (art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2011) ovvero senza alcun titolo abilitativo (art. 6, comma 11, del medesimo decreto), la conformità agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi ” (Cons. di Stato, n. 8284/2023);

d) la deroga alla destinazione urbanistica ad uso agricolo (che non necessiti di variante) è quindi ipotizzabile – ricorrendone tutti i presupposti della normativa di favore – “in ordine alle sole disposizioni in materia di azzonamento, ma non relativamente agli altri parametri edilizi che caratterizzano la zona agricola” (Cons. di Stato, n. 7800/2023) e alle prescrizioni di natura urbanistica incidenti sull’area stessa.

In questo quadro, si è inserito il d.lgs. n. 199/2021 (e successive modifiche) che, nell’introdurre un’innovativa disciplina per l'individuazione di superfici e aree idonee per l'installazione di impianti a fonti rinnovabili, ha previsto all’art. 20, comma 8, lett. c- ter ), per quanto qui d’interesse, che “ nelle more dell'individuazione delle aree idonee sulla base dei criteri e delle modalità stabiliti dai decreti di cui al comma 1, sono considerate aree idonee, ai fini di cui al comma 1 del presente articolo : […] c -ter) esclusivamente per gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra, e per gli impianti di produzione di biometano, in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42:

1) le aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere; […] ”.

Il Collegio non condivide l’interpretazione del ricorrente, dovendosi ribadire - anche a seguito dell’intervento normativo predetto – che la piena conformità urbanistica vada verificata e dimostrata caso per caso nel concreto, per ciascun singolo progetto, alla luce delle previsioni del piano e che, solo ove l’impianto sia conforme sul piano urbanistico ed edilizio esso è assentibile con procedura semplificata.

Occorre, infatti, subito rilevare che il concetto di “aree idonee” di cui all’art. 20, comma 8, lett. c-ter) del d.lgs. n. 199/2021 va adeguatamente inteso non nel senso amplissimo invocato dalla ricorrente, ma nel più appropriato senso che le aree a destinazione agricola indicate sono idonee ad ospitare l’impianto fotovoltaico, nel rispetto però delle prescrizioni urbanistiche ed edilizie di zona.

Ciò posto, si può confermare, anche alla luce del quadro regolatorio scaturente dall’innovativo regime transitorio stabilito dal d.lgs. n. 199/2021, che:

a) la compatibilità urbanistico-edilizia del progetto resta il presupposto per la legittima realizzazione a mezzo di PAS;

b) la deroga della destinazione urbanistica ad uso agricolo è quindi ipotizzabile in ordine alle sole disposizioni in materia di azzonamento, ma non relativamente agli altri vincoli urbanistici e ai parametri edilizi che caratterizzano la zona agricola.

In questo senso si è già orientata la giurisprudenza amministrativa formatasi nel vigore dell’art. 20 del d.gs. n. 199/2021 che ha confermato che, per accedere alla PAS, occorre, in ogni caso, la presupposta dichiarazione di conformità urbanistica perché “[…] la stessa disciplina sulla p.a.s. conferma come la valorizzazione sul piano assiologico della transizione energetica non possa elidere concorrenti istanze di governo e pianificazione del territorio, giacché ugualmente espressive di valori primari dell’ordinamento. In definitiva, non è predicabile in linea di principio un primato assoluto della produzione dell’energia da fonti rinnovabili sulle esigenze di preservazione e governo del territorio” (T.A.R. Piemonte, n. 808/2023). “La compatibilità urbanistica ed edilizia degli impianti, quindi, sfugge a qualunque presunzione e, ai sensi del più volte citato art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011, deve essere comprovata dai proponenti mediante relazione asseverata di un tecnico” (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, n. 222/2025, T.A.R. Puglia, n. 724/2023).

10. Ebbene, nel caso di specie il Comune, conformemente alla disciplina di settore, ha inibito la realizzazione dell’impianto perché contrastante con le specifiche previsioni urbanistiche incidenti sull’area e, segnatamente, con previsioni delle N.T.A. art. 15 e art. 25 del vigente PGR.

Difatti, l’art. 25 delle Norme tecniche di Attuazione (N.T.A) del Piano Regolatore (PRG) vigente, reputa ammissibili nell’area agricola, oltre alle trasformazioni di cui al comma 2 dell’articolo 15, soltanto : “a) la ristrutturazione e la realizzazione di strade poderali e interpoderali di larghezza non superiore a 3,5 metri lineari, le quali di norma non devono essere pavimentate con materiali impermeabilizzanti; b) la manutenzione, la ristrutturazione e la realizzazione di impianti tecnici quali cabine elettriche, cabine di decompressione per il gas, impianti di pompaggio per l’approvvigionamento idrico, e simili; c) l’esercizio dell’ordinaria coltivazione del suolo; d) l’installazione di serre per la forzatura delle colture; f) la manutenzione e la sistemazione di laghetti per la pesca sportiva e per l’acquacoltura; g) le trasformazioni relative agli edifici funzionali all’esercizio dell’attività agricola ai sensi degli articoli 18 e 19”. L’art. 15 consente invece: “a) la manutenzione, la ristrutturazione e la realizzazione di impianti a rete e puntuali per l’approvvigionamento idrico, di impianti a rete e puntuali per lo smaltimento dei reflui, di impianti a rete per le telecomunicazioni e per il trasporto dell’energia i quali, nei casi di ristrutturazione e di nuova realizzazione, devono essere completamente interrati; b) la manutenzione, la ristrutturazione e la realizzazione di sentieri pedonali, i quali non devono essere asfaltati, né pavimentati con altri materiali impermeabilizzanti; c) la manutenzione delle strade esistenti; d) la manutenzione, la ristrutturazione e la realizzazione di infrastrutture di difesa del suolo, di opere di difesa idraulica, e simili; e) la manutenzione, la ristrutturazione e la realizzazione di punti di riserva d’acqua per lo spegnimento degli incendi; f) l’esercizio delle attività selvicolturali e di pascolo; g) la realizzazione di impianti per la pratica sportiva, con possibilità di coprirli con strutture rimovibili e senza ulteriori impermeabilizzazioni del suolo, quali pertinenze di edifici esistenti o edificabili, al servizio dei residenti e degli utenti dei medesimi edifici, e fermo restando che le strutture di servizio, quali spogliatoi, servizi igienici, e simili, devono essere realizzate all’interno degli stessi edifici; h) le trasformazioni fisiche degli edifici esistenti, a norma dell’articolo 16.”

11. Non coglie nel segno la deduzione ricorsuale secondo cui la forma del procedimento scelto, quello dalla PAS, sarebbe superfluo poiché l’intervento rientrerebbe nell’attività di edilizia libera come previsto nell’allegato A punto 1 lett. b) n.2) del D.lgs. 190/2024, nei quali rientrano gli “b) impianti solari fotovoltaici a servizio di edifici collocati al di fuori della zona A) di cui all'articolo 2 del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, di potenza: 2) fino a 1 MW, se collocati a terra in adiacenza agli edifici esistenti cui sono asserviti.”

Invero, come condivisibilmente rimarcato dalla parte resistente, la norma impone quindi due requisiti: il primo di natura tecnica (in adiacenza agli edifici) ed il secondo di natura giuridico-economica (cui sono asserviti).

Nella fattispecie, non è stata adeguatamente provata l’adiacenza all’immobile, essendo l’impianto addirittura collocato in una diversa particella catastale.

Non sussiste poi nemmeno il rapporto di pertinenza e asseverazione poiché l’impianto non solo è soggetto ad autonoma valutazione economica, essendo distaccato dall’immobile principale, ma non è affatto asservito all’edificio esistente, poiché è lo stesso ricorrente che ne attesta l’asservimento ad una CER e non all’immobile principale.

12. Infine, è d’uopo segnalare che, a fronte dell’utilizzo di un procedimento diverso da quello idoneo alla formazione di un titolo, il decorso del tempo non equivale alla formazione dello stesso.

Del resto, come rilevato dalla giurisprudenza, l’operatività del silenzio-assenso postula la presenza di alcuni presupposti sostanziali, oltreché di requisiti dell’istanza, in mancanza dei quali esso non può operare, dato che le esigenze di concentrazione dei termini per la definizione dei procedimenti amministrativi, poste alla base della configurazione del titolo abilitativo tacito costituito dal silenzio-assenso, non possono esonerare l’interessato dal dimostrare la presenza delle condizioni sostanziali fondamentali previste dalla legge né dal rispettare l’onere di presentazione della documentazione, eventualmente prescritta, come pure di una rituale istanza completa dei requisiti richiesti ( ex multis Consiglio di Stato sez. V, 26/09/2013, n.4783; Consiglio di Stato sez. II, 19/11/2020, n.7198).

La formazione del silenzio-assenso presuppone, perciò, non solo il decorso del termine assegnato all'amministrazione per la pronuncia esplicita, ma anche il ricorrere di tutte le condizioni e dei requisiti soggettivi ed oggettivi in capo al richiedente, con la conseguenza che non può ritenersi formato il silenzio-assenso e non può riscontrarsi alcun effetto abilitativo ove l’istanza non prospetti una condizione di piena conformità al paradigma legale e non ricorrano tutti gli elementi costitutivi della fattispecie (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 22/01/2021, n. 666).

13. Conclusivamente, il provvedimento comunale, peraltro articolatamente plurimotivato, resiste alle censure della ricorrente.

In argomento, è appena il caso di rilevare che, a fronte di un atto plurimotivato, l’acclarata legittimità anche del solo rilievo ostativo di incompatibilità del progetto controverso rispetto alla destinazione agricola, implica l’inammissibilità degli ulteriori profili di censura rubricati: ciò, in quanto, in presenza di un atto sorretto da autonome ragioni giuridico-fattuali, è bastevole l’intangibilità anche di una sola delle argomentazioni poste a suo fondamento, perché l’atto medesimo possa resistere al richiesto sindacato giurisdizionale su di esso, con conseguente assorbimento - per carenza di interesse e per finalità di economia processuale - delle censure dirette a contestare ogni ulteriore nucleo motivazionale del provvedimento gravato.

14. Va da sé che la parte ricorrente potrà nuovamente presentare la domanda in oggetto ai sensi della sopravvenuta normativa (di cui D.L. 175/2025 e al D.lgs. 178/2025), vigente dal 11 dicembre 2025.

15. Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

MI Di MA, Referendario, Estensore

RA Zoppo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI Di MA	Nicola Durante

IL SEGRETARIO