Pubblicato il 20/01/2025

N. 00930/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04055/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4055 del 2022, proposto da
Comune di Marciana Marina, rappresentato e difeso dall'avvocato Giampaolo Bacicchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via della Conciliazione, 10;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri - Conferenza Stato Regioni ed Unificata, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 28.12.2021, con cui è stato ingiunto al Comune ricorrente di pagare la somma di € 167.797,98, entro trenta giorni, ai sensi dell’art. 43, comma 10 della legge 234/2012, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi compreso il parere adottato dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni del 18.11.2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, della Conferenza Stato Regioni ed Unificata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2025 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Marciana Marina ha impugnato e chiesto l’annullamento del decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 28.12.2021, con cui è stato ingiunto al Comune ricorrente di pagare la somma di €. 167.797,98, entro trenta giorni, ai sensi dell’art. 43, comma 10 della legge 234/2012, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali, ivi compreso il parere adottato dalla Conferenza Unificata Stato-Regioni del 18.11.2021, e chiedendo, inoltre, la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità dell’art. 1, comma 421 della legge 147/2013 (c.d. legge di stabilità 2014).

In sintesi è accaduto: che con atto di citazione notificato in data 25.8.1986 i signori TO, NA e NA CI hanno convenuto innanzi al Tribunale di Livorno il Comune di Marciana Marina, la Cooperativa Lavoratori del Mare e i rispettivi soci, esponendo di essere proprietari di un fondo di mq. 1460, compreso in un Piano di zona per l'edilizia economica e popolare, occupato d'urgenza senza che la procedura espropriativa fosse stata portata a termine; hanno chiesto il risarcimento di tutti i danni subiti per la perdita del diritto domenicale a seguito dell’occupazione e successiva, irreversibile, trasformazione del terreno avvenuta in assenza di un provvedimento ablatorio; con sentenza del 16 febbraio 2000 n. 2968, il Tribunale ha condannato il Comune al risarcimento del danno per la perdita della proprietà dell’area (determinato ai sensi dell’art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333) e per il mancato godimento del bene durante il periodo di occupazione c.d. “legittima”; tale pronuncia è stata appellata innanzi alla Corte di Appello di Firenze, che con sentenza del 21 giugno 2002, n. 1108, in parziale riforma, ha dichiarato inammissibile la domanda riguardante l’indennità di occupazione e accolto la censura avverso il capo della sentenza concernente le spese legali; di talché, il Comune ha agito in ripetizione per il recupero della maggior somma riconosciuta dal Tribunale rispetto a quella quantificata in secondo grado; in ogni caso, i signori CI hanno proposto ricorso in Cassazione, da quest’ultima respinto con sentenza 27 settembre 2006, n. 21018; è, inoltre, accaduto che gli stessi signori CI hanno adito la CEDU e, nelle more della definizione del giudizio, le parti private ed il Comune di Marciana Marina hanno stipulato un atto di transazione “ avente a oggetto il risarcimento del danno con il pagamento a favore dei Sig.ri CI della somma di £ 601.505.150 al netto delle spese legali riconosciute a loro favore ” (cfr. pag. 2); pertanto, la CEDU con sentenza del 9 aprile 2015 si è “ limitata a prendere atto della transazione e ribadito l’obbligo per lo Stato di provvedere al pagamento di € 167.798 entro tre mesi dalla notifica, pena l’irrogazione di interessi calcolati nella misura del tasso indicato dalla BCE maggiorato del 3%; il collegio ha, quindi, definito il procedimento, ex art. 39 della Convenzione, senza adottare alcuna pronuncia nel merito ” (cfr. pag. 3).

In esito a tale, bonaria, definizione con nota del 5.9.2017 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha comunicato al Comune la volontà di esercitare il diritto di rivalsa per gli oneri finanziari corrisposti; a nulla è valso il contraddittorio instaurato con l’Amministrazione comunale, tanto che con nota del 16.7.2018 il MEF ha reiterato la richiesta, comunicando, altresì, l’avvenuta decadenza dell’Ente dai benefici previsti dall’art. 43, comma 7 della legge 234/2012; ed ancora, a tali accadimenti è seguito che, con delibera del 16.11.2021, la Conferenza Unificata Stato-Regioni ha espresso parere favorevole all’esercizio dell’azione di rivalsa nei confronti del Comune e, con il decreto impugnato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha ordinato il pagamento entro trenta giorni dalla notifica, di € 167.797,98, evidenziando di aver valutato “ la posizione del Comune di Marciana Marina alla luce dei principi indicati dalla Corte Costituzionale con la decisione sopra citata e ravvisata la riconducibilità dei fatti che hanno determinato l’onere finanziario a carico dello Stato unicamente nell’aver posto in essere una procedura espropriativa per la costruzione di alloggi economici e popolari dichiarata illegittima dai giudici nazionali per il mancato rispetto del termine fissato per l’espropriazione formale e per il mancato pagamento delle relative indennità ”.

Sulla ritenuta sussistenza della giurisdizione amministrativa, a fondamento del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

1°) violazione dell’art. 97 della Costituzione; dell’art. 43, comma 7 della legge 234/2012; degli artt. 2043 e 2055 del codice civile; eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza dei presupposti.

In prima battuta, il Comune ricorrente ha sostenuto che “ non sussiste alcun automatismo tra la condanna (e nel caso di specie, la definizione amichevole) e la richiesta di regresso attivata dallo Stato italiano nei confronti dell’Ente Territoriale, profilo poi ribadito anche da Cons. Stato (Sez. VI, 6 aprile 2020 n. 2306) (…) in altre parole, grava sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri dimostrare la responsabilità dell’Ente ai fini del legittimo esercizio dell’azione di rivalsa ” (cfr. pag. 7); che, comunque, “ l’assenza di una decisione nel merito impone un rinvio alle censure proposte dai privati, in sede di gravame, sulla cui fondatezza si espressa anche la difesa erariale, ritenendo assai probabile una condanna dello Stato con il suggerimento (poi recepito) di pervenire a un accordo transattivo, su profili, invero, di esclusiva competenza del legislatore nazionale ” (cfr. pag. 8): censure alla luce delle quali “ i profili dedotti dai Sig.ri CI appaiono, invero, diversi e ultronei rispetto a quelli genericamente indicati dalla Presidenza del Consiglio in sede di motivazione, circoscritti solo all’omessa definizione nei termini di legge del procedimento di esproprio e al mancato pagamento della relativa indennità ” (cfr. pag. 9).

In estrema sintesi, si sarebbe verificata un’applicazione dell’istituto dell’accessione invertita, tale da comportare in danno dei privati la perdita irreversibile della proprietà, che avrebbe costituito il reale motivo della condanna risarcitoria; di contro, il Comune ha evidenziato come “ il profilo denunciato dai sig.ri CI (ovvero l’impossibilità di ottenere un serio ristoro per il danno patito) non sia imputabile al Comune di Marciana ma a una scelta del legislatore nazionale ” (cfr. pag. 10): il che porrebbe in evidenza una questione afferente all’esatta determinazione dell’indennizzo, da ciò conseguendo “ quale corollario l’assenza di responsabilità del Comune in merito all’inidonea quantificazione dell’indennizzo in quanto privo di potestà normativa primaria. In questo caso non è, quindi, ravvisabile alcun inadempimento da parte dall’Ente locale che possa giustificare l’esercizio dell’azione di rivalsa da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri in quanto il danno patito dal privato consegue da una scelta esclusiva del Parlamento e dall’applicazione di una legge da parte dell’Autorità Giudiziaria; il mancato riconoscimento dell’indennità di occupazione non presuppone un illegittimo comportamento dell’Ente ma consegue a una nuova e diversa scelta ermeneutica rispetto all’indirizzo precedente, come correttamente indicato dai ricorrenti in sede di gravame presso la CEDU ” (cfr., ancora, pag. 10).

2°) Sotto altro profilo, violazione dell’art. 97 della Costituzione; dell’art. 43, comma 7 della legge 234/2012; degli artt. 2043 e 2055 del codice civile; eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza dei presupposti.

Con tale motivo il Comune ricorrente ha dedotto che “ la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella vicenda de quo, ha riconosciuto l’esclusiva responsabilità del Comune, omettendo, invece, di rilevare alcuni elementi che, ove attentamente menzionati, avrebbero potuto portare a una diversa valutazione della vicenda. Il Comune non ha definito la procedura di esproprio per l’acquisizione di alcune aree destinate alla futura realizzazione di un PEEP, comportamento alla base della decisione dei sig.ri CI di attivare un giudizio per il risarcimento del danno presso il Tribunale di Livorno, preso atto dell’oramai irreversibile trasformazione del fondo ” (cfr. pag. 12); e, soprattutto, nell’impugnato decreto si sarebbe “ limitata a richiamare soltanto la condotta del Comune omettendo di rilevare che il nostro ordinamento, all’epoca dei fatti, non garantiva, a differenza di oggi, un’effettiva tutela nei confronti del privato quale la possibilità di richiedere (ed ottenere) la restituzione del fondo occupato nonostante l’avvenuta realizzazione dell’opera non essendo ravvisabile alcun trasferimento di proprietà ” (cfr. pag. 13).

3°) Questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 421 della legge 147/2013.

Il Comune ricorrente ha prospettato un contrasto della predetta disposizione “ con gli artt. 3, 24 e 120 Cost. nella parte in cui consente il diritto di rivalsa della Repubblica Italiana anche in caso di “controversie dinanzi alla CEDU che si siano concluse con decisione di radiazione o cancellazione della causa dal ruolo ai sensi dell’artt. 37 e 39 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali di cui alla legge 4 agosto 1955 n. 848” ” (cfr. pag. 14), specificando che la disposizione censurata avrebbe introdotto “ una nuova e diversa ipotesi di diritto di rivalsa avente portata retroattiva ” (cfr. pag. 13), esorbitante dalle finalità sottese all’interpretazione autentica formalmente profilata dal legislatore; in seconda battuta, la norma in questione violerebbe il principio di ragionevolezza, posto che “ dalla sia pure attenta disamina del testo approvato non è possibile desumere i profili che potevano giustificare tale provvedimento in quanto il legislatore nazionale si è limitato ad emanare norme retroattive agendo in causa propria in carenza di alcun apprezzabile valore costituzionalmente protetto da perseguire. Il contenimento della spesa pubblica non entra in gioco, atteso che il legislatore nazionale ha semplicemente “scaricato” i costi sugli enti locali interessati. La totale mancanza di ponderazione della norma costituisce fondato indice di una sua palese irragionevolezza ” (cfr. pag. 19); inoltre, il principio di ragionevolezza sarebbe stato violato anche in ragione di una disparità di trattamento, correlata al rilievo che “ il legislatore ha disciplinato in modo diverso l’istituto della rivalsa a seconda che vi sia stata una violazione del diritto comunitario ovvero della normativa CEDU ”, prevedendo, in tale ultimo caso, la condanna dello Stato “ anche in caso di definizione in rito della controversia ai sensi degli artt. 37 e 39 ” (cfr., ancora, pag. 19); peraltro, il Comune ha rimarcato che, nella specie, “ 1) l’esercizio della rivalsa consegue dall’unilaterale volontà della Stato di definire in via stragiudiziale la controversia innanzi alla CEDU; 2) il Comune non è stato in alcun modo partecipe delle trattative finalizzate a (pervenire) a una definizione transattiva del contenzioso. 3) manca una verifica sulla fondatezza delle difese che la Repubblica Italiana avrebbe potuto sollevare innanzi alla CEDU; 4) l’azione di rivalsa è esercitata per fatti assai risalenti nel tempo con gravi ripercussioni sulle finanze delle amministrazioni locali, profilo che assume ulteriore rilevanza considerato che il Comune di Marciana Marina è il più piccolo della Toscana per estensione territoriale, pari a poco più di cinque kmq, con una popolazione di non più di 2.000 abitanti ” (cfr. pag. 21).

Si è costituita in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri unitamente al Ministero dell'Economia e delle Finanze ed alla Conferenza Stato Regioni ed Unificata (15.4.2024).

In vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per l’8 gennaio 2025, le Amministrazioni resistenti hanno depositato una memoria (6.12.2024) nella quale hanno, preliminarmente, eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e, nel merito, l’infondatezza in quanto “ nel caso del contenzioso da cui è scaturita la decisione della Corte Edu, sussistono tutti i presupposti per l'esercizio del diritto di rivalsa, poiché l'esborso finanziario dello Stato italiano è riconducibile unicamente alla condotta illecita del Comune di Marciana Marina, consistita nell'aver posto in essere una procedura espropriativa per la costruzione di alloggi economici popolari dichiarata illegittima dai giudici nazionali per il mancato rispetto del termine fissato per l'espropriazione formale ” (cfr. pag. 8); a tali opposizioni ha replicato il Comune ricorrente nella memoria depositata in data 17.12.2024, nella quale ha richiamato nella sostanza le deduzioni contenute nell’atto introduttivo del giudizio; a tale udienza la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, opposta dal Ministero resistente.

Sul punto, il Consiglio di Stato (sez. IV, 6 aprile 2020, n. 2306) ha rilevato che:

“ La fattispecie di danno ingiusto, che rappresenta il titolo dell’obbligazione dello Stato italiano nei confronti delle parti private risultate vittoriose nel giudizio intentato dinanzi al giudice europeo, rappresenta, allo stesso tempo, anche il titolo dell’obbligazione risarcitoria del soggetto - diverso dallo Stato chiamato in responsabilità sul piano sovranazionale - che ha tenuto il comportamento illecito, in violazione del diritto o della libertà fondamentale riconosciuta dalla Convenzione europea.

Sul piano del diritto internazionale, i firmatari della Convenzione sono gli Stati e soltanto essi, come persone giuridiche, sono chiamati a dare esecuzione alle sentenze della Corte europea ed a pagare le indennità dalla medesima liquidate in favore dei singoli. Tuttavia il fatto illecito, da cui origina la condanna europea e l’obbligo di esecuzione della sentenza che lo accerta, può non dipendere dal comportamento dello Stato persona e può dipendere -invece- da quello di un altro ente pubblico o di un soggetto al medesimo equiparato.

Tale ultimo aspetto – che è indifferente nei rapporti internazionali- riveste invece un assoluto rilievo nei rapporti interni, perché lo Stato può rivalersi sugli altri enti pubblici sulla base di due fondamentali coordinate normative:

- la prima è il principio di responsabilità per il fatto illecito accertato dalla Cedu: ai sensi del comma 10, dell’art. 43 cit., lo Stato ha diritto di rivalersi sulle regioni, sulle province autonome, sugli enti territoriali, sugli altri enti pubblici e sui soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali;

- la seconda è il principio di corrispondenza tra quanto richiesto in rivalsa e quanto effettivamente pagato in esecuzione della sentenza europea: ai sensi del comma 6 del medesimo art. 43, la misura degli importi dovuti allo Stato a titolo di rivalsa non può essere superiore complessivamente agli oneri finanziari di cui ai precedenti commi 3 e 4.

Ciò significa che, oltre al titolo dell’obbligazione, vi è piena corrispondenza anche rispetto all’oggetto dell’obbligazione.

(…) In secondo luogo, occorre considerare la natura giuridica dell’obbligazione risarcitoria. Come ha evidenziato la Corte costituzionale con la sentenza n. 204/2004, il risarcimento del danno non rappresenta una materia a sé stante, bensì una tecnica di tutela della situazione soggettiva lesa, sia essa di interesse legittimo ovvero di diritto soggettivo.

Nel vigente quadro normativo, l’art. 7 del cod. proc. amm. prevede che:

- comma 1: “Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni (…)”;

- comma 4: “Sono attribuite alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo le controversie relative ad atti, provvedimenti o omissioni delle pubbliche amministrazioni, comprese quelle relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali conseguenziali, pure se introdotte in via autonoma”;

- comma 5: “Nelle materie di giurisdizione esclusiva, indicate dalla legge e dall’articolo 133, il giudice amministrativo conosce, pure a fini risarcitori, anche delle controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi”;

- comma 7: “Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materia indicate dalla legge, dei diritti soggettivi”.

L’art. 30 del cod. proc. amm. disciplina il regime della proposizione dell’azione di condanna al risarcimento del danno nell’ambito della giurisdizione di legittimità e di quella esclusiva, precisando nel comma 6 che “Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo”.

La fattispecie all’esame riguarda una controversia in materia urbanistica ed espropriativa.

La Corte europea ha condannato l’Italia perché ha ritenuto che durante il periodo interessato (1971-2011) gli originari ricorrenti siano rimasti in una situazione di totale incertezza per quanto riguardava la sorte della loro proprietà, non avendo l’Amministrazione competente provveduto ad espropriare formalmente il loro diritto, né durante il periodo di efficacia del vincolo preordinato all’esproprio (il piano regolatore comunale è stato approvato nel 1971), né in seguito alla sua perdita di efficacia, e comunque fino al 2011, anno in cui è stato nominato il Commissario ad acta, affinché vi provvedesse in sua vece.

La misura indennitaria stabilita dalla Corte europea ha la funzione, dunque, di ristorare i privati dell’ingiusto pregiudizio subito in conseguenza dell’illegittimo comportamento serbato dall’Amministrazione pubblica.

Si tratta, dal punto di vista dell’ordinamento interno, di una tipica tecnica di tutela risarcitoria, secondo la formula dell’equivalente monetario.

L’art. 133 del cod. proc. amm. fa rientrare tale tipo di controversia nell’ambito delle materie di giurisdizione esclusiva, e precisamente in quelle ricomprese nella lettera f (se vengono in rilievo –come è accaduto nel caso de quo- gli aspetti dell’uso del territorio, connessi con quelli espropriativi) ovvero nella lettera g (qualora gli atti, gli accordi o i comportamenti riguardino sic et simpliciter l’espropriazione per pubblica utilità).

In ordine a questo tipo di controversie, è riconosciuta al giudice ordinario soltanto la giurisdizione sulla determinazione e sulla corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.

Atti che, nella specie, pacificamente non risultano essere stati adottati dal Comune ricorrente.

Nella predetta sentenza, inoltre, è stato statuito che:

“resta ferma la doverosità dell’accertamento della responsabilità del soggetto ritenuto -in tesi- responsabile per il danno patito dal privato.

L’accertamento riguarda il piano oggettivo (e cioè la materialità della condotta ed il suo nesso di causalità rispetto al danno ingiusto) e quello soggettivo (e cioè l’imputabilità del comportamento a titolo, quantomeno, di colpa, anche come criterio di graduazione della somma richiesta in rivalsa).

A questo proposito, la Sezione ritiene di grande ausilio esegetico la sentenza della Corte costituzionale n. 219 del 2016, che ha dichiarato in parte inammissibile (in riferimento agli artt. 97, 114, 117, primo comma, 118 e 119, quarto comma, della Costituzione) ed in parte infondata (in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione) la questione di legittimità costituzionale dell’art. 16-bis, comma 5, della legge 4 febbraio 2005, n. 11, rimessa in via incidentale dal Tribunale di Bari.

Quantunque questo pronunciamento abbia riguardato il previgente articolato normativo, oggi sostituito dal cit. art. 43, i principi enunciati nell’occasione dalla Corte Costituzionale trascendono il caso concreto e sono applicabili anche all’odierna fattispecie.

In particolare, la Corte:

- ha escluso l’irragionevolezza della previsione della rivalsa ex lege, perché la stessa non costituisce una misura di carattere sanzionatorio, bensì il frutto dell’accertamento della responsabilità degli enti sub statali per il proprio fatto personale e colpevole, rispetto alla situazione soggettiva sostanziale riconosciuta al privato dall’ordinamento sovranazionale e da quello interno;

- ha evidenziato come competa al giudice la valutazione dell’incidenza causale del comportamento tenuto dall’ente sub statale rispetto alla produzione del danno, e la comparazione della responsabilità del medesimo rispetto a quelle, eventuali, dello Stato o di altre Amministrazioni pubbliche;

- ha precisato che “È proprio nell’àmbito di tale valutazione che assumono rilievo pregnante, tra l’altro, le circostanze evidenziate dallo stesso rimettente ai fini dell’attribuzione di responsabilità: le ragioni della violazione della CEDU ricavabili dall’accertamento compiuto nella sentenza di condanna del giudice europeo; se sia possibile disapplicare la normativa interna ritenuta in contrasto con il diritto europeo; se sia illegittimo l’operato dell’ente territoriale con riferimento alla disciplina dell’ordinamento interno; se l’ente stesso sia titolare di potestà normativa primaria”;

- ha aggiunto che “Il requisito dell’imputabilità risulta, infatti, immanente al concetto stesso di responsabilità ed è coerente con la ratio dell’intera normativa sull’esercizio della rivalsa per violazioni del diritto europeo, con riferimento sia alle condanne della Corte di giustizia, sia a quelle della Corte EDU, in quanto volta alla prevenzione di tali violazioni attraverso la responsabilizzazione dei diversi livelli di governo coinvolti nell’attuazione del diritto europeo”.

In relazione, invece, all’aspetto concernente la discrezionalità, la Sezione osserva che, a fronte del potere tecnico-discrezionale dello Stato, si staglia la posizione di interesse legittimo del soggetto che contesta la determinazione emanata:

- è discrezionale la scelta dello Stato di rivalersi, o meno, sull’ente pubblico;

- la legge prevede un procedimento amministrativo – caratterizzato dall’esercizio di poteri - per determinare il contenuto del provvedimento; - il procedimento privilegia la soluzione concordata tramite il raggiungimento dell’intesa tra lo Stato e l’Ente sub statale;

- l’intesa è discrezionale nell’an (se, cioè, stipulare o meno l’accordo) e nel quomodo (in quale modo, cioè, determinare l'entità del credito dello Stato, ossia se riversare in tutto o in parte il debito sull’Ente sub statale e, in quest’ultimo caso, con quale graduazione; inoltre, indicare le modalità e i termini del pagamento, anche rateizzato);

- l’intesa va recepita dal provvedimento del Ministero dell'economia e delle finanze, il quale costituisce titolo esecutivo nei confronti degli obbligati;

- l’intesa è riconducibile agli accordi tra Pubbliche Amministrazioni e, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 del cod. proc. amm., sono attribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie concernenti la “formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni”;

- in difetto dell’intesa, la decisione è discrezionalmente presa dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che deve prima sentire la Conferenza Unificata di cui all'articolo 8, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 28 e s.m.i.;

- il parere della Conferenza non è vincolante, ma il Presidente del Consiglio dei Ministri deve motivare le ragioni del suo discostamento;

- è tecnico-discrezionale l’oggetto dell’accertamento, perché: la sentenza della Cedu non è opponibile all’Ente nei confronti del quale è azionata la rivalsa, se lo stesso non è stato parte del giudizio europeo (nel caso in esame, il Comune non vi ha partecipato); lo Stato deve motivare le ragioni per le quali ritiene di ravvisare la colpa-responsabilità dell’Ente nei confronti del quale esercita la rivalsa, che non è mai automatica, anche perché può risultare in concreto che la violazione della CEDU, constatata dalla Corte di Strasburgo: a) sia dipesa in tutto o in parte da aspetti concernenti l’ordinamento giuridico – nonché dalla qualità, dalla chiarezza e dal contenuto del quadro normativo nazionale; b) oppure non sia effettivamente ravvisabile nell’ottica dell’ordinamento nazionale o comunque non sia in alcun modo imputabile al soggetto nei confronti del quale è stato attivato il procedimento di rivalsa; il giudizio sulla colpa-discrezionalità concerne anche la graduazione, sicché potrebbe anche darsi il caso che l’Ente risponda del fatto in modo concorrente con lo Stato ovvero con un altro soggetto (per esempio, un’altra amministrazione dello Stato, una Regione, un altro ente territoriale, un altro ente pubblico o soggetto equiparato); l’accertamento contenuto nella sentenza della Cedu riguarda il sistema dell’ordinamento nazionale nel suo complesso, ma la qualificazione delle fattispecie e delle materie - all’interno delle quali le medesime sono trattate - resta un fatto puramente interno: nella materia all’esame, che concerne l’esercizio del potere di pianificazione e dei connessi poteri espropriativi (lett. f dell’art. 133 del cod. proc. amm.,), i livelli territoriali di governo sono plurimi ed intersecano l’attività amministrativa discrezionale di Amministrazioni statali, regionali e comunali; la devoluzione delle controversie che nascono dall’esercizio di tale attività è assoggettata ai normali criteri di riparto della giurisdizione e non subisce alcuno spostamento per effetto o in conseguenza dell’esercizio dell’azione di rivalsa ex lege ”.

Il Consiglio di Stato ha, pertanto, concluso che “ la rivalsa ex lege non è il frutto di un automatico riversamento, né è un’ipotesi pura di responsabilità civile, nel senso di un’ipotesi tipizzata di responsabilità oggettiva o autonoma rispetto al rapporto sottostante: l’accertamento della responsabilità del soggetto nei cui confronti è azionata la rivalsa trova la propria causa giustificativa e fondante nel rapporto sostanziale a monte che ha generato la lesione nella sfera giuridica del privato. Pertanto, è a questo rapporto sottostante che si deve fare riferimento per l’individuazione del giudice naturale a conoscere della relativa controversia. Diversamente opinando, si giungerebbe ad ammettere, qualora si ravvisasse la giurisdizione del giudice civile della causa relativa alla rivalsa (come se si trattasse di una generica ipotesi di responsabilità civile di danno), la giurisdizione del medesimo giudice civile anche sul rapporto sottostante, ossia su come sia stato esercitato il potere di pianificazione dei diversi livelli di governo del territorio (quali segmenti della complessiva attività amministrativa svolta), alla ricerca del soggetto o dei soggetti responsabili, e della graduazione delle relative colpe ”.

Nel merito, il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, non cogliendo nel segno i primi due motivi di ricorso, tematicamente affini e, per questo, esaminabili in modo congiunto.

Nel ricorso introduttivo del giudizio innanzi alla CEDU i signori CI hanno, in particolare, dedotto che “ sono stati privati della loro proprietà sulla base non già di una norma di legge, ma sulla base dì una creazione della giurisprudenza del tutto opinabile e per giunta contraria alle più elementari applicazioni del principio di legalità ”; che “ l’Amministrazione comunale, inoltre, ha potuto commettere un illecito senza risarcire integralmente il danno subito: per effetto della legge n. 359/1992 (e successive modifiche), sopravvenuta in corso di causa, il risarcimento corrisposto ai sig.ri CI è stato pari alla metà dell'effettivo valore del bene sottratto. In conseguenza di ciò, la somma riconosciuta ai ricorrenti non può apparire ragionevolmente rapportata all'effettivo valore del bene sottratto (essendo di molto inferiore ad esso) ”; che gli stessi “ si sono sentiti dire dalla stessa Corte di Cassazione che l'indennità di occupazione è “del tutto autonoma rispetto alle altre richieste proponibili a seguito dell'espropriazione (indennità d'esproprio o risarcimento del danno)” (sentenza Cassazione 21018/06). Tale incerta applicazione del principio della “occupazione appropriativa” ha determinato la oggettiva poca prevedibilità delle conseguenze della “occupazione appropriativa” e causato un grave danno ai ricorrenti. La decisione della Corte d'Appello ha avuto l’effetto di fatto privare i ricorrenti del risarcimento (o indennizzo) per il lungo periodo di occupazione d'urgenza. Tale ulteriore sacrificio ha senza dubbio aggravato la sproporzione esistente tra il danno patito dai ricorrenti ed il risarcimento ricevuto ”; cosicché sarebbe “ indubbio che l'ingerenza sopportata dai ricorrenti non è compatibile con il principio di legalità tutelato dall'art. 1 Protocollo n. 1 ”; hanno, ancora, soggiunto che “ l’applicazione retroattiva della legge n. 333 del 11 luglio 1992, come modificata dalla legge n. 359 del 1992 e dall'art. 3, comma c. 65, della legge finanziaria 23 dicembre 1996, n. 662, nel caso di specie ha avuto l'effetto di privare i ricorrenti della possibilità di ottenere la riparazione integrale del pregiudizio subito: prima della entrata in vigore di tale normativa era infatti previsto l'integrale risarcimento del danno ”.

Nel ricorso innanzi alla CEDU si è, pertanto, concluso che “ l’importo ricevuto dai sig.ri CI a risarcimento della perdita del bene è stato quindi, grossomodo, la metà dell'effettivo valore del bene. Nessuna indennità è stata poi riconosciuta per quanto riguarda il periodo di occupazione d'urgenza: sette anni durante i quali i CI non hanno potuto godere del loro bene. I ricorrenti, pertanto, si attendono dalla procedura dinanzi alla Corte dí ottenere un risarcimento non inferiore al valore di mercato del terreno non pagato dal Comune (373 milioni di ITL, pari a € 192.641); un indennizzo per i sette anni di occupazione d'urgenza sofferti (nella misura già fissata dal Tribunale: 25 milioni di ITL, pari a € 12.900), il tutto attualizzato alla data di oggi mediante rivalutazione e interessi; infine, una somma a titolo di risarcimento per la situazione di incertezza in cui i ricorrenti si sono trovati per 21 anni, che si ritiene equa nella misura di € 150.000 complessivi ”.

La quantificazione del risarcimento allo Stato italiano è stata determinata dai ricorrenti in €. 511.965,37, costituenti la differenza tra il valore venale dei beni oggetto di dell’illegittima procedura, l’importo liquidato in via giurisdizionale, l’indennità di occupazione, i danni morali e le spese legali.

Nell’ambito dell’instaurato giudizio innanzi alla CEDU è, però, emersa – fino ad affermarsi – una valutazione tecnico-giuridica che ha condotto l’Amministrazione italiana a ritenere preferibile un componimento amichevole, tradottosi in una transazione fondata sulla corresponsione ai signori CI della sola differenza rispetto al valore integrale del bene oltre interessi e rivalutazioni, con un abbattimento forfettario del 30%: proposta, per così dire, ratificata dalla stessa CEDU nella sentenza che ha definito il giudizio, dalla cui pronuncia (di radiazione) ha avuto abbrivio – dopo la spontanea esecuzione data dal Ministero dell’Economia – il procedimento di rivalsa ai sensi dell’art. 43 della legge 234/2012.

Gli accadimenti che hanno determinato il danno lamentato dai ricorrenti sono ascrivibili alla condotta tenuta dal Comune ricorrente; ed è, soprattutto, evidente che la limitazione (per abbattimento) delle somme corrisposte ai signori CI dallo Stato italiano per effetto della transazione ratificata dalla sentenza sopra citata ha sostanziato una decisione finalizzata ad attenuare le conseguenze dannose sempre dell’operato del Comune ricorrente.

Di talché, la vicenda definita tra le parti altro non esprime se non la volontà di porre fine (e rimedio) ad una scriteriata condotta comunale nella procedura di carattere espropriativo per la costruzione di alloggi economici popolari rientranti in un PEEP.

Un addebito di responsabilità da configurare senz’altro in via esclusiva, come del resto ha precisato – oltre ogni possibile lettura di parte – la Corte di Appello di Firenze, la quale nella sentenza 20 agosto 2002, n. 1108 (confermata dalla Corte di Cassazione a seguito di sentenza 7 luglio 2006, n. 21018), ha statuito che “ nel caso concreto è dirimente la considerazione che l'attività edificatoria della Cooperativa si è conclusa entro il termine di occupazione legittima e quindi non può qualificarsi contra jus; alla Cooperativa stessa, inoltre, non può farsi carico della condotta omissiva dell'ente pubblico che, successivamente alla ultimazione dei lavori (e quindi all'irreversibile trasformazione che determina, in carenza di provvedimento di esproprio, l'acquisizione della proprietà in capo al delegato), non abbia portato a termine la procedura espropriativa, così facendo insorgere il danno ”.

Cosicché, ai fini della legittima azione di rivalsa rileva la puntualità dell’accertamento della responsabilità del Comune ricorrente, desumibile – sulla scorta degli atti di causa – sia sotto il profilo oggettivo (è evidente la materialità della condotta ed il suo nesso di causalità rispetto al danno ingiusto procurato ai signori CI) sia sotto il profilo soggettivo (è parimenti evidente l’imputabilità del comportamento a titolo, quantomeno, di colpa).

Un accertamento che, in considerazione delle chiare statuizioni sopra riportate, esclude che, nella specie, la rivalsa sia stata fondata sull’automatismo infondatamente dedotto da parte ricorrente.

Da ultimo, il Collegio reputa manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale prospettata dal Comune ricorrente.

L’art. 1, comma 421 della legge 147/2013 contiene l’interpretazione autentica dell’articolo 43, comma 10, della legge 234/2012, chiarendo che il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti di regioni o di altri enti pubblici responsabili di violazioni del diritto dell'Unione europea si esercita anche per gli oneri finanziari sostenuti dallo Stato per la definizione delle controversie dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo che si siano concluse con decisione di radiazione o cancellazione della causa dal ruolo ai sensi degli articoli 37 e 39 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.

Nella relazione tecnica a tale disposizione è stato precisato che le controversie dinanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomo si possono concludere prima di arrivare alla sentenza di condanna, con la definizione di un regolamento amichevole o con un’offerta unilaterale ritenuta congrua dalla Corte europea, ai quali consegue una pronuncia di radiazione della causa dal ruolo.

La disposizione in questione è stata finalizzata a consentire l’esercizio della rivalsa anche per gli oneri finanziari sostenuti dallo Stato per le definizioni delle controversie CEDU che evitano una sentenza di condanna dello Stato; e si è ribadito che “ tali definizioni, valutate sul presupposto della responsabilità dell’ente di violazioni di norme della Convenzione, comportano normalmente un esborso inferiore, da parte dello Stato, rispetto agli oneri derivanti dall’esecuzione di sentenze di condanna pronunciate ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione ”.

Nella specie, il risparmio per le pubbliche finanze è ampiamente comprovato e tale effetto non è che il risultato dell’applicazione della disposizione contestata.

Quanto, invece, alle censure mosse al carattere asseritamente innovativo e retroattivo della norma (“ la lettura dell’art. 1, comma 421, l. 27 dicembre 2013 n. 147, in relazione con l’art. 43, l. 24 dicembre 2012 n. 234, induce questa difesa a ritenere che il legislatore non si è limitato ad approvare una norma di interpretazione autentica, ma ha, di fatto, inteso introdurre una nuova e diversa ipotesi di diritto di rivalsa avente portata retroattiva ”, cfr. pag. 14), occorre considerare che il Giudice delle Leggi (sentenza 21 ottobre 2011, n. 271) ha specificato quale sia la reale portata della legge di interpretazione autentica, ed, in particolare, ha chiarito che “ il legislatore può adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza di incertezze nell’applicazione di una disposizione o di contrasti giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario, così rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma anteriore (ex plurimis: sentenze n. 209 del 2010, n. 24 del 2009, n. 170 del 2008 e n. 234 del 2007) ”.

La Corte, peraltro, non si è limitata ad individuare le circostanze giustificative dell’adozione di tali norme, sottolineando anche la sussistenza di una serie di limiti all’efficacia retroattiva di tali leggi, cioè quelli evocati dal ricorrente.

Ma si tratta di limiti che il giudice di legittimità costituzionale ha definito come “ valori di civiltà giuridica ”, quali “ il rispetto del principio di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparità di trattamento; la tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza dell’ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario ” (cfr. Corte Costituzionale, 23 novembre 1994, n. 397; id. 2 aprile 2014, n. 69; id., 27 maggio 2013, n. 103; id., 17 dicembre 2013, n. 308).

La difesa di nessuno di tali valori è ascrivibile alla posizione del Comune ricorrente, essendosi, all’opposto, trattato di tutelare la posizione dominicale dei signori CI.

Dunque, se è vero che l’interpretazione autentica – sebbene pacificamente ammessa nell’ordinamento nazionale (cfr. Corte Costituzionale, 8 luglio 1957, n. 118, nella quale si è affermato che le leggi interpretative “ e come tali retroattive ” sono costituzionalmente legittime, in quanto sono, tra l’altro, “ comunemente ammess(e) da altri ordinamento statali, che posseggono i caratteri di Stato di diritto e Stato democratico ”) - non trovi formale formulazione nel dettato costituzionale, resta il fatto che la giurisprudenza costituzionale ne ha validato la funzione nell’ordinamento positivo e ne mette in dubbio la legittimità soltanto in casi di patente abnormità (cfr. Corte Costituzionale, 4 aprile 1990, n. 155).

È, dunque, destituito di fondamento l’assunto del ricorrente secondo cui “la spesa pubblica che si mira a contenere è quella dello Stato centrale; il mezzo è “ scaricare” gli oneri economici susseguenti alla transazione sugli enti locali. Non è possibile rinvenire altri scopi in quanto è carente l’eventuale finalità di “responsabilizzare” l’ente locale di fronte alle proprie condotte illecite, in quanto la mera conclusione di una transazione non comprova, certo, che la P.A. avesse agito contrariamente alla normativa CEDU ” (cfr. pag. 18 del ricorso).

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Fanizza	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO