Pubblicato il 30/12/2025

N. 24007/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05834/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5834 del 2022, proposto da
SI OR, AN CC, RI IA, AT ZZ, IO OS MI, rappresentati e difesi dall'avvocato Laura Cacciatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione, Ministero dell'Universita' e della Ricerca, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

Reclamo ex art. 114 co. 6 cpa per l’annullamento dei seguenti atti:

- del decreto prot. m pi.AOODGPER.REGISTO UFFICIALE.U.0213970. 11.12.2024, notificato a mezzo pec in pari data, rettificato, per errore materiale, con provvedimento del 17.12.2024, notificato in pari data, del Ministero dell’Istruzione e del Merito- Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione - Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Dirigente dell’Ufficio I della Direzione Generale del Personale Scolastico, quale Commissario ad Acta, a mezzo del quale è stato disposto come segue: “la domanda di riconoscimento titolo di formazione professionale presentata il 20.12.2017, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, con la quale la dr.ssa SI OR ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fi ni dell’esercizio della professione di docente di SOSTEGNO nella scuola dell’infanzia, non è accolta” ;

- del decreto prot. m pi.AOODGPER.REGISTO UFFICIALE.U.0213979. 11.12.2024, notificato a mezzo pec in pari data, rettificato, per errore materiale, con provvedimento del 17.12.2024, notificato in pari data, del Ministero dell’Istruzione e del Merito- Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione - Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Dirigente dell’Ufficio I della Direzione Generale del Personale Scolastico, quale Commissario ad Acta, a mezzo del quale è stato disposto come segue: “la domanda di riconoscimento titolo di formazione professionale presentata il 14.12.2018, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, con la quale la dr.ssa AN CC ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fi ni dell’esercizio della professione di docente di SOSTEGNO nella scuola dell’infanzia e primaria, non è accolta ”;

- del decreto prot. m pi.AOODGPER.REGISTO UFFICIALE.U.0213981. 11.12.2024, notificato a mezzo pec in pari data, rettificato, per errore materiale, con provvedimento del 17.12.2024, notificato in pari data, del Ministero dell’Istruzione e del Merito- Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione - Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Dirigente dell’Ufficio I della Direzione Generale del Personale Scolastico, quale Commissario ad Acta, a mezzo del quale è stato disposto come segue: “la domanda di riconoscimento titolo di formazione professionale presentata il 02.10.2018, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, con la quale la dr.ssa RI IA ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fini dell’esercizio della professione di docente di SOSTEGNO nella scuola dell’infanzia e della primaria, non è accolta”;

- del decreto prot. m pi.AOODGPER.REGISTO UFFICIALE.U.0213985. 11.12.2024, notificato a mezzo pec in pari data, rettificato, per errore materiale, con provvedimento del 17.12.2024, notificato in pari data, del Ministero dell’Istruzione e del Merito- Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione - Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Dirigente dell’Ufficio I della Direzione Generale del Personale Scolastico, quale Commissario ad Acta, a mezzo del quale è stato disposto come segue: “la domanda di riconoscimento titolo di formazione professionale presentata il 5.2.2018, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, con la quale la dott.ssa AT ZZ ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fini dell’esercizio della professione di docente di SOSTEGNO nella scuola dell’infanzia e primaria, non è accolta”;

- del decreto prot. m pi.AOODGPER.REGISTO UFFICIALE.U.0213974. 11.12.2024, notificato a mezzo pec in pari data, rettificato, per errore materiale, con provvedimento del 17.12.2024, notificato in pari data, del Ministero dell’Istruzione e del Merito- Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione - Direzione Generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l’internalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Dirigente dell’Ufficio I della Direzione Generale del Personale Scolastico, quale Commissario ad Acta, a mezzo del quale è stato disposto come segue: “la domanda di riconoscimento titolo di formazione professionale presentata il 14.12.2018, ai sensi della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 novembre 2013, con la quale la dr.ssa IO OS MI ha richiesto il riconoscimento dell’attestato di formazione conseguito in Romania, ai fini dell’esercizio della professione di docente di SOSTEGNO nella scuola secondaria di secondo grado, non è accolta”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e di Ministero dell'Universita' e della Ricerca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 il dott. Marco AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti avevano originariamente proposto ricorso per l’ottemperanza alla sentenza del Tar Lazio - Sezione Terza bis n. 4885/2021.

A tal proposito esponevano che, con quella decisione, questo Tribunale - in accoglimento del gravame proposto avverso i provvedimenti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università della Ricerca che avevano rigettato le domande di riconoscimento dei titoli di studio conseguiti in Romania - aveva ordinato al Dicastero di valutare funditus la formazione svolta dagli istanti, atteso che non risultava il compimento di valutazioni e comparazioni delle competenze della formazione sul sostegno conseguite dai ricorrenti in Romania, “ in distonia con quanto statuito dagli artt. 16, 17, 18 e 19 del d.lgs. n. 206/2007 e degli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/36/CE, così come modificata dalla direttiva 2013/55/CE, ovvero dei richiamati precedenti della CGUE ”.

Dopo la detta sentenza, malgrado fosse decorso oltre un anno, il Ministero non aveva posto in essere ulteriori attività.

Tanto premesso, chiedevano a questo giudice di ordinare all’Amministrazione di eseguire gli incombenti indicati, e, in caso di ulteriore inerzia, di nominare un Commissario ad acta in via sostitutiva.

2. L’Amministrazione resistente si costituiva in giudizio.

3. Con la sentenza n. 12518/2022 - resa all’udienza del 28 settembre 2022 - il Collegio, in accoglimento del ricorso, ordinava al Ministero di dare piena ed esatta esecuzione, nel termine di sessanta giorni, alla sentenza ottemperanda, in subordine nominando, in caso di persistente inottemperanza, Commissario ad acta il Direttore generale dell’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, con facoltà di delega.

Il Commissario ad acta si insediava nell’incarico ed iniziava le attività, chiedendo una proroga per l’espletamento delle relative funzioni. All’udienza del 21 febbraio 2023 il Collegio assegnava al Commissario ad acta ulteriori 180 giorni ai fini dell’esecuzione della sentenza.

A seguito di un’ulteriore richiesta di proroga, avanzata da un nuovo Commissario ad acta - delegato dal Direttore generale dell’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio per l’esecuzione della sentenza -, il Collegio concedeva una proroga fino al 31 marzo 2024 per concludere i procedimenti.

4. Il 5 aprile 2024 il Commissario ad acta depositava i provvedimenti con i quali, adducendo motivazioni analoghe, respingeva le richieste di riconoscimento presentate dagli istanti.

In data 3 maggio 2024 questi ultimi presentavano reclamo avverso i citati provvedimenti, ai sensi del comma 6 dell’art. 114 c.p.a..

Con sentenza n. 16360 del 12 settembre 2024 questa Sezione accoglieva, in parte, il reclamo per difetto di istruttoria in relazione al mancato coinvolgimento dei ricorrenti nel procedimento, non essendo stato loro consentito di presentare ulteriori documenti o informazioni in ordine alle carenze documentali e formative riscontrate, in violazione degli articoli 16 e 17 del D. lgs. n. 206/2007; per il resto, lo rigettava, rilevando che dagli atti di causa non risultava il possesso da parte dei ricorrenti di documentazione attestante il possesso della qualifica professionale di docenti abilitati all’insegnamento di sostegno in Romania.

5. In data 31 gennaio 2025 i ricorrenti indicati in epigrafe hanno impugnato i decreti con i quali il Commissario ad acta , a seguito di rinnovata istruttoria, ha nuovamente rigettato le istanze di riconoscimento.

5.1. In particolare, nell’odierno reclamo hanno dedotto che il commissario ad acta avrebbe omesso di effettuare una compiuta verifica della formazione conseguita dai ricorrenti; inoltre, a fronte delle ritenute divergenze fra il percorso formativo rumeno e gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011, non avrebbe neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure ulteriori idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate.

5.2. Con memoria del 7 luglio 2025 la difesa dei ricorrenti ha dichiarato che, nelle more della definizione del presente gravame, l’attivazione dei percorsi di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità - introdotti con il D.L. n. 71/2024 convertito nella L. 106/2024 per sopperire all’attuale fabbisogno di docenti di sostegno - ha determinato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dalla docente ZZ AT, la quale “ ha manifestato la volontà di rinunciare all’azione promossa ritenendo soddisfatte le finalità sottese all’azione giudiziaria precedentemente intrapresa dalla normativa introdotta e sopramenzionata ”.

5.3. Con successiva memoria del 31 ottobre 2025 gli altri ricorrenti hanno insistito per l’accoglimento del reclamo.

In particolare, la difesa dei ricorrenti ha rappresentato che i percorsi formativi attivati ai sensi dell’articolo 7 del decreto legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2024, n. 106 “ risultano destinati al personale docente che, (come le reclamanti) ha conseguito all’estero il titolo di specializzazione su sostegno la cui posizione risulta “sanata” all’esito di un percorso formativo di 48 CFU (destinato a chi non possiede alcuna esperienza su sostegno) o di 36 CFU (destinato a chi ha svolto almeno un anno di servizio su sostegno, con esonero dei 12 CFU di tirocinio) ”. Con il superamento di tali percorsi si consegue un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità.

L’ammissione a tali percorsi - rivolta ai docenti specializzati su sostegno all’estero, in possesso di uno dei due requisiti specifici individuati (vale a dire la pendenza alla data del 01.06.2024 del procedimento amministrativo finalizzato al riconoscimento del titolo conseguito all’estero o la pendenza, alla data del 01.06.2024 di un contenzioso avente ad oggetto l’inerzia amministrativa), previa rinuncia all’istanza di riconoscimento - supererebbe, dunque “ qualsivoglia “incolmabile differenza” tra il livello di formazione estera ed il livello di formazione interno e, con il mero conseguimento di 48/36 CFU, considera il docente specializzato in Italia ”.

Quanto esposto confermerebbe la bontà delle doglianze delle reclamanti in quanto “ alla luce della logica sottesa alla novella normativa, l’applicazione delle misure compensative sarebbe senza dubbio idonea ad eliminare eventuali divergenze tra il livello di formazione estera ed il livello di formazione interno ”.

5.4. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito, già costituito nel giudizio di ottemperanza, non ha svolto argomentazioni difensive in ordine all’odierno reclamo.

6. Alla camera di consiglio del 3 dicembre 2025 il reclamo è stato trattenuto in decisione.

7. In relazione alla dichiarazione di rinuncia al ricorso avanzata dalla ricorrente ZZ AT, si rileva che difettano i presupposti per adottare una pronuncia ex art. 35, comma 2, lett. c), c.p.a. atteso che la previsione di cui all’articolo 84 c.p.a. impone l’osservanza di specifiche formalità che risultano, tuttavia, disattese nel caso di specie.

Infatti, l’articolo 84 c.p.a. consente alla parte di rinunciare al ricorso in ogni stato e grado della controversia “ mediante dichiarazione sottoscritta da essa stessa o dall’avvocato munito di mandato speciale e depositata presso la segreteria, o mediante dichiarazione resa in udienza e documentata nel relativo verbale ”, prescrivendo che “ la rinuncia deve essere notificata alle altre parti almeno dieci giorni prima dell’udienza ”.

Nel caso di specie, la rinuncia non è stata notificata all’Amministrazione resistente.

Va considerato, tuttavia, che:

i) la previsione di cui all’articolo 84, comma 4, c.p.a. consente al giudice, anche in assenza delle formalità di cui ai commi precedenti, di desumere dall’intervento di fatti o atti univoci dopo la proposizione del ricorso, ed anche dal comportamento delle parti, argomenti di prova della sopravvenuta carenza d'interesse alla decisione della causa;

ii) come chiarito dalla giurisprudenza, “ tale norma può applicarsi al caso dell’atto di rinuncia irrituale ” (cfr. ex multis Tar Milano, II, 9 febbraio 2022, n. 305).

Applicando il principio sopra esposto al caso di specie, la dichiarazione di rinuncia della ricorrente indica, con evidenza, la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso, con conseguente possibilità di dichiarare l’improcedibilità ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

8. Con riguardo agli altri ricorrenti il reclamo va accolto per le seguenti ragioni.

Nei decreti di diniego il commissario ad acta , rinnovata l’istruttoria ed effettuato il confronto tra il percorso formativo svolto in Romania e quello previsto in Italia per l’accesso all’insegnamento del sostegno nella scuola secondaria di secondo grado, ha rilevato che “ degli obiettivi di ciascun insegnamento risultano esclusivamente n. 2 insegnamenti corrispondenti a quelli previsti dal richiamato decreto ministeriale 30 settembre 2011 (Psicologia dello sviluppo nr. 5 cfu – Psicologia dell’educazione nr. 5 cfu) in quanto dagli obiettivi associati agli altri insegnamenti emerge che gli stessi, quantunque determinino un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali, non prevedono l’acquisizione di competenza specialistiche relative alla didattica per alunni con disabilità ”; inoltre, da un più approfondito esame del piano di studi, è risultato che “ per talune discipline sono state svolte un numero di ore per preparare i seminari, i laboratori, temi, rapporti, portofoglio e saggi” .

Rilevato, poi, che dal piano di studio non emerge il numero delle ore di laboratorio effettivamente svolte e che non è precisato se il tirocinio sia stato svolto presso ordine di scuola corrispondente a quello per il quale è stata presentata domanda di riconoscimento (sostegno per la scuola secondaria di secondo grado), il commissario ad acta ha concluso che “ le conoscenze e competenze acquisite all’esito del percorso attestato dal titolo di cui si chiede il riconoscimento non presentino quel contento (contenuto) minimo che consenta di soddisfare anche parzialmente le condizioni per il riconoscimento in Italia della specializzazione per l’insegnamento del sostegno della scuola secondaria di secondo grado ”.

Ebbene, il Collegio osserva che, sulla base di un sintetico confronto, dagli attestati di formazione prodotti in giudizio (doc. 2 depositato il 31.01.2025) si rileva una diffusa sovrapposizione delle tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: didattica nell’educazione inclusiva, neuropsichiatria infantile).

Ciò posto, il Commissario ad acta , pur avendo rilevato una parziale corrispondenza dei due percorsi e comunque riscontrato un accrescimento delle comuni competenze del docente in termini di capacità di utilizzare strumenti di didattica inclusiva e attenzione ai bisogni educativi speciali, non ha neanche preso in considerazione la possibilità di individuare misure idonee a compensare le diversità di formazione riscontrate.

Eppure, il diritto europeo prevede l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (art. 14 par. 1 Direttiva 2005/36/Ce: “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”).

La giurisprudenza europea, sul punto, riconosce inoltre l’assegnazione di misure compensative anche nel caso in cui il richiedente non sia in possesso di documenti che attestino la sua qualifica professionale ai sensi dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “ se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ”).

Per quanto precede, i provvedimenti di diniego non appaiono esenti da mende, posto che non sono chiare le ragioni per le quali l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – non sia in grado di colmare le differenze della formazione estera.

Infine, con riferimento ai corsi di specializzazione introdotti dell’articolo 7 del decreto legge 31 maggio 2024, n. 71, il Collegio osserva che l’art. 4 del successivo Decreto Interministeriale n. 77 del 24.04.2025 (recante rubrica “Criteri di ammissibilità e requisiti di qualità dei percorsi formativi svolti all’estero”) per l’ammissione a detti percorsi ha richiesto il superamento “ presso un’università estera legalmente accreditata nel paese di origine, o altro organismo abilitato all’interno dello stesso, un percorso formativo sul sostegno agli alunni con disabilità, svolto prevalentemente su territorio dell’Unione europea, con durata non inferiore a 1500 ore o, in alternativa, idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU ”.

Ebbene, come correttamente rilevato da parte ricorrente nella memoria depositata il 31 ottobre 2025, il Dicastero ha ammesso ai nuovi percorsi di specializzazione docenti in possesso del medesimo titolo estero sul sostegno per cui è causa (rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures), ritenendo evidentemente che la formazione estera in esame soddisfi i requisiti di qualità richiesti dal Decreto Interministeriale (come emerso in altri ricorsi similari proposti presso questa Sezione per i quali il Ministero dell’Istruzione e del Merito ha eccepito il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione in ragione dell’ammissione dei ricorrenti ai citati percorsi, cfr. sentenza n. 23645 del 23 dicembre 2025).

Ne consegue che il titolo sul sostegno rilasciato dall’Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures consente ai docenti ammessi ai percorsi di specializzazione di cui al Decreto Interministeriale n. 77/2025, unitamente al conseguimento di un numero variabile di crediti formativi e al superamento di un esame finale, il rilascio di un titolo di specializzazione per le attività di sostegno didattico.

8.1. In ragione delle suesposte considerazioni, gli atti di diniego vanno annullati, con il rinnovo dell’incarico al medesimo Commissario ad acta affinché - entro 90 giorni dalla comunicazione o notificazione della presente pronuncia - provveda nuovamente sulle istanze valutando l’adozione di misure compensative idonee a colmare le differenze formative riscontrate, tenendo conto anche dei contenuti dei percorsi di formazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità attivati ai sensi dell’articolo 7 del decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 2024, n. 106, come definiti dall’Allegato A del Decreto Interministeriale n. 77 del 24.04.2025.

9. Le spese della presente fase di reclamo, per la specifica peculiarità delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis) definitivamente pronunciando sul reclamo così provvede:

- lo dichiara improcedibile con riferimento alla posizione della ricorrente ZZ AT;

- lo accoglie con riferimento alla posizione degli altri ricorrenti, rinnovando l’incarico al Commissario ad acta affinché provveda sulle relative istanze di riconoscimento nei modi e nei termini di cui in parte motiva;

- compensa interamente tra le parti le spese della presente fase di reclamo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN OF, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco AR	IN OF

IL SEGRETARIO