Pubblicato il 05/02/2026

N. 00835/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01860/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1860 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NA LU, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Sofia Allamprese, Gaia Pezzullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Bacoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Capolino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

di RO HI Di LL, MA OS CC, rappresentati e difesi dall'avvocato Salvatore Parascandola, e dall'avvocato Giovanni Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del P.d.C. n. 5/2020 adottato dal Comune di Bacoli;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti

per l'annullamento del permesso di costruire n. 5/2020 e del permesso di costruire n. 57 del 2018 rilasciati dal Comune di Bacoli e le autorizzazioni paesaggistiche

Per quanto riguarda i quarti motivi aggiunti

per l’annullamento dei seguenti atti: 1) Atto del Responsabile del Paesaggio del Comune di Bacoli 4/2/2025 prot. n. 3582 di convalida di autorizzazione paesaggistica; 2) Atto del Responsabile dell’Area V del Comune di Bacoli 4/2/2025 prot. n. 3583 di convalida del p.d.c..

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bacoli, di RO HI Di LL e di MA OS CC e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa EL TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente ha impugnato il P.d.C. n. 5/2020 rilasciato dal Comune di Bacoli agli odierni controinteressati con cui è stato autorizzato un intervento edilizio per la realizzazione di nuove opere in area soggetta a vincolo paesaggistico ambientale.

In particolare, la ricorrente, che si qualifica come proprietaria del suolo confinante, rappresenta che in virtù del detto titolo sono in corso di esecuzione interventi che hanno comportato opere di sbancamento al fine della realizzazione di un manufatto di dimensioni e consistenza notevolmente superiori al preesistente.

Deduce, quindi, l’illegittimità del titolo impugnato per molteplici profili di violazione di legge ed eccesso di potere.

2. Secondo la prospettiva della ricorrente, sarebbero violate per regole poste negli articoli ART. 3 E 10 DPR 380/01 – VIOLAZIONE D.LGS 42/2004 in quanto nell’area in cui è in corso l’intervento edilizio per cui è causa non è consentita la edificazione di nuovi volumi e anche il recupero edilizio, come nella specie, con demolizione e ricostruzione ex art. 3 comma 1 lett. c) e d) del DPR 380/01 è consentito nei limiti degli art. 7 e 9 e 13 del vigente P.T.P.

Dalla visione delle opere di cantiere, proprio alla luce dello sbancamento e del posizionamento dei pilastri, si evincerebbe la totale modifica ed ampliamento della struttura originaria, per la quale, peraltro, era stato richiesto il condono ai sensi della legge n. 47 del 1985, e, pertanto, l’intervento edilizio dovrebbe essere qualificato come di “nuova costruzione” e non riconducibile alla tipologia della ristrutturazione edilizia con ampliamento per finalità igienico sanitarie.

Inoltre, la ricorrente dubita anche della legittimità del manufatto preesistente per il quale, come si è detto, era stata proposta una domanda di condono ai sensi della legge n. 47 del 1985 di cui tuttavia rappresenta di non conoscere l’esito.

3. Inoltre (secondo motivo), le opere ricadrebbero in area C1 del vigente P.R.G. con destinazione ad edilizia residenziale assoggettata a previa adozione e approvazione di piano attuativo di zona.

Il P.d.C. impugnato, di contro, non sarebbe stato preceduto da PUA e, tuttavia, legittimerebbe l’esecuzione di un intervento di nuova edificazione, in violazione del procedimento prescritto dal P.R.G.

A sostegno delle sue difese, la ricorrente ha depositato una perizia di parte nella quale sono esposti i profili di contrasto con i vigenti strumenti urbanistici.

4. Si è costituito il Comune di Bacoli che in via preliminare ha eccepito la tardività del ricorso in quanto il titolo impugnato è stato rilasciato in data 30.11.2020 ed i lavori di demolizione del manufatto originario e ricostruzione avevano inizio in data 22.02.2021, come da cartello apposto all’inizio del cantiere.

Il ricorso, di contro, è stato notificato il 30.04.2021.

Nel merito, ha dedotto la infondatezza delle censure ed ha versato in atti: il permesso di costruire in sanatoria n. 57 del 2018 rilasciato a favore dei controinteressati; l’autorizzazione paesaggistica del 29 maggio 2020, rilasciata dal RUP del Comune di Bacoli sul presupposto del mancato esercizio del potere da parte della Soprintendenza a cui gli atti erano stati inviati in data 3 marzo 2020 e che non aveva fatto pervenire alcun parere sino allo spirare del termine di legge (22 maggio 2020).

5. Si sono costituiti i controinteressati con eccezione di tardività del ricorso e di inammissibilità per genericità delle censure e nel merito hanno chiesto che esso sia respinto.

Nel merito, i controinteressati hanno chiesto che il ricorso sia respinto, supportando le loro difese da una perizia tecnica di parte.

6. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha reiterato i motivi di ricorso già proposti avverso il permesso di costruire n. 5 del 2020 ed ha impugnato il permesso di costruire in sanatoria n. 57 del 2018.

6.1 In particolare, la ricorrente ha dedotto che il permesso di costruire in sanatoria era condizionato alla realizzazione di un progetto di riqualificazione (richiesto dalla Soprintendenza in sede di rilascio del parere favorevole) mai eseguito, con la conseguenza che il titolo rilasciato a novembre del 2020 e oggetto di impugnazione, sarebbe stato emesso sulla base di un erroneo, ovvero inesistente, presupposto.

Specifica la ricorrente che i lavori di riqualificazione dovevano essere iniziati entro un anno dal rilascio del permesso a pena di decadenza, ma non sarebbero mai stati eseguiti e, tuttavia, gli interessati, in data 29.5.2019 hanno, presentato richiesta di permesso a costruire per la demolizione e ricostruzione del fabbricato con ampliamento volumetrico del 20%, ciò sul presupposto della già intervenuta esecuzione ed ultimazione dei lavori, necessari ai fini del consolidamento degli effetti dello stesso titolo in sanatoria e presupposto per l’abitabilità e destinazione dello stabile ad unità immobiliare residenziale.

Dalla lettura del pdc del 2018 in sanatoria, emergerebbe che gli attuali controinteressati hanno presentato il progetto di riqualificazione in data 23 gennaio 2017; che tale progetto è stato trasmesso dal RUP alla Soprintendenza in data 28 marzo 2018; che la Soprintendenza non ha espresso parere ex 146, comma 8, nel termine di 45 giorni; che il RUP ha reso autorizzazione paesaggistica in data 1/10/2018.

6.2 Con ulteriore censura, la ricorrente deduce che il titolo in sanatoria prescriveva che alla fine dei lavori, da iniziarsi nel termine di un anno, doveva essere presentata la SCIA ai sensi dell’art. 24 DPR 38/01 corredata di documentazione attestante l’agibilità dell’immobile.

Anche tale adempimento, esattamente prescritto, non sarebbe mai stato eseguito, tuttavia, i controinteressati hanno prodotto altra richiesta di P.d.C. sul presupposto che lo stato dei luoghi fosse in tutto corrispondente al manufatto sanato e ultimato in linea con l’intervento di completamento e riqualificazione ordinato dalla P.A.

Di qui la inesistenza del presupposto su cui fonda il P.d.C. 5/2020.

6.3 Con il quinto motivo, è dedotto un ulteriore profilo di illegittimità del P.d.C. 5/2020 che sarebbe stato adottato con la procedura semplificata ex art. 10 DPR 31/2017 senza indicare a quale tipologia di intervento quello autorizzato è ascrivibile.

L’intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico non sarebbe previsto nell’elenco di cui all’allegato B citato: l’intervento di demolizione e ricostruzione non avrebbe potuto essere realizzato con il silenzio assenso della Soprintendenza, decorsi i 20 giorni dalla proposta del RUP.

6.4 Infine, la ricorrente deduce che la mancata esecuzione del progetto di riqualificazione, nel termine di 24 mesi dal 26/11/2018, avrebbe determinato il venir meno degli effetti del condono edilizio, in quanto l’immobile sarebbe difforme da quanto autorizzato in violazione del combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’art.4 del Protocollo di Intesa stipulato in data 25/7/2001 tra Presidente della Giunta Regionale della Campania e Soprintendente ai Beni Ambientali ed Architettonici di Napoli e Provincia, e approvato con Decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 2707 del 31/12/2001, pubblicato sul BURC n.3 del 14/1/2002 che prevede che: “ Il titolare della concessione edilizia in sanatoria deve completare le opere previste dal progetto di completamento e riqualificazione di cui all’articolo 1, comma 1, nel termine di 24 mesi dal rilascio della medesima concessione; 2. In mancanza del completamento dell’intervento di riqualificazione e completamento entro il termine previsto dal comma 1, ovvero nel caso in cui l’intervento sia realizzato in difformità dal progetto di cui all’articolo 1, comma 1, si applicano le sanzioni di cui agli articoli 163 e 164 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, nonché le misure repressive di cui all’articolo 7 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, costituendo la relativa difformità dal progetto approvato ipotesi di difformità totale e/o variazione essenziale rispetto alla concessione rilasciata ”.

Nel caso in esame, poi, la demolizione integrale dell’edificio, per dare luogo alla realizzazione di un fabbricato completamente nuovo, per dimensione e per configurazione planovolumetrica, ha comportato l’eliminazione dell’edificio abusivamente realizzato ed oggetto della istanza di condono edilizio, prima del conseguimento della legittimazione che avrebbe dovuto perfezionarsi a seguito dell’ottemperanza delle prescrizioni nel p.d.c. 57/2018.

Si sono costituiti i controinteressati reiterando le eccezioni preliminari.

Nel merito gli stessi hanno dedotto che:

- il progetto di riqualificazione è stato dagli stessi presentato nel 2017 ed aveva ad oggetto 1) rinnovo finiture non compatibili con il PTP; 2) sistemazione ambienti interni in relazione alle esigenze familiari; 3) modifica di alcuni vani porte e finestre sui parapetti; 4) intonaco bianco alle facciate esterne; 5) sostituzioni infissi con altri in legno; 6) scala in aderenza al fabbricato; 7) sostituzione tettoia con pergolo in legno; 8) pluviale e gronde in lamiera zincato e preverniciato; 9) canalizzazione impianti sottotraccia; 10) sistemazione area pertinenziale, con muro di recinzione al confine nord, cancello scorrevole e perimetrazione con impermeabilizzante;

- il progetto ha avuto l’autorizzazione paesaggistica n°23802 del 01/10/18;

- il nuovo permesso a costruire, il 5/020, sarebbe parte dello stesso iter amministrativo, consequenziale al rilascio del precedente pdc, n° 57/018 ed è stato richiesto per esigenze costruttive che hanno suggerito quale migliore soluzione tecnica l’abbattimento e ricostruzione piuttosto che altro tipo di intervento;

- la procedura di autorizzazione paesaggistica sarebbe stata ordinaria e non semplificata come evincibile dal rilievo dei termini del relativo procedimento (in particolare ai termini che risultano decorsi per autorizzazioni della Soprintendenza avutasi per silenzio assenso, con il decorso di oltre giorni 45 e no 20, così come risulta dal pdc impugnato. Questi termini risultano invece conformi al dettato legislativo nelle rispettive note di autorizzazione paesaggistica 10965 del 29/05/020. Il primo in realtà è stato: invio 05/03/2020 motivazione rilevata il 22/05/2020, ovvero oltre i 45 giorni. Il secondo di 60 giorni risulta altrettanto maturato così come disciplinato dalla legge).

7. Si è costituita la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli rappresentando che essa risulta mera notificataria del ricorso introduttivo della lite e dei motivi aggiunti ed alcuna domanda è stata prodotta nei suoi confronti, sicché la stessa sarebbe carente di legittimazione ad agire.

7.1 Tuttavia, la Soprintendenza ha inteso precisare aspetti del procedimento.

La Soprintendenza ha precisato che in merito all’istanza riguardante la demolizione e ricostruzione di un fabbricato con ampliamento del 20 % di una unità residenziale per cui è causa, assunta al protocollo il 13 marzo 2020, essa, avendo constatato da un primo esame la carenza di documentazione agli atti della pratica, in data 29 giugno 2020, ha provveduto a richiedere integrazione al Comune di Bacoli con nota prot.8984 (della quale si allega copia), a cui non è stato dato alcun riscontro da parte del detto Comune.

8. Con ordinanza n. 1494/2021 è stata disposta istruttoria al fine di acquisire documentazione necessaria ai fini della decisione.

Il comune ha versato in atti la documentazione richiesta.

9. La ricorrente ha presentato un secondo ricorso per motivi aggiunti.

Con tale mezzo ha dedotto ulteriori profili di illegittimità degli atti impugnati rilevando in particolare che l’intervento assentito con il permesso di costruire 5/20 non poteva ritenersi finalizzato ad autorizzare una ristrutturazione edilizia; che a legge 662/1996 con l’art. 2 comma 37 ha introdotto tra le cause di improcedibilità e diniego delle domande di condono ex L. 47/85 e 724/94 il deposito dell’integrazione documentale oltre novanta giorni dalla richiesta del comune: la mancata presentazione dei documenti previsti per legge entro il termine di tre mesi dalla espressa richiesta di integrazione notificata dal Comune comporta l’improcedibilità della domanda e il conseguente diniego della concessione o autorizzazione in sanatoria per carenza di documentazione . Dagli atti esibiti dal Comune risulta, in particolare, che con riferimento alla pratica prot. 6157/86, con nota prot. 18464 del 30.9.1997 notificata il 12.3.1999, era stata inoltrata all’interessato una richiesta di integrazione documentale a pena di improcedibilità della domanda, con comminatoria di diniego per carenza documentale.

Nel termine di tre mesi assegnato per provvedere, l’interessato non ha prodotto la documentazione necessaria e ai fini della acquisizione del parere ex art 32 l.47/85 e per la completa istruttoria della pratica.

10. I controinteressati con memoria del 10 gennaio 2022 hanno controdedotto che il nuovo progetto, esitato nel permesso di costruire 5 del 2020, è stato inoltrato per ottemperare alle prescrizioni imposte dalla Soprintendenza e dall’Amministrazione comunale, consistenti nella riqualificazione dell’immobile; che i vizi del procedimento, che hanno riguardato l’autorizzazione paesaggistica, non possono incidere sulla sfera giuridica del destinatario potendo essere rimossi dall’Amministrazione resistente, in conformità con le disposizioni dell’art. 38 del T.U.

Ed infatti, essi hanno chiesto all’Amministrazione comunale di acquisire dalla Soprintendenza il parere ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 ed all’esito favorevole di rilasciare una nuova autorizzazione paesaggistica e ciò al fine di eliminare il vizio di cui è affetta la precedente autorizzazione.

11. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha precisato i motivi di impugnazione già esplicitati nei precedenti ricorsi rilevando ulteriormente che non ricorrerebbero, nel caso di specie, i presupposti per il procedimento ex art. 38 del d.P.R. 380 del 2001.

In particolare, la ricorrente ha dedotto che non si verserebbe in ipotesi di vizi procedimentali emendabili; sarebbe stata omessa una intera fase procedimentale indispensabile ai fini dell’accertamento della legittimità dello stato dei luoghi ante autorizzazione dell’intervento di demolizione e ricostruzione con incremento volumetrico; sarebbe inesistente l’atto presupposto su cui fonda la richiesta di nuovo p.d.c.: l’intervento assentito con p.d.c. 57/2018 non è mai stato realizzato con conseguente inefficacia di tale titolo e quindi, a base della richiesta del 2019 vi è una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi; la integrazione documentale tardiva non soddisfa la richiesta della Soprintendenza in quanto è stata allegata documentazione fotografica che ritrae lo stato dei luoghi come determinatosi a seguito della demolizione.

12. Le parti intimate hanno chiesto la reiezione del ricorso.

I controinteressati hanno, inoltre, depositato in giudizio l’atto di convalida dell’autorizzazione paesaggistica prot. n. 10965 del 29.05.2020, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della L. 241/90, notificato in data 04.02.2025; l’atto di convalida del permesso di costruire n. 50/2020, prot. n. 28198 del 30.11.2020, ai sensi dell’art. 21 nonies, comma 2, della L. 241/90, notificato in data 04.02.2025.

13 Con il quarto ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati i predetti provvedimenti di convalida.

Secondo la prospettiva della ricorrente, i vizi degli atti presupposti non sarebbero meramente formali ma sostanziali.

Con riguardo alla autorizzazione paesaggistica, la procedura applicabile alla fattispecie – di opere edilizie già realizzate in assenza autorizzazione paesaggistica – non sarebbe quella dell’art. 146, ma piuttosto quella dell’art. 167, D.Lgs. n. 42/2004, da applicare ad un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, riguardante opere già eseguite in assenza dai titoli autorizzativi.

In questo contesto, non sarebbe configurabile una ipotesi di silenzio assenso; non potrebbe applicarsi il procedimento semplificato di cui agli artt. 3 e 7 del DPR n. 31/17, il cui art. 11, 9°, DPR n. 31/17 e, pertanto, non si applicherebbe la regola del silenzio assenso ex art. 17 bis della legge n. 241 del 1990.

Con riguardo alla convalida del permesso a costruire, essa sarebbe illegittima per vizi derivati dalla illegittimità della convalida della autorizzazione paesaggistica, oltre che per vizi sostanziali originari, come già esposto nei precedenti ricorso per motivi aggiunti.

14. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 25 novembre 2025.

15. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente, atteso che con questi ultimi sono state riproposte ed integrate le censure già svolte con il primo atto.

15.1 In primo luogo va dichiarata l’estromissione dal giudizio della Soprintendenza intimata dal momento che alcuno dei suoi atti risulta oggetto di impugnativa.

15.2 Deve essere respinta l’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dal Comune di Bacoli e dai controinteressati per le ragioni di seguito esposte.

La giurisprudenza, in ordine ai titoli edilizi, ha specificato, in linea generale, che, se si contesta l’ an dell’edificazione, il termine di impugnazione decorre dall’inizio dei lavori (cfr. Cons. Stato, VI, 6 agosto 2024, n. 6996; Cons Stato, II, 20 febbraio 2024, n. 1696), mentre, se il titolo viene contestato per il quomodo dell’edificazione, ovvero per le modalità di realizzazione dell’opera, il termine per l’impugnazione decorre dalla data di completamento dei lavori, o comunque da quando si rende palese l’esatta dimensione, consistenza e finalità del manufatto in costruzione.

In altri termini, la “piena conoscenza”, ai fini della decorrenza del termine per la impugnazione di un titolo edilizio viene individuata nell’inizio dei lavori, nel caso si sostenga che nessun manufatto, ovvero, come nella fattispecie in esame, quando si sostenga che un certo manufatto, non poteva essere edificato sull’area.

Viceversa, laddove si contesti il quomodo (distanze, consistenza ecc.) la “piena conoscenza” è fatta coincidere con il completamento dei lavori o, in relazione al grado di sviluppo degli stessi, nel momento in cui si renda comunque palese l’esatta dimensione, consistenza, finalità, del manufatto in costruzione (Cons. Stato, Sez. II, 12 agosto 2019, n. 5664; Sez. IV, 26 luglio 2018, n. 4583; id., 23 maggio 2018, n. 3075).

In proposito, occorre anche specificare che per la “piena conoscenza” dei provvedimenti che riguardano le opere edilizie realizzate da terzi, non è necessario avere la conoscenza integrale degli stessi, ma anche solo la percezione dell’esistenza di aspetti che rendano evidente la lesività della propria sfera giuridica.

Peraltro, la vicinitas di un soggetto rispetto all’area e alle opere edilizie contestate, oltre ad incidere sull’interesse ad agire, induce a ritenere che lo stesso abbia potuto avere più facilmente conoscenza della loro entità anche prima della conclusione dei lavori e comunque chi intende contestare adeguatamente un titolo edilizio ha l’onere di esercitare sollecitamente l’accesso documentale, ferma restando la possibilità, da parte di chi solleva l’eccezione di tardività, di provare, anche in via presuntiva, la concreta anteriore conoscenza del provvedimento lesivo in capo al ricorrente (ad esempio, ai sensi del combinato disposto degli artt. 20, comma 6, e 27, comma 4, t.u. edilizia, avuto riguardo alla presenza in loco del cartello dei lavori (…); alla consistenza del tempo trascorso fra l’inizio dei lavori e la proposizione del ricorso; alla effettiva residenza del ricorrente in zona confinante con il lotto su cui sono in corso i lavori; ecc. ).

15.3 Nel caso di specie, la ricorrente, di fatto, deduce che la costruzione (mediante demolizione del precedente manufatti) abbia reso un’opera difforme da quella assentibile e la difformità attiene al quomodo della costruzione.

Parte ricorrente ha rappresentato di non aver potuto apprendere, nell’immediato, conoscenza del titolo edilizio dalla visione del cartello di cantiere in quanto, benché le particelle siano confinanti, alle due proprietà si accede per strade diverse e, dunque, la percezione della tipologia di intervento assentito con il titolo impugnato, è stata acquisita solo allorquando l’esecuzione dei lavori ha disvelato la costruzione di un’opera di dimensioni del tutto diverse e maggiori dal preesistente.

Peraltro, la ricorrente ha rappresentato di aver formulato in data 1 marzo 2021, in prossimità dell’inizio dei lavori (22 febbraio 2021) una richiesta di accesso agli atti, evidentemente strumentale alla proposizione del ricorso, ma che il suo interesse conoscitivo non è stato soddisfatto dal Comune di Bacoli.

16. Deve essere respinta anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto d’interesse.

Sia nel ricorso introduttivo, e successivamente nelle memorie e nei ricorsi per motivi aggiunti, la parte, anche a mezzo della perizia allegata al gravame, ha rappresentato lo specifico pregiudizio che deriverebbe al bene di sua proprietà dalla realizzazione di un’opera edilizia ritenuta in contrasto con le vigenti regole urbanistiche.

In particolare, il tecnico incaricato, nella perizia allegata al ricorso, ha rilevato che “ il fabbricato in corso di costruzione preved[a]e un ampliamento di superficie e di volume, in contrasto con quanto previsto dagli strumenti urbanistici vigenti, mentre per quanto concerne l’aspetto strutturale, l’abbassamento della quota di fondazione del nuovo fabbricato, posto a confine con il muro della proprietà LU, potrebbe creare cedimenti causati dalle mutate condizioni di carico nell’area vicino alla struttura, rappresentata dal muro di confine ”.

Dunque, l’interesse all’annullamento del provvedimento impugnato, è specificato nel paventato pericolo di pregiudizi statici al manufatto di proprietà della ricorrente.

17. Può ora passarsi all’esame del ricorso e dei motivi aggiunti.

La complessità della vicenda sostanziale impone di esaminare le questioni secondo un ordine logico che consenta di pervenire alla giusta ricostruzione dei fatti e, conseguentemente, all’esame della fondatezza dei ricorsi.

17. In esito alla adozione da parte del Comune di Bacoli dei provvedimenti di convalida, le parti intimate hanno concluso per la improcedibilità dei ricorsi per sopravvenuta carenza d’interesse, sul presupposto che l’esercizio del potere di autotutela conservativa abbia fatto venir meno i dedotti profili di illegittimità degli atti impugnati.

Si rende, dunque necessario accertare se i vizi del permesso di costruire n. 5 del 2020 e della autorizzazione paesaggistica n. 10965 del 29.05.2020 siano vizi formali suscettibili di convalida.

17.1 A seguito della proposizione del primo ricorso per motivi aggiunti che ha ad oggetto, tra l’altro, il permesso di costruire in sanatoria n. 57 del 2018, il fuoco dell’analisi deve concentrarsi sulla legittimità di tale titolo, quale presupposto del permesso di costruire impugnato con l’atto introduttivo.

Le censure proposte dalla ricorrente sono fondate.

17.2 Come dedotto in ricorso, il permesso di costruire in sanatoria era condizionato alla realizzazione di un progetto di riqualificazione (richiesto dalla Soprintendenza in sede di rilascio del parere favorevole) mai eseguito.

Rileva la ricorrente che alcuna delle parti intimate ha depositato documentazione che attesti la opposta circostanza: manca agli atti, infatti, la nota prot. n. 8497 del 28.03.2018 con cui il RUP Autorizzazioni Paesaggistiche, ha trasmesso alla Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Napoli la documentazione integrativa inerente il progetto di riqualificazione e completamento dell’immobile, approvato dalla Commissione Locale per il Paesaggio nella seduta del 13.04.2017; il parere rilasciato in data 01.10.2018 prot. n. 23802 dal RUP Autorizzazioni Paesaggistiche per le opere di riqualificazione e completamento della predetta unità abitativa come illustrate nel progetto.

17.3 Le deduzioni della ricorrente sono fondate.

Nel parere del parere del 28 settembre 2017, infatti, la Soprintendenza condizionava il rilascio del parere favorevole alla realizzazione da parte degli interessati di un progetto di riqualificazione dell’immobile e dell’area pertinenziale.

Agli atti del giudizio non c’è evidenza alcuna di una tale iniziativa da parte dei controinteressati.

Ed invero, gli atti depositati dal Comune di Bacoli e dai controinteressati nei quali questi ultimi fanno riferimento ad un intervento di riqualificazione sono di data antecedente al parere della Soprintendenza e dunque, inidonei ad integrare quanto richiesto nel parere. (si veda la memoria dei controinteressati del 29 luglio 2021 e l’allegata relazione di asseverazione).

Dunque, il permesso di costruire n. 57 del 2018 è illegittimo per violazione dell’art. 146 del d. lgs 42 del 2004.

18. In conseguenza della accertata illegittimità del permesso di costruire in sanatoria, vanno accolti anche i motivi di ricorso proposti avverso il permesso di costruire n. 5 del 2020 alla luce della prospettata invalidità derivata.

Il titolo edilizio da ultimo richiamato, infatti, aveva ad oggetto l’ampliamento di un preesistente manufatto di cui veniva presupposta la legittimità.

18. Per altri versi, il permesso di costruire n. 5 del 2020 risulta illegittimo anche per violazione della normativa a tutela del paesaggio.

La Soprintendenza, nella sua memoria del 5 agosto 2021, ha rappresentato che, in merito all’istanza dei controinteressati (assunta al protocollo n.3778 del 13 marzo 2020) di demolizione e ricostruzione con ampliamento del 20 % dell’immobile in loro proprietà, essa, verificata la carenza di documentazione utile a rendere parere, in data 29 giugno 2020, ha provveduto a richiedere integrazione al Comune di Bacoli ma dall’amministrazione non è pervenuto alcun riscontro.

A tanto il Comune di Bacoli ha fatto seguire l’autorizzazione paesaggistica del 29 maggio 2020 rilasciata sul presupposto fosse spirato il termine di cui all’art. 146 del d. lgs 42 del 2004.

Tuttavia, come già evidenziato in sede cautelare, la detta autorizzazione è stata adottata nelle more della definizione del procedimento volto ad acquisire il parere della competente Soprintendenza i cui termini risultavano sospesi ex d.l. 103 del 2020.

19. In sintesi, gli atti impugnati sono illegittimi per violazione della normativa edilizia e della normativa a tutela del paesaggio in quanto il permesso di costruire n. 5 del 2020 è stato rilasciato sul presupposto della validità di un precedente titolo edilizio di fatto illegittimo per la mancata realizzazione delle opere di riqualificazione e l’autorizzazione paesaggistica del 29 maggio 2020 è stata rilasciata dal RUP in violazione della regola procedimentale scolpita nel citato art. 146.

20. A questo punto rimane da verificare la portata degli atti di convalida da ultimo adottati dal Comune di Bacoli e se essi siano idonei a sanare i vizi di legittimità del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica.

21. Il comma 2 dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 fa espressamente «salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole».

La convalida, dunque, rappresenta un istituto giuridico idoneo a stabilizzare gli effetti di un provvedimento amministrativo, ogniqualvolta il pubblico interesse ne richieda il consolidamento.

Come si è detto l’atto di convalida ha funzione conservativa, analogamente ad altre figure che perseguono il medesimo interesse di consolidamento degli effetti di un atto viziato.

Si tratta di un atto con effetto retroattivo che, secondo la giurisprudenza, “non determina una modificazione strutturale del provvedimento viziato (non configurabile neppure logicamente, essendosi la fattispecie stessa già integralmente conclusa), bensì il sorgere di una fattispecie complessa, derivante dalla “saldatura” con il provvedimento convalidato, fonte di una sintesi effettuale autonoma” con la funzione “di eliminare gli effetti del vizio con un provvedimento nuovo ed autonomo”.

La norma, inoltre, analogamente a quanto disposto per l’annullamento d’ufficio, richiede che l’esercizio del potere di riesame avvenga entro un termine ragionevole.

Ciò posto, la giurisprudenza pacificamente ammette la possibilità di emendare i vizi di tipo formale e procedimentale, mentre non sono sanabili i vizi che possono definirsi “sostanziali” che la stessa giurisprudenza individua quali quelli derivanti dall’insussistenza di un presupposto o requisito di legge, ovvero dall’irragionevolezza e non proporzionalità del decisum ‒ rispetto ai quali la semplice dichiarazione dell’Amministrazione di volerli convalidare non può che rimanere priva di effetto.

La convalida, in questi casi, non potrebbe mai assicurare il permanere, senza alterazioni, della parte dispositiva del provvedimento su cui intende operare. Se infatti l’illegittimità attiene al contenuto dell’atto, la stessa può essere eliminata solo attraverso la sua riforma.

22. Facendo applicazione delle esposte coordinate ermeneutiche, si deve pervenire alla conclusione che i due atti di convalida impugnati non corrispondono al paradigma normativo dell’art. 21 nonies , comma 2, della legge sul procedimento amministrativo sotto vari profili.

22.1 Con riguardo all’ atto di convalida dell'autorizzazione paesaggistica prot. n. 10965 del 2020 il Comune, nel suo provvedimento di autotutela, ha considerato che i controinteressati, successivamente alla richiesta della Soprintendenza del 29 maggio 2020, con pec del 4 gennaio 2022, hanno integrato la loro istanza e che, alla data del 4 febbraio 2025, si sarebbe cristallizzato il silenzio da parte dell’organo statale con conseguente potere del Comune di convalidare la autorizzazione paesaggistica illegittima per i motivi che si è detto.

In sostanza, il Comune di Bacoli, ha ritenuto che il silenzio “postumo” della Soprintendenza fosse in ogni caso idoneo ad integrare il requisito di legittimità del parere.

Così non è.

Nel primigenio provvedimento di autorizzazione paesaggistica, il vizio di legittimità rilevato non ha natura meramente formale in quanto si sostanzia nella violazione di una regola procedimentale che prevede l’interpello, ai fini della valutazione di compatibilità paesaggistica dell’intervento edilizio, dell’organo tutorio.

La Soprintendenza, di contro, era stata estromessa dal procedimento poiché, l’intempestivo rilascio della autorizzazione paesaggistica, ha alla stessa impedito di esprimere il parere richiesto dalla legge.

Si tratta di un vizio che attiene al fondamento dell’esercizio del potere ed in quanto tale sottratto dagli effetti della convalida.

La convalida, infatti, non può estendere la sua efficacia oltre la sanatoria di quei difetti, i quali ineriscono all’azione dell’autorità che ha posto in essere l’atto viziato, come nel caso del vizio di motivazione scrutinato nella più volte citata sentenza del Consiglio di Stato n. 3385 del 2021.

L’amministrazione, invece, non è legittimata a convalidare il provvedimento viziato dalla circostanza che, nel porlo in essere, essa stessa non si sia attenuta ai limiti fissati dall’ordinamento ed abbia agito al fi fuori di quella situazione in cui l’ordinamento attribuiva il potere di agire.

23. Per le medesime ragioni va annullato il provvedimento di convalida del permesso di costruire n. 5 del 2020 adottato sul presupposto dell’avvenuta convalida dell’autorizzazione paesaggistica n. 10965 del 2020, atto illegittimo per le motivazioni spese al precedente punto 22.1.

24. Per quanto sin qui esposto, il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti.

Le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti in considerazione della complessità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL TA, Presidente, Estensore

Valeria Nicoletta Flammini, Primo Referendario

Tommaso Sbolgi, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EL TA

IL SEGRETARIO