Pubblicato il 05/01/2026

N. 00016/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00894/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 894 del 2022, proposto da
Impresa TO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Misino e Laura Poggi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Bianca Peagno e Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Azienda territoriale per l'edilizia residenziale della Provincia di Verona (A.T.E.R.), Comune di Castel D'Azzano (VR), non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del decreto della Direzione infrastrutture trasporti e logistica della Regione Veneto n. 41 del 27 aprile 2017, avente ad oggetto: “ Approvazione degli esiti del riaccertamento ordinario dei residui attivi e passivi di propria competenza – esercizio 2016 ”,

- dell’allegato D al predetto Decreto, nella parte in cui elimina dai residui passivi riferiti ad impegni assunti nel 2016 il contributo regionale di € 720.000,00, spettante al RTI ricorrente quale cessionario di A.T.E.R. Verona del ramo di azienda relativo all’intervento di realizzazione di alloggi in Comune di Castel d’Azzano, da concedere in locazione a canone concertato ex lege n. 431/1998, ammesso a finanziamento, in attuazione del “ Programma Regionale dell’Edilizia Residenziale Pubblica 2007/2009 ”;

- della nota del Dirigente dell’Unità organizzativa edilizia della Regione Veneto prot. n. 161194 del 7 aprile 2022, con la quale è stata respinta la richiesta di erogazione del predetto contributo regionale ed è stata comunicata l’intervenuta decadenza dal contributo stesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione del Veneto;

Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, co. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. OL ON e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, in proprio e quale capogruppo mandataria dell’associazione temporanea di imprese “ TI TO ”, premesso di essere stata ammessa al contributo di €720.000,00, quale cessionaria di A.T.E.R. Verona del ramo di azienda relativo alla realizzazione dell’intervento relativo alla realizzazione di alloggi in Comune di Castel d’Azzano da concedere in locazione a canone concertato ex lege 431/1998, ammesso a finanziamento in attuazione del “Programma Regionale dell’Edilizia Residenziale Pubblica 2007/2009”, è insorta avverso la nota del Dirigente dell’Unità organizzativa edilizia della Regione Veneto del 7 aprile 2022, con la quale è stata respinta la richiesta di erogazione del contributo regionale ed è stata comunicata l’intervenuta decadenza dal contributo stesso, nonché il presupposto provvedimento del 27 aprile 2017, con il quale il Direttore della Direzione infrastrutture trasporti e logistica regionale ha eliminato dai residui passivi riferiti ad impegni assunti nel 2016 il contributo regionale.

2. A sostegno del mezzo, la predetta ha proposto i motivi così rubricati:

2.1. “ Violazione di legge (art. 15 D.P.R. DEL 380/2001; ART. all’art. 30, commi 3 -3bis, del D.L. 69/2013; artt. 1, 3, 6 7 e 10 bis L. n. 241/1990) e del BANDO approvato con DGR n. 1567/2009 – Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto assoluto di istruttoria. Illegittimità derivata ”;

2.2. “ Violazione e falsa applicazione della DGR n. 1567/2009 e segnatamente dell’art. 6.3 del Bando (Allegato B alla DGR. N. 1567/2009). Violazione e falsa applicazione della DGR n.601/2015. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere e violazione di legge (artt. 1, 3, 6 7 e 10 bis L. n. 241/1990ART. 3 L. 241/90) per difetto di motivazione. Contraddittorietà con atti presupposti ”;

2.3. “ Violazione dell’art.97 Cost. e dei principi di imparzialità, del contraddittorio, della ragionevolezza, del buon andamento della pubblica amministrazione. Violazione dei principi di leale collaborazione e buona fede oggettiva, proporzionalità e legittimo affidamento. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e difetto di istruttoria sotto altro profilo. Eccesso di potere e violazione di legge (art.3 L.241/90) per difetto di motivazione sotto altro profilo ”.

3. La Regione, ritualmente evocata in giudizio, si è costituita eccependo, preliminarmente, la inammissibilità del ricorso, per la natura non provvedimentale degli atti impugnati, e deducendone, nel merito, la infondatezza.

4. All’udienza di merito straordinaria dell’11 novembre 2025, il Collegio, ai sensi dell’art. 73, co. 3 c.p.a., ha dato preliminarmente avviso di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione e, all’esito della discussione delle parti, nel corso della quale il difensore della ricorrente ha chiesto un termine per poter dedurre in ordine alla questione rilevata d’ufficio, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, deve preliminarmente essere respinta la richiesta di termine per il deposito di memorie formulata da parte ricorrente, nel corso dell’udienza di discussione del merito, al fine di dedurre in ordine al profilo di inammissibilità rilevato dal Collegio.

5.1. L’istanza non può essere accolta, giacché, come pure rilevato nel corso dell’udienza, la questione era già nota alle parti, e, in particolare, alla stessa parte ricorrente, la quale, con il ricorso, aveva rappresentato di ritenere “ oggettivamente dubbia la sussistenza della giurisdizione del Giudice Amministrativo nel caso di specie, vista la natura del rapporto dedotto in contestazione che, nella fase successiva all’attribuzione del contributo, assume il carattere del diritto soggettivo ”, evidenziando, al riguardo, di aver ritenuto la opportunità di introdurre il giudizio innanzi a questo giudice “ per evidenti ragioni di cautela, al fine di evitare di incorrere in possibili decadenze ”.

6. Passando all’esame della controversia, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario.

Rimane quindi assorbita, in quanto non esaminabile, l’eccezione di inammissibilità del ricorso per la natura non provvedimentale degli atti impugnati formulata dalla resistente.

6.1. La problematica relativa alla giurisdizione sulle controversie afferenti alla revoca di un contributo pubblico è stata reiteratamente affrontata in giurisprudenza, laddove si è chiarito che, non ricorrendo alcuna fattispecie di giurisdizione esclusiva, il riparto tra cognizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo è affidato all’ordinario criterio individuato dall’art. 103 comma 1 della Costituzione, fondato sulla causa petendi , in base al quale il giudice amministrativo conosce degli interessi legittimi, e il giudice ordinario dei diritti soggettivi. Nei suddetti termini: « Il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo in materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche deve essere attuato sulla base del generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata » (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 gennaio 2014 n. 6, che ha altresì espressamente escluso la configurabilità, nella fattispecie, di un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo).

L’indirizzo giurisprudenziale nettamente maggioritario ha avuto modo di precisare che colui che abbia richiesto un contributo pubblico è portatore di un interesse legittimo alla relativa concessione nella fase antecedente all’assegnazione del beneficio, ed è dunque rimessa al giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l’atto con cui l’Amministrazione accerta, in capo all’operatore economico, la sussistenza (o l’insussistenza) dei requisiti prestabiliti per l’ammissione al contributo, ovvero il provvedimento con cui l’atto di iniziale ammissione viene successivamente annullato, per la ritenuta carenza di un requisito dapprima accertato, o revocato, per la riscontrata insussistenza dell’interesse pubblico. In seguito all’avvenuta ammissione al contributo, il beneficiario è invece titolare di un diritto soggettivo all’erogazione; con la conseguenza che le controversie riguardanti atti di diniego dell’attribuzione finale del beneficio, basati non già sull’illegittimità del provvedimento iniziale di ammissione, bensì sull’inosservanza degli obblighi di esecuzione dell’intervento, e/o di rendicontazione delle attività poste in essere, assunti con la partecipazione al bando, sono demandate alla cognizione del giudice civile ordinario. In tal senso si è inequivocabilmente pronunciata la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato: « In tema di contributi pubblici […] nel caso di revoca del contributo, se essa sia stata disposta per un inadempimento del beneficiario o per lo sviamento dei fondi acquisiti, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, mentre è configurabile una situazione d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, se il provvedimento discrezionale attributivo del beneficio sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse » (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 29 gennaio 2014 n. 6), e più di recente: « La situazione giuridica soggettiva individuabile in capo a colui che aspiri a finanziamenti o sovvenzioni da parte della pubblica amministrazione possono sintetizzarsi secondo il seguente paradigma: a) tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all'amministrazione il discrezionale apprezzamento circa l'erogazione del contributo, l'aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che prevede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo; b) l'emanazione di siffatto provvedimento determina, poi, l'insorgenza di un diritto soggettivo alla concreta erogazione, tutelabile davanti al giudice ordinario, qualora al provvedimento stesso non sia stata data concreta attuazione, per mero comportamento omissivo o perché l'amministrazione intenda far valere la decadenza del beneficiario del contributo, in relazione alla mancata osservanza, da parte del medesimo, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione suddetta o la sua permanenza; c) la situazione giuridica soggettiva del destinatario della sovvenzione torna, invece, ad essere di interesse legittimo allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, dipenda dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale intenda annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità da cui sia affetto o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico » (Consiglio di Stato, V, 9 giugno 2022 n. 4716). Sulla stessa posizione si attesta la Corte di Cassazione a Sezioni unite: « La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico. (Nella specie, la S.C. ha dichiarato la giurisdizione del g.a. trattandosi di revoca dell'agevolazione disposta per un vizio originario relativo all'ammissibilità del progetto e, peraltro, in quanto l'originaria erogazione non discendeva direttamente dalla legge ma presupponeva il potere della pubblica amministrazione, attribuito dalla legge, di riconoscere l'agevolazione all'esito di una valutazione comparativa tra gli interessati e sulla base della formulazione di un'apposita graduatoria tra possibili beneficiari, con la conseguenza che, rispetto all'erogazione dell'agevolazione, il soggetto finanziato vantava una posizione di interesse legittimo persistente anche in caso di revoca per vizio originario afferente al provvedimento di erogazione) » (Cassazione Civile, SS.UU., 30 luglio 2020 n. 16457; cfr. in termini, Tar LO , IV, 5 giugno 2023, n.1383).

6.2. Nel caso di specie, come evidente dalle difese svolte in giudizio da entrambe le parti e dai fatti da esse allegati, la decadenza dal finanziamento è stata disposta dalla Regione per il ritenuto inadempimento della parte della ricorrente alle obbligazioni da questa assunte, id est , la realizzazione dei lavori nel termine stabilito. Si verte pertanto su una questione che, secondo l’orientamento esposto al punto precedente, afferisce ad un diritto soggettivo, come tale sottoposta alla cognizione del giudice ordinario.

7. Per le esposte ragioni, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, in quanto avente per oggetto una questione rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta, secondo le regole e i termini dettati dall’art. 11 del codice sul processo amministrativo.

8. Quanto alle spese di lite, si ritiene che sussistano giusti motivi, tenuto conto della natura in rito della pronuncia, per disporne l’integrale compensazione tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e individua quale giudice munito di giurisdizione quello ordinario, avanti al quale il processo potrà proseguire.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO LL, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

OL ON, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL ON	AO LL

IL SEGRETARIO