Pubblicato il 25/11/2025

N. 03824/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03126/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3126 del 2024, proposto da
AI SI MA, in proprio e in qualità di titolare dell’Impresa Individuale AI SI MA, rappresentata e difesa dall'avvocato Luciano Salomoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Milano, via Caradosso, 8;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Impresa Individuale AZ ZO, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Direzione Territoriale della Lombardia, sede di Milano, n. 29092, del 18 aprile 2024, di revoca della concessione della ricevitoria del lotto N. CO7090/MI6904, rilasciata alla ricorrente;

- del provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio Monopoli per la Lombardia – sede di Como, n. 63937, del 2 luglio 2024, di decadenza della rivendita ordinaria n. 8, in Valsolda, rilasciata in favore della ricorrente;

- nonché di ogni atto presupposto, connesso, consequenziale, ivi inclusa, per quanto occorra, la comunicazione di avvio del procedimento di revoca della concessione del gioco del lotto prot. 14186, del 29 febbraio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 la dott.ssa CE AN e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) Con ricorso straordinario notificato all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in data 8/08/2024 l’esponente, quale titolare dal 2015 di rivendita di tabacchi lavorati e quivi gestrice di ricevitoria del gioco del lotto, in forza di concessione rinnovata nel 2018 per anni nove, con scadenza al 31/03/2027, ha chiesto l’annullamento dei provvedimenti con cui l’intimata Agenzia delle Dogane e Monopoli ha, dapprima, revocato detta concessione, per giungere poi, a disporre la decadenza dalla gestione della rivendita, dopo avere ritenuto “ non esimenti ” le giustificazioni fornite dalla ricorrente medesima rispetto alle violazioni ad essa contestate dall’Amministrazione.

In particolare, l’Agenzia ha motivato la revoca della concessione richiamando cinque tardivi versamenti superiori ai tre giorni lavorativi e di importo pari o superiore ai versamenti medi settimanali dell’ultimo biennio dei proventi del gioco del lotto, ridotti poi a quattro, previa valorizzazione della “ concentrazione ” per due dei cinque episodi.

Si tratta, ancora più in dettaglio: (i) quanto alla settimana contabile del 03/10/2023, di 13gg di ritardo per l’importo di € 1.104,08; (ii) quanto alla settimana contabile del 26/12/2023, di 19 gg di ritardo per l’importo di € 1.615,59; (iii) quanto alla settimana contabile 02/01/2024, di 12 gg di ritardo per l’importo di € 1.281,06; (iv) quanto alla settimana contabile 23/01/2024, di 7 gg di ritardo per l’importo di € 1.136,37; (v) quanto alla settimana contabile 06/02/2024, di 6 gg di ritardo per l’importo di € 1.115,76

2) A seguito di opposizione al ricorso straordinario notificata il 7/10/2024 ai sensi dell’art. 10, comma 1, DPR n. 1199/1971, l’esponente si è costituita in giudizio dinanzi all’intestato TAR, ai sensi dell’art. 48 comma 1 c.p.a.

3) Il ricorso è affidato a quattro motivi.

3.1) Con il primo, rubricato « violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento dei presupposti di fatto e diritto – violazione e falsa applicazione art. 7 l. 241/90; art. 94 d.p.r. 1074/58; art. 18 l. 689/81 –violazione del principio del contraddittorio - difetto d’istruttoria – sviamento », si contesta la violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale in ordine al provvedimento di decadenza dalla gestione della rivendita.

3.2) Con il secondo motivo, rubricato « violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento dei presupposti di fatto e diritto – violazione e falsa applicazione art. 6 l. 85/1990, artt. 6-34 l. 1293/1957 - difetto di motivazione e d’istruttoria –sviamento », si contesta l’automatismo applicato dall’Agenzia tra i due provvedimenti per cui è causa, ossia la revoca della concessione del gioco del lotto e la decadenza della rivendita ordinaria, oltre all’assenza di una indagine accurata da parte dell’Amministrazione stessa.

3.3) Con il terzo motivo, rubricato « violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento dei presupposti di fatto e diritto – violazione e falsa applicazione art. 34 l. 1293/57; art. 94 d.p.r. 1074/58; art. 8 bis l. 689/1981 – violazione del principio di unicità delle violazioni - difetto d’istruttoria – sviamento », si contesta la legittimità del provvedimento di revoca della concessione del gioco del lotto, adducendo la insussistenza, nella specie, del requisito dell’abitualità della violazione, prescritto dall’art. 34, comma 1, n. 9), L. n. 1293/1957. Ciò, poiché l’Agenzia avrebbe omesso di considerare che i ritardati versamenti del 26 dicembre 2023 e del 2 gennaio 2024 sarebbero stati relativi a settimane consecutive, esattamente come quelli del 23/01/2024, del 30/01/2024 e del 6/02/2024, in quanto distanziati fra loro di sette giorni, sicché gli stessi sarebbero dovuti essere valorizzati come un’unica violazione, riducendosi per tale via a tre le omissioni rilevanti, ossia un numero non sufficiente a determinare la revoca.

3.4) Con il quarto motivo, rubricato « violazione di legge ed eccesso di potere – travisamento dei presupposti di fatto e diritto – violazione e falsa applicazione art. 34 l. 1293/57; art. 94 d.p.r. 1074/58; art. 8 bis l. 689/1981 – violazione del principio di unicità delle violazioni - difetto d’istruttoria – sviamento » si lamenta la mancata adeguata valorizzazione da parte dell’Amministrazione delle ragioni addotte dall’istante a giustificazione dei ritardi de quibus .

4) Si è costituita l’intimata Agenzia, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie e insistendo per il rigetto del gravame.

5) Con ordinanza del 14/01/2025, n. 51, la V sezione:

« Ritenuto che, ad un sommario esame, sussistono profili che possono indurre ad una ragionevole previsione di accoglimento del ricorso (fumus boni iuris), con particolare riguardo al III motivo, con cui si deduce la violazione dell’art. 34, comma 1, n. 9, della Legge 22 dicembre 1957, n. 1293, così come interpretato dalla stessa Agenzia delle Dogane e Monopoli nelle proprie circolari, ove, a proposito della «abitualità» delle violazioni, si fa riferimento a «ritardi … consecutivi … avvenuti prima che il ricevitore abbia ricevuto le contestazioni relative alla prima inadempienza …» (cfr. la circolare n. 47846 del 18/5/2016, depositata in atti da parte resistente);

Ritenuto, in tal senso, che la revoca «per tardivi versamenti dei proventi del gioco del lotto nel termine intimato … della ricevitoria del gioco del lotto …», in precedenza rilasciata alla ricorrente, non appare immune dalle suesposte censure laddove non sembra avere compiutamente applicato, nella specie, il «meccanismo della continuazione» (così, la memoria dell’ADM, del 7/1/2025), fra il ritardo del 26/12/2023 (contestato il 17/01/2024) e quello del 02/01/2024, tenuto conto che, come riportato dalla stessa Amministrazione, la ratio del predetto meccanismo «è quella di sanare il comportamento del concessionario che inconsapevolmente versa in ritardo» e che «[c]iò accade quando, versando con la RID, di fatto il gestore non si avvede del ritardo se non dopo aver ricevuto le intimazioni di pagamento» (così, sempre la memoria dell’ADM, sopra citata, a pagina 5);

Ritenuto, altresì, apprezzabile quanto allegato da parte ricorrente ai fini del prescritto periculum in mora;

Ritenuto, infine, di compensare le spese della presente fase, per la particolarità della questione implicata nella controversia (…)» ha accolto la domanda cautelare formulata in via incidentale e per l'effetto ha sospeso i provvedimenti impugnati.

6) In vista dell’udienza di merito le parti hanno insistito sulle rispettive posizioni.

La difesa della ricorrente, dopo avere rinunciato al I motivo di ricorso (come già rappresentato in occasione della camera di consiglio destinata alla trattazione dell’istanza cautelare, stante il deposito di documentazione in atti di causa comprovante l’avvenuta comunicazione all’istante dell’avvio del procedimento), ha ribadito come le violazioni rilevanti da lei commesse sarebbero soltanto tre (ossia: quella del 03/10/2023; quella del 26/12/2024, che costituirebbe un’unica violazione con quella del 2/01/2024; quella del 23/01/2024, che costituirebbe anch’essa un’unica violazione con quelle del 30/01/2024 e del 6/02/2024 - come del resto riconosciuto dallo stesso provvedimento in contestazione, ove si legge che “ relativamente alla concentrazione dei tardivi versamenti, preme precisare che lo stesso può valere solo con rifermento alle settimane contabili del 23/01/2024 e del 06/02/2024 ”-, atteso che quella del 30/01/2024 sarebbe oltretutto anche inferiore alla soglia di importo considerata rilevante ai fini del requisito della gravità, mentre il versamento del 23 gennaio 2024 sarebbe stato contestato soltanto l’8/02/2024 e quello del successivo 30 gennaio ancora dopo, ovvero il 21 febbraio, vale a dire dopo la scadenza del 6/02/2024, sì che la ricorrente non avrebbe avuto contezza dell’infrazione commessa).

7) All’udienza pubblica del 15 luglio 2025, presenti l'avv. L. Salomoni, per la parte ricorrente, e l’avv. F. Vignoli, dell’Avvocatura dello Stato, per l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, la causa è stata trattenuta in decisione.

8) Il Collegio, preso atto della rinuncia da parte ricorrente al primo motivo, ritiene di passare direttamente allo scrutinio del terzo motivo, la cui pregnanza giustifica, in caso, come si vedrà, di ravvisata fondatezza dello stesso, l’assorbimento dei restanti.

8.1) In tal senso, preme rammentare, in linea generale, come:

- in base all’art. 6 (rubricato « Cause di esclusione dalla gestione dei magazzini di vendita ») della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 (sulla « Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio »):

« Non può gestire un magazzino chi:

(…)

9 ) sia stato rimosso dalla qualifica di gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l'Amministrazione dei monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione ;

(…)»;

- in base, poi, al seguente art. 34, al comma 1, della medesima legge:

« L'Amministrazione può procedere alla (…) revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi:

(…)

9) violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite. L'abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un'altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all'ultima delle violazioni precedenti; (…)»;

- con circolare n. 47846, del 18/5/2016, già citata, recante ad oggetto le « Revoche ricevitorie per ritardati ed omessi versamenti dei proventi del gioco del lotto », l’Agenzia delle Dogane e Monopoli, dopo avere evidenziato « la necessità che tutti i provvedimenti tengano in debito conto le circostanze che hanno determinato il tardivo versamento dei proventi del gioco ed esporre, adeguatamente, i motivi sulla base dei quali le irregolarità riscontrate sono state in concreto ritenute determinanti per l'applicazione della decadenza dalla gestione della ricevitoria del lotto », abbia declinato le fattispecie riconducibili entro la previsione dell'art. 34 della Legge 1293/57, facendo riferimento ai casi in cui « nell'arco temporale indicato al punto 9 del suddetto articolo:

a) vengano effettuati numerosi tardivi versamenti anche per importi limitati rispetto alla naturale scadenza del versamento dei proventi del gioco. In particolare si ritiene che un numero superiore ai 10, versamenti tardivi, ancorché per periodi ed importi limitati, possa sicuramente configurare carattere di abitualità, tale da inficiare il rapporto fiduciario con l'Amministrazione concedente (si veda l'ordinanza del 2-07-2015 n. 2793 del T.A.R. Lazio, Sez. II: "considerato che, pur trattandosi di somme di limitata entità, i ritardi nei versamenti riguardano numerose settimane contabili, ragione per cui deve ritenersi che abbiano assunto un carattere

b) vengano effettuati 4 tardivi versamenti con ritardi rilevanti (intendendosi per rilevanti i ritardi superiori a 3 giorni lavorativi, periodo temporale che si ritiene appropriato per connotare di particolare gravità la negligenza del ricevitore, attesi i necessari controlli circa il buon esito del versamento che ogni' ricevitore in qualità di agente contabile dovrebbe effettuare) e di importo pari o superiore ai versamenti medi settimanali della ricevitoria inadempiente; tale circostanza, infatti, determina evidentemente la. connotazione di gravità dell'inadempimento con pregiudizio del vincolo fiduciario in relazione alla particolare natura dell'attività svolta dal ricevitore che, in quanto agente contabile, è incaricato del maneggio di denaro pubblico (…).

In tema di modalità delle contestazioni restano ferme le disposizioni impartite con la nota del 26 gennaio 2005 n. 4132 e, quindi, "qualora i ritardi nei versamenti dei proventi del gioco del lotto effettuati dai ricevitori siano consecutivi e siano avvenuti prima che il ricevitore abbia ricevuto le contestazioni relative alla prima inadempienza, i ritardi in parola potranno essere considerati come unica violazione ai fini dell'applicazione dell'art. 34 punto 9 della legge 1293/57" (…)».

8.2) Ebbene, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, il Collegio ritiene fondate le censure di violazione di legge ed eccesso di potere dedotte nel III motivo ( supra, sub 3.3). Invero, una corretta interpretazione dell’abitualità, così come descritta nell’art. 34, comma 1, n. 9, della Legge 22 dicembre 1957, n. 1293, richiede di dare il giusto rilievo all’elemento intenzionale della condotta del rivenditore che, consapevole della precedente trasgressione, ne commette un’altra; in altri termini, l’uso del termine « trasgressioni » da parte del legislatore conduce di per sé a richiedere nel trasgressore la consapevolezza del disvalore della propria azione od omissione, sì da rendere la condotta meritevole di reazione da parte dell’Amministrazione, per il venir meno dell’elemento fiduciario che necessariamente deve connotare il rapporto concessorio (cfr. in tema Consiglio di Stato, IV, 15-09-2015, n. 4313).

Di ciò, del resto, appare essere stata consapevole la stessa Agenzia delle Dogane e Monopoli che, nelle proprie circolari, come poc’anzi riportato, a proposito della « abitualità » delle violazioni, ha richiamato e valorizzato l’interpretazione dell’art. 34, comma 1, punto 9, succitato, volta a considerare i ritardi nei versamenti dei proventi del gioco del lotto « come unica violazione », ove gli stessi « siano consecutivi e siano avvenuti prima che il ricevitore abbia ricevuto le contestazioni relative alla prima inadempienza » (cfr. la circolare n. 47846, del 18/5/2016, depositata in atti da parte resistente).

Ne consegue che, è illegittima la contestata revoca « per tardivi versamenti dei proventi del gioco del lotto nel termine intimato … della ricevitoria del gioco del lotto …», in precedenza rilasciata alla ricorrente, laddove non risulta avere considerato « come unica violazione » i ritardi nei versamenti dei proventi del gioco del lotto del 26/12/2023 (contestato il 17/01/2024) e quello del 02/01/2024, in applicazione del « meccanismo della continuazione » (così, la memoria dell’ADM, del 07/01/2025), avendo riconosciuto la “ concentrazione ” (cfr. la revoca del 18/04/2024, depositata in atti da entrambe le parti) dei tardivi versamenti, soltanto « con riferimento alle settimane contabili del 23/01/2024 e del 06/02/2024 » (così, sempre la revoca del 18/04/2024).

Invero, in entrambi i casi è ravvisabile la medesima ratio del predetto meccanismo che, come riportato dalla stessa Amministrazione, « è quella di sanare il comportamento del concessionario che inconsapevolmente versa in ritardo » e che «[c] iò accade quando, versando con la RID, di fatto il gestore non si avvede del ritardo se non dopo aver ricevuto le intimazioni di pagamento » (così, sempre la memoria dell’ADM, sopra citata, a pagina 5).

9) Ne discende, pertanto, la fondatezza del suesposto motivo e con essa, previo assorbimento delle censure non espressamente scrutinate, l’accoglimento del ricorso. Per l’effetto, vanno annullate sia la revoca della concessione della ricevitoria del lotto sia la decadenza della rivendita ordinaria, in epigrafe specificate, stante, per quest’ultima, il nesso di consequenzialità rispetto alla prima (cfr. sul punto, tra le altre, TAR Campania, Napoli, III, 09/06/2021, n. 3904, per cui « la decadenza della titolarità della rivendita ordinaria dei generi di monopolio disposta ai sensi degli artt. 6, 13, 18, della legge n. 1293 del 1957, si pone quale atto conseguenziale rispetto all’atto presupposto rappresentato dalla decadenza della concessione della ricevitoria del gioco del lotto (ricorrendo i presupposti di legge previsti per quest’ultima) »).

10) Le spese di lite possono essere nondimeno compensate, in considerazione della particolarità della fattispecie concreta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

EF MI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

CE AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE AN	EF MI

IL SEGRETARIO