Pubblicato il 25/03/2026

N. 00656/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00103/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 103 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da HO Re S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Fratta Pasini e Giovanni Vanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lazise, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Asaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona Rovigo e Vicenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria in Venezia, S. Marco n. 63;

per l'annullamento

Con il ricorso introduttivo :

- del provvedimento della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Verona, Rovigo e Vicenza prot. n. 36339-P del 29.11.2023, avente ad oggetto: “ LAZISE (VR), loc. Pacengo. Pratica n. 795/22 Ditta: PROHOME RE SRL Comunicazione SUAP pratica n.03043390214-31102022-0848 - SUAP 4336-03043390214 PROHOME RE S.R.L. Accertamento di compatibilità paesaggistica per opere realizzate in difformità rispetto a titolo abilitativo – lotto 11, edifici 1-2-3, sito in via Porto. D. Lgs. 42/2004 Codice dei Beni culturali e del Paesaggio, art. 167, comma 4 e 5 e art. 181 c. 1bis, c.1ter: accertamento di compatibilità paesaggistica. RESTITUZIONE PRATICA ”, ricevuto a mezzo S.U.A.P. in data 30 novembre 2023;

- del provvedimento prot. n. 38065 del 27 dicembre 2023 del Comune di Lazise, avente ad oggetto: “ N. 795/22 di Pratica Edilizia Oggetto: Diniego rilascio accertamento di compatibilità paesaggistica OPERE REALIZZATE IN DIFFORMITA’'' RISPETTO AL TITOLO ABILITATIVO - lotto 11 edifici 1-2-3- Importato da SUAP/SUE numero: 03043390214-31102022-0848 ”, ricevuto a mezzo S.U.A.P. in data 27 dicembre 2023;

- di ogni altro presupposto, connesso e consequenziale, ed in particolare:

i. della nota prot. n. 3455 del 30 novembre 2023 del Comune di Lazise, avente ad oggetto: “N. 795/22 di Pratica Ambientale Comunicazione per possibile rigetto dell’istanza relativa al procedimento di cui sopra, richiesta di elementi ai sensi dell’art. 10 bis della L.241/90 e successive modificazioni, ricevuta a mezzo S.U.A.P. in pari data;

ii. della nota prot. n. 60 del 2 gennaio 2024 del Comune di Lazise, avente ad oggetto: “Riferimento Pratica edilizia n. 796/22 Oggetto: “ SANATORIA PER OPERE REALIZZATE IN DIFFORMITA' RISPETTO AL TITOLO ABILITATIVO (PDC 145/19) - lotto 11 edifici 1-2-3 - Importato da SUAP/SUE numero: 03043390214-31102022-0848 - Comunicazione per possibile rigetto dell'istanza relativa al procedimento di cui sopra ”, ricevuta a mezzo S.U.A.P. in data 3 gennaio 2024;

iii. della circolare del Segretariato Generale del M.I.C. n. 38 del 4 settembre 2023, anche in relazione alla precedente circolare n. 33/2009 e alla nota dell'Ufficio Legislativo prot. n. 16721 del 13 settembre 2010 e ss.mm.ii.;

nonché, in via gradata, per la declaratoria di incostituzionalità in parte qua degli artt. 146, comma 4, 167, comma 4, lett. a) e 181, comma 1-ter, lett. a), D.lgs. 42/2004, con espressa riserva di agire per il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi anche in relazione alla ritardata conclusione del procedimento.

Con i motivi aggiunti depositati il 17/5/2024 :

del provvedimento di diniego formatosi a mezzo silenzio-rigetto ex art. 36 D.P.R. 380/2001 con riferimento alla “ Pratica edilizia n. 796/22 Oggetto: SANATORIA PER OPERE REALIZZATE IN DIFFORMITA' RISPETTO AL TITOLO ABILITATIVO (PDC 145/19) - lotto 11 edifici 1-2-3 - Importato da SUAP/SUE numero: 03043390214-31102022-0848 ”;

di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, anche non noto alla ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lazise e del Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Verona Rovigo e Vicenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 la dott.ssa EL BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

HO Re S.r.l. è proprietaria, nel comune di Lazise sul Garda, di undici lotti a destinazione residenziale compresi nel Piano Particolareggiato “Pacengo Alto – Pacengo Porto” approvato dal Comune con delibera della Giunta comunale n. 132/2017. L’area è soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. 7 luglio 1956 (Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera del lago di Garda, sita nell’ambito del comune di Lazise).

La società ha ottenuto l’autorizzazione paesaggistica (n. 144 di data 3 settembre 2019) e quindi il permesso di costruire (n. 145/19 del 26 marzo 2021) per edificare i sei lotti posti a nord ed ha avviato i lavori in data 30 marzo 2021.

In data 11 aprile 2022 il Comando Carabinieri Patrimonio culturale nucleo di Venezia, insieme ai rappresentanti dell’ufficio tecnico comunale e della Soprintendenza, ha effettuato un sopralluogo presso il cantiere. A seguito di una ricognizione generale delle opere in corso di realizzazione, è stata rilevata un’importante movimentazione di terra su un’area molto vasta (circa 43.600 mq), per la quale nel verbale si è attestata l’impossibilità – con la normale strumentazione in dotazione al Comune di Lazise – di determinare la correttezza delle quote di imposta di strade e fabbricati e quindi dei volumi degli stessi.

È stato pertanto affidato un incarico ad un consulente esterno per la verifica della consistenza del volume rilevato e della misura dell’eccedenza rispetto all’assentito. Sulla base di tale più approfondita analisi, e delle incongruità riscontrate, il Comando ha sottoposto l’area a sequestro preventivo d’urgenza e poi il Comune (ordinanza n. 44 del 18 luglio 2022) ha disposto la sospensione dei lavori.

La ricorrente in data 31 ottobre 2022 ha presentato istanza per la legittimazione postuma sia sotto il profilo edilizio che paesaggistico delle difformità contestate, consistenti in:

- impostazione dei tre edifici ad una quota inferiore di 4 cm rispetto all’autorizzato e con un aumento dell’altezza esterna compresa tra 70 e 85 cm, derivante dal maggior spessore sia del solaio interpiano terra/primo piano che del solaio di copertura, ferme le altezze interne di ciascun piano;

- variazioni estetiche degli edifici (forometrie, finiture, accorpamento dell’impianto foto-voltaico su un unico edificio) ed interne (tramezzature interne, modifiche extra corsa ascensori);

- traslazione verso ovest del corsello di accesso al piano interrato, destinato a garage e locali accessori a servizio degli edifici, con conseguente parziale fuoriuscita dal profilo di terreno;

- sopraelevazione del muro di sostegno in confine lato ovest di circa 345 cm, realizzazione di contrafforti ricadenti sul limitrofo terreno esterno al perimetro di intervento.

La commissione del paesaggio ha espresso parere positivo; il Comune ha quindi inviato la pratica alla Soprintendenza, evidenziando che le modifiche rispetto all’autorizzato non comportavano un incremento di superficie e volume superiore al 2% e quindi dovevano considerarsi rientranti nella c.d. tolleranza di cantiere.

Soggiunge la deducente di aver ricevuto in data 30 novembre 2023 il preavviso di rigetto dal Comune, motivato dalla nota della Soprintendenza del 29 novembre 2023, fino ad allora alla stessa sconosciuta, che aveva restituito l’istanza al Comune, ritenendo insussistenti i presupposti per l’accertamento di compatibilità paesaggistica a termini dell’art. 167, comma 4 del d.lgs. 42/2004.

L’amministrazione comunale, respingendo le osservazioni prodotte dall’interessata, ha adottato poi il provvedimento di diniego definitivo.

Con l’atto introduttivo del giudizio HO Re S.r.l. ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza di Verona, Rovigo e Vicenza del 29 novembre 2023 e il diniego dell’accertamento di compatibilità paesaggistica assunto il 27 dicembre 2023 dal Comune di Lazise, lamentandone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere.

La società deduce, in sintesi:

- che il Comune, a fronte di un’istruttoria interna durata ben oltre i termini di legge e articolata in due richieste di integrazioni istruttorie, due sedute della Commissione locale per il paesaggio e una relazione istruttoria di procedibilità dell’istanza, senza una congrua motivazione si è appiattito sul parere della Soprintendenza, ancorché tardivo e quindi non vincolante;

- che la Soprintendenza ha emesso un provvedimento tardivo e atipico, affermando l’insussistenza dei presupposti per accogliere la domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica seppur priva del potere di provvedere direttamente sulle istanze e senza dare al privato interessato il preavviso di rigetto;

- che i provvedimenti di restituzione e di diniego impugnati propongono un’errata interpretazione dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004, atteso che le maggiori altezze esterne sono correlate al maggior spessore del solaio interpiano, con finalità di miglioramento dell’efficienza energetica e acustica dell’intervento, le variazioni estetiche sono prive di rilevanza in termini di volume/superficie coperta, i volumi interrati non rilevano dal punto di vista paesaggistico;

- che l’amministrazione non ha considerato che le opere in difformità non presentano rilevanza paesaggistica, sotto il profilo della percepibilità della modificazione apportata in rapporto al vincolo d’insieme dell’area; nei provvedimenti impugnati non vi è infatti alcuna valutazione del “prerequisito di rilevanza paesaggistica del fatto”, né della tipologia dell’intervento realizzato.

In via subordinata, nell’ipotesi in cui il TAR ritenga che i provvedimenti impugnati abbiano correttamente applicato la normativa che regola la compatibilità paesaggistica in sanatoria, e che quindi la stessa vada intesa nel senso che qualsiasi intervento non preventivamente autorizzato sotto il profilo paesaggistico, rilevante in termini di volume/superficie utile, vada sempre rimesso in pristino, a prescindere da una valutazione in concreto del bene tutelato, la deducente solleva questione di costituzionalità degli articoli 146, comma 4 e 167, comma 4, lett. a) e 181 comma 1 ter lett. a) d.lgs. 42/2004 per contrasto con gli articoli 3, 41, 25, 97, 42 Cost., art. 1 prot. add. CEDU e 117 comma 1 e 119 Cost, con richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale della questione.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza 26 febbraio 2024, n. 93, non appellata.

Con motivi aggiunti depositati in data 17 maggio 2024 HO ha impugnato il provvedimento di diniego formatosi a mezzo di silenzio rigetto ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 sull’istanza di sanatoria già citata.

Espone la ricorrente di aver ricevuto il preavviso di rigetto in data 3 gennaio 2024, dal quale si evince che la volontà comunale di negare la sanatoria edilizia non deriva da ragioni urbanistico-edilizie ma dal difetto dell’accertamento di compatibilità paesaggistica delle opere, che costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento.

La ricorrente deduce l’illegittimità del silenzio – diniego in via derivata da quella del diniego di accertamento di compatibilità paesaggistica (richiamando i motivi già articolati nel ricorso introduttivo) e in via autonoma per violazione degli articoli 36 e 34 bis del d.P.R. 380/2001, degli articoli 11-13 delle NTO del Piano degli Interventi di Lazise, degli articoli 3-5 delle NTA del Piano Particolareggiato Pacengo Alto – Pacengo Porto, nonché per eccesso di potere sotto il profilo della carenza dei presupposti, dell’istruttoria e della motivazione, della contraddittorietà e illogicità manifesta e dei principi di buona amministrazione, affidamento e buona fede.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di Lazise.

Si è costituita anche la competente Soprintendenza, con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

In pendenza di giudizio, in data 8 agosto 2024, HO ha presentato una nuova pratica paesaggistica ai sensi dell’art. 36 bis del d.P.R. 380/2001, nel frattempo entrato in vigore.

La Soprintendenza ha comunicato l’irricevibilità dell’istanza. La società ha impugnato detto provvedimenti avanti a questo TAR (con ricorso assunto al NRG 695/2025). A seguito dell’ordinanza di remand la Soprintendenza ha espresso parere favore di compatibilità paesaggistica e il Comune ha rilasciato l’accertamento di compatibilità paesaggistica e il relativo permesso di costruire in sanatoria con riferimento agli interventi in difformità oggetto del presente ricorso.

La difesa del Comune resistente ha eccepito la conseguente sopravvenuta improcedibilità del presente gravame per difetto di interesse, atteso che la ricorrente -in pendenza di giudizio- ha ottenuto i titoli richiesti.

Per contro la ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati a fini risarcitori, lamentando di aver sostenuto anzitutto le spese per la demolizione delle opere già realizzate (circa 300.000 euro), nonchè i costi correlati ai ritardi accumulati nel corso del procedimento di sanatoria, che hanno costretto la società a risolvere tre contratti preliminari di vendita relativi ad unità immobiliari all’interno degli edifici progettati, a restituire gli acconti già incassati e le altre somme già anticipate dai promissari acquirenti, per un importo complessivo di euro 3.202.605,03.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, alla quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La società ricorrente ha impugnato il diniego di sanatoria sotto il profilo paesaggistico (ricorso introduttivo) ed edilizio (motivi aggiunti) opposto dalle amministrazioni competenti rispetto agli interventi edilizi eseguiti in difformità rispetto ai titoli in alcuni degli immobili edificandi nel comune di Lazise, area soggetta a tutela paesaggistica.

Come evidenziato nella parte in fatto, in pendenza di giudizio la deducente ha ottenuto la sanatoria degli abusi in ragione di successiva istanza formulata ai sensi del nuovo art. 36 bis del TU edilizia, ma ha confermato il suo interesse alla declaratoria di illegittimità degli atti censurati ai fini risarcitori, lamentando il danno patrimoniale patito e riservandosi di proporre successiva azione per ottenerne il ristoro.

L’azione di annullamento deve essere quindi dichiarata improcedibile, mentre va scrutinata la domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti censurati, in conformità a quanto disposto dall’art. 34, comma 3 c.p.a., secondo cui “ Quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori .”

Né al riguardo può essere accolta l’eccezione del Comune resistente di inammissibilità dell’azione risarcitoria per mancata prova degli elementi costitutivi della responsabilità dell’amministrazione resistente; parte ricorrente si è infatti riservata di presentare la domanda risarcitoria in un successivo giudizio, instando nel presente contenzioso esclusivamente per l’accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati.

Tale allegazione è conforme al principio secondo cui “ per procedersi all’accertamento dell’illegittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., è sufficiente dichiarare di avervi interesse a fini risarcitori; non è pertanto necessario specificare i presupposti dell’eventuale domanda risarcitoria né tanto meno averla proposta nello stesso giudizio di impugnazione; la dichiarazione deve essere resa nelle forme e nei termini previsti dall’art. 73 cod. proc. amm .”. (Cons. Stato, Ad. Plen. 13 luglio 2022, n. 8).

Ai fini dello scrutinio della domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati occorre prendere le mosse dal parere negativo della Soprintendenza del 29 novembre 2023.

Tale atto richiama l’art. 167, comma 4 del d.lgs. 42/2004, secondo il quale “ l'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica, secondo le procedure di cui al comma 5, nei seguenti casi:

a) per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati;

b) per l'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione paesaggistica;

c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'articolo 3 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 .”, nell’interpretazione della giurisprudenza e del Ministero.

La Soprintendenza evidenzia in particolare come la Circolare n. 38 del Segretariato Generale del MiC del 4 settembre 2023 abbia chiarito che ““ non assume rilievo la distinzione tra volumi tecnici e volumi di altro tipo e, a tal fine, l'Ufficio legislativo richiama la sentenza del Consiglio di Stato n.3026/2022, già citata nella suddetta nota dalla Direzione generale, per cui il divieto di creazione di volumi, di cui all’art.167 c.4 dell’art.167 del D.gs. 42/2004, si riferisce a qualsiasi nuova edificazione che crei volume, senza alcuna distinzione tra volume tecnico ed altro tipo di volume, interrato o meno”, ad eccezione di quanto previsto dal D.P.R. 31/2017, Allegato A, punto A.31 ;”.

Sulla scorta del dettato normativo l’amministrazione menzionata ha dato atto dell’istruttoria eseguita (nota del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale, nota e allegati prodotti dal Comune di Lazise – Comando di polizia locale – nota della Soprintendenza in relazione ai predetti rilievi tecnici, verbale di sequestro preventivo degli immobili, elaborati dell’istanza) per rilevare che la stessa conferma un consistente incremento di volumetria dei tre fabbricati di cui era stata avviata l’edificazione. Gli stessi, pur mantenendo circa la medesima superficie coperta assentita, a causa di un maggiore spessore dei solai interni sono stati realizzati con altezze superiori pari a circa 70 cm (Edificio 1), circa 83 cm (Edificio 2), circa 74 cm (Edificio 3), con un illegittimo incremento della volumetria che, nell’insieme dei tre fabbricati, risulta superiore anche al limite stabilito dall’art. 181 comma 1 bis del d.lgs. 42/2004 (750 metri cubi).

Si tratta quindi di difformità non riconducibili alla sanatoria ex post legittimata dall’art. 167 comma 4 del d.lgs. 42/2004.

Tale ricostruzione risulta coerente rispetto al consolidato orientamento giurisprudenziale, fondato sul chiaro dettato normativo, secondo cui l'accertamento di compatibilità paesaggistica postumo, ai sensi degli artt. 167 e 181 del D.lgs. n. 42/2004, non è consentito per i lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi, ovvero un aumento di quelli legittimamente realizzati; tale preclusione ha carattere assoluto e si applica a qualsiasi tipo di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume. (Cons. Stato, Sez. II, 2 febbraio 2026, n. 836; TAR Toscana, Sez. III, 31 marzo 2025, n. 575; Cons. Stato, Sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9851).

Tale orientamento si fonda sulla considerazione per cui “ L’intenzione legislativa è chiara nel senso di precludere qualsiasi forma di legittimazione del “fatto compiuto”, in quanto l’esame di compatibilità paesaggistica deve sempre precedere la realizzazione dell'intervento . (…)

La regola che in materia urbanistica porta ad escludere i volumi tecnici, tombati o interrati dal calcolo della volumetria edificabile- che trova fondamento nel bilanciamento tra i vari e confliggenti interessi connessi all'uso del territorio- non può essere invocata al fine di ampliare le fattispecie tassative (e perciò di stretta interpretazione) di sanatoria paesaggistica (Cons. Stato, sez. VI, n. 40 del 2021), volta alla salvaguardia della percezione visiva dei volumi e della conservazione del contesto paesaggistico. ” (Cons. Stato, Sez. II, 17 febbraio 2025, n. 1260).

L’impossibilità di sanare ex post dal punto di vista paesaggistico gli incrementi volumetrici rende irrilevante la dedotta violazione dell’art. 10 bis della legge 241/1990. Infatti la natura vincolata delle determinazioni assunte dall’Amministrazione esclude la rilevanza di eventuali violazioni procedurali.

Peraltro rispetto a tale censura va precisato che affinché la violazione dell’obbligo del preavviso di rigetto comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato è necessario che il ricorrente indichi gli elementi in fatto o in diritto che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto del provvedimento finale.

Parimenti non può trovare accoglimento la censura di difetto di motivazione, in ragione della quale l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo non avrebbe adeguatamente valutato l’incidenza delle difformità realizzative rispetto al bene tutelato. Infatti “Il giudizio di compatibilità paesaggistica costituisce un posterius rispetto alla valutazione, preliminare, di riconducibilità dell'intervento alle ipotesi astrattamente sanabili, indicate tassativamente dall'art. 167, co. 4, d.lgs. 42/2004, di tal che, "una volta accertata l'esistenza dell'aumento volumetrico, il diniego di compatibilità paesaggistica costituisce un atto dovuto, senza che l'Amministrazione debba fornire sul punto una motivazione rafforzata, volta a dimostrare l'asserito concreto pregiudizio cagionato al paesaggio" (T.A.R. Milano, Sez. II, 2 luglio 2022, n. 1565). ” (TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 23 dicembre 2023, n. 3179).

Va disattesa anche l’eccezione di illegittimità costituzionale formulata in via subordinata da parte ricorrente con riferimento all’interpretazione letterale e restrittiva delle ipotesi di sanatoria paesaggistica ex post a termini dell’art. 167 comma 4 del d.lgs. 42/2004, che la limita quindi agli abusi “minori”.

Come già evidenziato da precedenti pronunce del giudice amministrativo, infatti, “ La previsione di cui al menzionato art. 167, comma 4, assume un indubbio carattere restrittivo e di rigore sanzionatorio. Tale carattere, ancorché vada a scapito della facoltà edificatorie connesse al diritto di proprietà, viene decisamente in ossequio all'esigenza di elevare e potenziare il livello effettivo di salvaguardia del bene paesaggio, assistito da protezione di rango costituzionale.

In altri termini, il legislatore italiano ha intenzionalmente differenziato la disciplina in materia di accertamento postumo di conformità degli interventi effettuati in assenza o in difformità dal titolo, a seconda che il bene da tutelare sia l'ordinato assetto del territorio per i profili urbanistici ed edilizi ovvero per i profili attinenti la tutela del paesaggio. (…)

Ed invero, la conformità postuma è sempre possibile nel primo caso, anche qualora sia presente un incremento dei volumi o delle superfici (art. 36 d.p.r. 380/2001); risulta al contrario inammissibile nel secondo caso, qualora vi sia da presidiare il paesaggio.

Questa scelta del legislatore non appare censurabile per contrasto ai principi costituzionali della ragionevolezza e della parità di trattamento nonché per quelli dell'ordinamento comunitario, perché si muove su un piano di coerenza con l'accentuato profilo costituzionale dell'interesse pubblico alla preservazione del paesaggio. La necessità di difendere al massimo livello il paesaggio impone una soluzione legislativa che, nei confronti degli interventi edilizi sine titulo, abbia carattere fortemente dissuasivo se non punitivo-sanzionatorio.

6.2.- Il diverso approccio del legislatore, più pragmatico e disponibile nel caso di attività edilizia senza titolo od in difformità da questo, rispetto ai casi di attività edilizia prive di nulla osta paesaggistico trova, peraltro, una chiara spiegazione anche sotto il profilo logico/giuridico. Ed invero, per quanto riguarda l'attività edilizia senza titolo o in difformità da questo, l'amministrazione locale non ha che da svolgere un controllo di conformità tra la singola costruzione abusiva e le previsioni contenute nei piani di programmazione e nella regolamentazione edilizia comunale (regolamento edilizio e norme tecniche di attuazione). Simile riscontro postumo è invece inimmaginabile in tema di paesaggio, per il quale l'amministrazione competente deve svolgere un giudizio che non si riduce ad un riscontro deduttivo di conformità ma implica una valutazione di merito, sugli aspetti anche estetici, valutazione che potrebbe essere irrimediabilmente compromessa nel momento in cui il nuovo volume è già venuto ad esistenza (sul punto, cfr. Tar Salerno, sez. I, 25 giugno 2013 n. 1429). ” (TAR Campania, Napoli, Sez. III, 24 marzo 2015, n. 1718; cfr. anche TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 23 dicembre 2023, n. 3179.

Pertanto “ la preclusione della sanatoria degli abusi di maggiore entità, avente finalità deterrente e finalizzata ad apprestare una tutela rafforzata a beni di primaria rilevanza costituzionale quali quelli paesaggistici (art. 9 Cost.), rappresenta espressione della discrezionalità del legislatore, al quale è rimessa la determinazione dei modi di acquisto, di godimento e i limiti della proprietà “allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti” (art. 42 Cost.) e che, nel caso di specie, appare esente dai censurati vizi di proporzionalità e ragionevolezza (si cfr. T.A.R. Genova, sez. I, 10 agosto 2017, n. 692).

Sul punto, si rinvia alle argomentazioni sviluppate dal Consiglio di Stato sez. VI, sentenza del 30 maggio 2014, n. 2806, secondo cui: “La premessa, da cui occorre prendere le mosse, è che il paesaggio, come bene oggetto di tutela, non è suscettibile né di reintegrazioni, né di incrementi: ciò giustifica una disciplina particolarmente rigorosa, che (è ragionevole ritenere) è stata adottata anche per arginare esperienze pregresse, non pienamente rispettose del disposto dell'art. 9 della Costituzione. L'argomento di maggior impatto utilizzato dal ricorrente è l'affermata irragionevolezza della previsione legislativa che impone la demolizione di un'opera che potrà essere ricostruita previo rilascio dell'autorizzazione. Tale impostazione muove, verosimilmente, da numerosi interventi legislativi, che, in vari settori, hanno consentito la sanatoria di situazioni originariamente contra legem. Poiché i predetti provvedimenti legislativi esauriscono la propria efficacia nei limiti di tempo e di oggetto in essi contenuti, essi non possono costituire il fondamento di una situazione soggettiva di generalizzata aspettativa di sanatoria. La norma della cui costituzionalità si dubita impedisce la sanatoria allorquando vi sia stato un incremento di volumi: la specificità della previsione esclude qualsiasi violazione dell'art. 3 della Costituzione, applicabile solo quando si attribuisca trattamento differenziato a situazioni analoghe. Né appaiono violate le altre norme della Costituzione in quanto, così come evidenziato nella sentenza impugnata, la finalità della norma è di costituire un più solido deterrente contro gli abusi (al fine di prevenirli) dei privati (verificatisi nel recente passato in dimensioni notevoli sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo), a tutela di beni costituzionalmente protetti” (si vedano, in termini di consonanza, T.A.R. Potenza, sez. I, 15 giugno 2020, n. 377; T.A.R. Lecce, sez. III, 1 marzo 2018, n. 340). ” (TAR Sicilia, Catania, Sez. I, 20 dicembre 2022, n. 3334; id. TAR Sicilia, Catania, 6 novembre 2023, n. 3282).

Né è configurabile, come dedotto nel gravame, una contraddittorietà rispetto ai pareri resi dalla Commissione per il Paesaggio o la mancata motivazione dell’adesione al parere reso tardivamente dalla Soprintendenza.

Il Comune di Lazise, nel trasmettere alla Soprintendenza l’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica (nota prot. 9172 del 23 marzo 2023) ha infatti dato conto della procedibilità dell’istanza dal punto di vista edilizio, rilevando però (come già precisato dalla commissione) che la valutazione finale è di esclusiva competenza della Soprintendenza.

Nel provvedimento di rigetto della compatibilità paesaggistica il Comune ha poi espresso la sua adesione al parere espresso dalla Soprintendenza che, in quanto tardivo, non era vincolante ma sicuramente efficace.

Il Comune di Lazise ha infatti richiamato il contenuto del parere predetto, ha altresì dato atto delle osservazioni formulate dall’interessata, e le ha ritenute insuscettibili di accoglimento, aderendo alla ricostruzione della Soprintendenza e motivando analiticamente le sue determinazioni.

L’amministrazione civica ha infatti rilevato che

“ la restituzione della pratica non si basa esclusivamente su quanto rilevato strumentalmente nelle fasi di sopralluogo e di accertamento, ma a seguito di una comparazione tra quanto emerso durante i rilievi, riportato nei verbali del procedimento sanzionatorio, e quanto indicato negli elaborati grafici depositati dagli istanti a corredo della richiesta di compatibilità paesaggistica. In buona sostanza con la pratica di compatibilità “... sostanzialmente confermano il consistente aumento di volumetria relativo ai tre fabbricati legato alle maggiori altezze e contestualmente...” rilevando elementi di contraddizione ed incoerenza tra elaborati grafici e relazione “… che tale relazione tecnico – illustrativa, con le cui conclusioni non si concorda ”. Solo a seguito di detta analisi/comparazione, viene stabilito che “… le opere in oggetto, con ogni evidenza, non rientrano fra le fattispecie di interventi per i quali è accertabile la compatibilità paesaggistica, ai sensi dell’art. 167 c. 4 del D.Lgs. 42/2004 e s.m.i….”;

Il parere della Soprintendenza non è limitato alla sola restituzione dell’istanza in quanto contestualmente stabilisce l’applicazione di quanto previsto dall’art. 167 comma 1 del D.lgs. 42/2004 ovvero la rimessa in pristino dello stato dei luoghi ”.

Vanno altresì respinti i motivi aggiunti, che si appuntano sul silenzio-diniego dell’istanza di accertamento della conformità edilizia ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001.

Deve anzitutto essere disattesa la censura di illegittimità in via derivata da quella degli atti impugnati con il ricorso introduttivo, per le considerazioni già espresse.

Va poi respinta anche la censura di illegittimità in via autonoma, perché il silenzio significativo censurato, per quanto attiene ai profili urbanistico-edilizi, si sarebbe discostato dagli esiti dell’istruttoria favorevole.

Infatti il mancato rilascio della compatibilità paesaggistica ha reso automatico e vincolato il diniego di sanatoria edilizia. (TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 22 febbraio 2022, n. 307; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 6 maggio 2024, n. 2942).

In conclusione, per le considerazioni esposte, la domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti avversati è infondata e va respinta.

Le spese vanno poste a carico della società ricorrente e liquidate in favore del Comune di Lazise; possono invece essere compensate nei confronti dell’Amministrazione statale, costituitasi con atto di mera forma.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui motivi aggiunti, dichiara improcedibile la domanda di annullamento; respinge la domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati.

Condanna la ricorrente HO Re S.r.l. a rifondere al Comune di Lazise le spese di lite, che liquida in 2.000,00 (duemila/00) euro, oltre oneri di legge. Compensa le spese nei confronti dell’Amministrazione statale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA IM, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

EL BA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL BA	RA IM

IL SEGRETARIO