Pubblicato il 31/05/2021

N. 00718/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00345/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 345 del 2020, proposto da
Safety21 s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Pazzaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Lotto, Vincenzo Mizzoni e Paolo Bernardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Easyserv s.r.l., quale mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese costituito con Megasp s.r.l. e Ge.Fi.L. s.p.a., quali mandanti, ciascuna in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , tutte rappresentate e difese dagli avvocati Nicola Creuso e Nicola De Zan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Euten s.r.l., Nivi s.p.a. e Open Software s.r.l., non costitute giudizio;

per l'annullamento

degli atti della gara indetta dal Comune di Padova per l’affidamento del “ Servizio di gestione della stampa, notifica e riscossione delle sanzioni relative a violazioni del Codice della Strada nei confronti di residenti all’estero e recupero crediti internazionale [...] CIG 80217551A4 ” e segnatamente: i) della determinazione di aggiudicazione n. 2020/64/0053 del 25.02.2020, comunicata il 3.03.2020; ii) del bando, del disciplinare di gara e del capitolato; iii) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso ivi compresi i verbali di gara n. 1 del 20.11.2019; n. 2 del 27.11.2019; n. 3 del 5.12.2019; n. 4 del 10.12.2019; n. 5 del 17.12.2019; n. 6 del 9.01.2020; n. 7 del 9.01.2020 e relativo allegato; n. 8 del 16.01.2020; il verbale di proposta di aggiudicazione del 13.02.2020. Nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore eventualmente sottoscritto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Padova e di Easyserv s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2020, tenuta in via telematica, il dott. Nicola Bardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, Safety21 s.p.a., premette che la società Multiservizi s.r.l., da essa controllata, ha partecipato alla gara, di cui in epigrafe, indetta dal Comune di Padova per l’affidamento del “ servizio di gestione della stampa, notifica e riscossione delle sanzioni relative a violazioni del Codice della Strada nei confronti di residenti all’estero e recupero crediti internazionale ”.

Succeduta nei rapporti giuridici della società controllata, dopo averla incorporata con atto di fusione stipulato il 27 dicembre 2019 (doc. 1), rappresenta di essere subentrata ad essa nella procedura, avendo comunicato alla stazione appaltante il perfezionamento dell’operazione societaria (doc. 2).

2. Agendo in tale veste, ossia quale società che, in corso di gara, ha incorporato l’impresa offerente, Safety21 espone di essersi collocata al quarto posto della graduatoria e che il servizio, oggetto della procedura, è stato aggiudicato al R.T.I. costituito tra le società Easy Serv s.r.l. (mandataria), Megasp s.r.l. e Ge.Fi.L. s.p.a. (mandanti), primo classificato, la cui offerta veniva ritenuta congrua dopo aver superato il giudizio di anomalia.

Il divario tra i due operatori è risultato pari a 18.36 punti, quanto all’offerta tecnica, e a 22.20 punti, relativamente all’offerta economica, dando luogo ad uno scarto complessivo di 40.56 punti.

3. La ricorrente impugna il disciplinare di gara, unitamente ai successivi atti della procedura, al dichiarato fine di ottenerne la rinnovazione, sulla base di un unico motivo, così rubricato: “ violazione e falsa applicazione dell’art. 95 del D.lgs. n. 50/2016. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa. Carenza di motivazione. Eccesso di potere per sviamento ”.

3.1 La censura attiene, innanzitutto, ad alcuni tra i criteri e i sub -criteri individuati dalla lex specialis di gara (e successivamente utilizzati dalla commissione) per attribuire la componente discrezionale del punteggio, espressiva del giudizio relativo all’offerta tecnica.

Il disciplinare di gara avrebbe infatti previsto l’attribuzione di un massimo di 70 punti per l’offerta tecnica, da assegnare sulla base di una serie di criteri di valutazione, articolati in sub -criteri, ripartiti fra punteggi discrezionali (58 punti), determinati secondo il metodo del confronto a coppie, e punteggi tabellari (12 punti).

Secondo la ricorrente “ tutti i criteri individuati dal disciplinare per l’attribuzione dei punteggi discrezionali ” apparirebbero estremamente generici, ad un punto tale che alcuni di essi non conterrebbero neppure gli elementi in base ai quali, nell’ambito del confronto a coppie, un’offerta avrebbe dovuto essere ritenuta preferibile rispetto ad un’altra.

Le contestazioni si concentrano, in particolare, sul sub -criterio 1.1. “ modalità di espletamento dei servizi richiesti ”, sul sub -criterio n. 3.1 “ modalità e termini con i quali verrà reso il servizio di informazione all’utenza estera ” e sul sub -criterio n. 3.2 “ predisposizione di un portale multilingue per la gestione dei pagamenti on line ”, tramite i quali sarebbero stati governati dalla commissione 24 dei 58 punti complessivamente riferibili al vaglio discrezionale dell’offerta tecnica. Secondo la ricorrente, ciascuno di tali sub -criteri fornirebbe mere indicazioni descrittive riguardanti specifici contenuti dell’offerta, ma non delineerebbe gli elementi su cui fondare la loro valutazione.

Altrettanto generico andrebbe poi ritenuto il sub -criterio 2.1 (relativo alla valutazione complessiva dell’offerta in funzione di un “ effettivo potenziamento del livello qualitativo del servizio e [di] una maggiore efficacia nel recupero delle sanzioni ”) che non conterebbe alcuna indicazione capace di orientare la valutazione dei commissari; valutazione che risulterebbe perciò priva di base motivazionale, in quanto non ancorata a parametri di giudizio predeterminati dalla lex specialis di gara.

3.2 I rilievi precedenti troverebbero conferma nell’operato della commissione.

La ricorrente osserva, al riguardo, che, al momento di affrontare il confronto a coppie, i commissari avrebbe assegnato (quasi) sempre il medesimo coefficiente. Ritenendo che l’uniformità di giudizio costituisca un ulteriore sintomo delle anomalie che affliggerebbero la gara, ipotizza (delineando un’autonoma declinazione della censura) che i commissari abbiano dato luogo ad una valutazione collegiale, non prevista dal disciplinare, che avrebbe invece imposto la separata attribuzione dei coefficienti.

4. Costituitisi in giudizio, il Comune di Padova e le società controinteressate hanno resistito nel merito ed eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità dell’impugnazione.

A tal proposito, rilevano che la ricorrente, collocata in quarta posizione, non avrebbe fornito la c.d. prova di resistenza, non avendo dimostrato se, a seguito della riformulazione degli atti di gara e alla conseguente riedizione del giudizio, conseguirebbe l’utile effetto di accrescere le prospettive di aggiudicazione.

Essi osservano che i punteggi riferibili ai sub -criteri contestati, anche se assegnati per l’intero alla ricorrente, non consentirebbero a quest’ultima di colmare il divario che la separa dagli operatori meglio classificati, quand’anche agli stessi non fosse attribuito alcun punto.

Infine, contestano che l’impugnazione delle clausole asseritamente lesive, contenute nella lex specialis di gara, potesse essere posposta all’esito della valutazione della commissione e alla susseguente formulazione della graduatoria. Di tali clausole avrebbe dovuto essere apprezzata l’originaria autonoma lesività, perché idonee a condizionare la formulazione dell’offerta tecnica in funzione dei contestati parametri di giudizio, così da imporre l’immediata notificazione del gravame.

5. Nella pubblica udienza del 2 dicembre 2020, la causa è stata quindi discussa dalle parti ed assegnata alla decisione.

6. Il ricorso è manifestamente infondato in relazione ad entrambe le articolazioni dell’unico motivo dedotto a sostegno dell’impugnazione, sicché, considerato il carattere maggiormente satisfattivo della decisione pronunciata nel merito, può prescindersi dal vaglio dei rilievi di inammissibilità esposti dall’Amministrazione e dalla controinteressata (peraltro non del tutto implausibili, specie rispetto al secondo profilo di doglianza, con il quale, senza offrire la c.d. prova di resistenza, si è contestato l’operato della commissione, che avrebbe proceduto collegialmente, e non la presupposta lex specialis di gara, che avrebbe imposto la formulazione di giudizi separati da parte dei commissari, e che, sotto questo aspetto, risulterebbe dunque violata).

7. Tramite la prima censura (vd. sopra, punto 3.1), la ricorrente contesta la genericità di alcuni sub -criteri di valutazione. Reputa che essi, da un lato, non avrebbero sufficientemente definito il contenuto della valutazione dei corrispondenti elementi delle offerte tecniche (art. 17 del disciplinare, sub -criteri 1.1, 3.1 e 3.2) e, dall’altro lato, non avrebbero offerto il riferimento motivazionale necessario per rendere esplicito il punteggio numerico, espressivo del giudizio dei commissari ( sub -criterio 2.1).

Più precisamente e al di là dell’ambigua prospettazione del motivo in esame, la ricorrente censura la declinazione dei criteri e dei sub -criteri da parte della lex specialis di gara, ritenendola impeditiva della formulazione di un’offerta adeguata.

Tale imprecisione dei parametri di valutazione si sarebbe quindi manifestata a valle del giudizio numerico espresso dalla commissione, giudizio che, proprio perché non sorretto da criteri predefiniti, non sarebbe risultato sufficientemente motivato. Pertanto, nell’economia dell’impugnazione, il vizio di motivazione, benché enunciato nel ricorso, viene a costituire, piuttosto che un autonomo profilo di illegittimità, il sintomo rivelatore della lamentata genericità dei parametri, sulla cui base avrebbero dovuto essere modellate le offerte prodotte in gara (gli stessi parametri che, quando utilizzati come elementi di giudizio, avrebbero poi viziato il vaglio tecnico della commissione), sintomo all’apparire del quale sarebbe insorto anche l’interesse all’impugnazione.

Così individuati l’oggetto e il fondamento del presente motivo (circoscritti a profili di illegittimità della lex specialis che avrebbero intaccato la fase di elaborazione dell’offerta successivamente valutata dalla commissione), deve essere ricordato che, sulla base di un costante indirizzo giurisprudenziale, “ la scelta operata dall'Amministrazione appaltante, in una procedura di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, relativamente ai criteri di valutazione delle offerte, ivi compreso il peso da attribuire a tali singoli elementi, specificamente indicati nella lex specialis, e ivi compresa anche la disaggregazione eventuale del singolo criterio valutativo in sub-criteri, è espressione dell'ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l'interesse pubblico; e come tale è sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia macroscopicamente illogica, irragionevole ed irrazionale ed i criteri non siano trasparenti ed intellegibili, non consentendo ai concorrenti di calibrare la propria offerta ” (in tal senso, tra le più recenti, v. Cons. Stato, Sez. V, 30 aprile 2018, n. 2602, T.A.R. Veneto, Sez. III, 29 maggio 2020, n. 482 e T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 10 novembre 2020, n. 11630).

Alla luce di tali princìpi, ferme l’insindacabilità della scelta dell’Amministrazione di articolare i criteri di valutazione in ulteriori sub -criteri e, per quanto detto, l’estraneità al perimetro della censura di vizi intrinseci all’operato della commissione specie con riguardo alla motivazione dei punteggi da questa assegnati, si deve osservare come le contestate prescrizioni del disciplinare non presentino, a ben vedere, alcuno di quegli elementi di ambiguità o di invincibile incertezza che, impedendo la corretta formulazione di una o più voci dell’offerta tecnica, con il fine di modularne il contenuto in funzione del suo futuro scrutinio, inficino la lex specialis di gara ed impongano la sua riformulazione e la regressione della procedura, come sostenuto nel ricorso.

7.1 Venendo al rilievo di genericità, riferito dalla ricorrente ai sub -criteri 1.1, 3.1 e 3.2, attraverso i quali il disciplinare (art. 17) ha declinato i parametri di giudizio rispettivamente riferiti all’organizzazione del servizio (1.1) e alla gestione delle informazioni all’utenza (3.1 e 3.2), non deve sfuggire come essi abbiano individuato in termini puntuali aspetti qualificanti della prestazione, oggetto dell’appalto.

L’Amministrazione ha infatti richiesto alle imprese partecipanti alla gara di sottoporre a scrutinio, come d’uso, le “ modalità di organizzazione del servizio ” (1.1), nonché - vertendosi di attività rivolta a soggetti, per lo più stranieri, residenti al di fuori del territorio nazionale - le particolari “ modalità e termini con i quali verrà reso il servizio di informazione all’utenza estera ” (3.1) e il “ portale multilingue ” attivato “ per la gestione dei pagamenti on line ” (3.2).

In merito, ritiene, in primo luogo, il Collegio che, all’interno di tali sub -criteri, non emerga alcun profilo di manifesta ambiguità e che la loro formulazione non celi ulteriori ed inespressi significati, capaci di manifestarsi in un momento successivo alla formulazione delle offerte (ciò che contrasterebbe con la tutela dell'affidamento degli interessati e con il principio del favor partecipationis ). La non equivocità della lettera del capitolato è, del resto, confermata dalla diretta corrispondenza intercorrente tra i parametri valutativi e la minuziosa elencazione delle caratteristiche dell’appalto, contenuta nell’art. 2 del capitolato. Quest’ultimo, nel descrivere “ servizio e oggetto ” dell’appalto, ha in effetti enunciato e posto nella sfera di cognizione delle imprese partecipanti ogni particolare esigenza organizzativa connessa al suo espletamento (1.1), nonché le particolari forme di comunicazione da instaurarsi con “ l’utenza estera ” (3.1), anche mediante l’erogazione di servizi mediante la predisposizione di un portale telematico (sub-criterio 3.2, specialmente in relazione all’art. 2, comma 5 del capitolato – non oggetto di censura).

Pertanto, esigenze organizzative, interlocuzione con l’utenza estera e utilizzo dei canali informatici costituiscono tutti elementi dell’offerta che si rispecchiano fedelmente nei criteri contestati, definendone il contenuto e la rilevanza ai fini del giudizio della commissione.

Di conseguenza, tale univoca riferibilità dei parametri valutativi alle caratteristiche della prestazione descritte nel disciplinare (e, dunque, a quei contenuti che le ditte partecipanti erano state poste nella condizione di apprendere e di inserire nell’offerta tecnica) consente di escludere, giungendo così al secondo aspetto della censura, che le indicazioni contenute nei sub -criteri fossero insufficienti a guidare lo scrutinio dei commissari, essendo invece evidente che la graduazione del punteggio traduce la preferenza accordata a ciascun elemento dell’offerta in ragione della sua maggiore (o minore) rispondenza alle specifiche predeterminate dalla legge di gara (art. 2 del capitolato), implicitamente evocate dai suddetti sub -criteri (art. 17 del disciplinare).

7.2 Analoghe considerazioni possono essere ripetute riguardo ai rilievi con i quali la ricorrente contesta il sub -criterio 2.1, ritenendolo inidoneo a giustificare l’attribuzione del punteggio relativo alla “ qualità ed efficacia nella gestione del procedimento sanzionatorio ”, con particolare riferimento agli “ aspetti di efficienza operativa, sia in ordine alla rapida, sicura ed efficace acquisizione dei dati relativa agli atti da gestire, sia in ordine alla particolare tipologia di atto, oltre alla rapidità e alla garanzia del risultato giuridico di valida notifica ”.

La censura è smentita, in particolare, dal dato testuale (come avviene per il sub -criterio 4.1, peraltro menzionato solo nella narrazione in fatto dell’atto introduttivo e non ulteriormente considerato), in quanto è lo stesso parametro in esame ad aver individuato un criterio motivazionale esaustivo, sulla cui scorta il giudizio della commissione (dal quale è stata fatta dipendere l’assegnazione di ben 23 punti) avrebbe infatti dovuto tenere conto “ della qualità intrinseca del complesso dei vari aspetti presentati da ciascun concorrente e ritenuti accoglibili dalla stessa, privilegiando le proposte che, nel loro insieme, si presentano maggiormente idonee a garantire un effettivo potenziamento del livello qualitativo del servizio e una maggiore efficacia nel recupero delle sanzioni ”.

Né può infine essere condivisa l’ulteriore argomentazione introdotta dalla parte ricorrente, che lamenta la mancata previsione, da parte della lex specialis di gara, di indicazioni che consentano di risalire con immediatezza dalla ponderazione numerica alla valutazione ad essa sottesa, così da costituire una sorta di tavola di conversione, che agevoli il raccordo tra il punteggio, il criterio e il giudizio.

A prescindere dall’ambigua formulazione del rilievo, che pare semmai rivolto a contestare il giudizio della commissione piuttosto che l’evanescenza dei confini che ne avrebbero dovuto delimitare l’operato, deve essere osservato come, diversamente dalla fattispecie esaminata dal Consiglio di Stato (Sez. III, 1° giugno 2018, n. 3301), evocata in senso favorevole dalla ricorrente, la legge di gara ha in questo caso previsto una dettagliata descrizione dei criteri e dei sub -criteri, con una corrispondente articolazione in punteggi e sub -punteggi, così da permettere la ricostruzione analitica dei giudizi formulati dalla commissione, assicurandone la chiara riferibilità a tutti i parametri di giudizio espressi dal disciplinare.

8. Deve essere respinto, infine, anche il secondo profilo di doglianza introdotto, pur all’interno dell’unico motivo proposto, dalla ricorrente (sopra, punto 3.2), che con esso lamenta come, nel corso del confronto a coppie, i commissari, procedendo in parallelo, avrebbero assegnato i medesimi coefficienti e, da tale circostanza, deduce che la commissione avrebbe in realtà dato luogo ad un giudizio collegiale, non previsto dal disciplinare, il quale avrebbe invece imposto la separata attribuzione dei punteggi.

Ma come la prevalente giurisprudenza ha da tempo precisato, “ la circostanza che i singoli Commissari abbiano espresso tutti lo stesso punteggio o un unico punteggio […] non è ex se indice di illegittimità, per la stringente ragione che essa prova troppo (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. III, 6 novembre 2019, n. 7595; Cons. St., sez. V, 24 marzo 2014, n. 1428; Cons. st., sez. V, 17 dicembre 2015, n. 517), ‘non essendo nemmeno sufficientemente chiaro il punto di caduta di tale rilievo censoreo ben potendo spiegarsi la detta circostanza come una fisiologica evoluzione del confronto dialettico svoltosi in seno a tale organo’ (Cons. St., sez. III, 26 ottobre 2020, n. 5130) ” (così Cons. Stato, sez. III, 23 dicembre 2020, n. 8259).

Nel caso in esame, non pare inoltre sussistere un’effettiva unanimità di giudizio, atteso che le valutazioni del presidente della commissione si sono comunque diversificate rispetto a quelle dei restanti commissari in relazione al criterio 2 (da cui è dipesa la preponderante assegnazione di ben 23 punti), sicché la censura, pur se intesa come meramente rafforzativa delle contestazioni mosse alla lex specialis di gara (perché volta a sottolineare gli anomali effetti applicativi prodotti dall’eccessiva genericità dei parametri di giudizio affidati alla commissione), si dimostra infondata perché contraddetta da tale evidenza fattuale.

9. Per quanto precede il ricorso deve dunque essere respinto.

Le spese vanno interamente compensate tra le parti, considerata la particolarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

Filippo Dallari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO