Pubblicato il 01/07/2022

N. 01134/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00811/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 811 del 2017, proposto da
RO ER, OS QU, rappresentati e difesi dall'avvocato Paride Cesare Cretì, con domicilio eletto presso lo studio Paride Cesare Cretì in Muro Leccese, piazza del Popolo 15;

contro

Comune di Muro Leccese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Tommaso Millefiori, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via C.A. Mannarino 11/A;

per l'annullamento

del provvedimento del Comune di Muro Leccese, prot. n. 2353/17, notificato in data 29/3/2017;

della delibera di C.C. n. 22/2010;

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Muro Leccese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 23 giugno 2022 il dott. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti – titolari di permesso di costruire n. 78/09, per la realizzazione di un ampliamento di civile abitazione in Muro Leccese – hanno proposto l’odierno ricorso al fine di conseguire l’annullamento del provvedimento n. 2353/17, meglio indicato in epigrafe, con cui il Comune di Muro Leccese ha chiestoloro il pagamento del conguaglio dei costi di costruzione.

A sostegno del ricorso, essi hanno articolato i seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: violazione dell’art. 97 Cost, nonché degli artt. 7 e 21- nonies l. n. 241/90; eccesso di potere; violazione dell’art. 16 TUE; violazione del principio di tutela dell’affidamento legittimo.

Hanno chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Muro Leccese ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 23.6.2022 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Con i vari motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 16 d.P.R. n. 380/01 (TUE), nonché il difetto di partecipazione procedimentale e la violazione delle disposizioni in tema di autotutela, avuto riguardo al principio per il quale la determinazione degli oneri concessori non solo deve avvenire sulla base delle tariffe vigenti, ma che la stessa non possa che essere richiesta una tantum al momento del rilascio del permesso edilizio, senza possibilità di applicazione postuma e retroattiva di coefficienti non considerati al momento del rilascio del titolo.

In subordine, essi eccepiscono l’erroneità del criterio di calcolo effettuato dall’Amministrazione, anche in virtù della delibera consiliare n. 22/10, illegittimamente applicata anche in relazione ai titoli edilizi rilasciati prima della sua emanazione.

Le censure sono infondate.

2.1. Di recente, il Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione, ha affermato che: “ Gli atti con i quali la p.a. determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale, sicché ad essi non possono applicarsi né la disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 né, più in generale, le disposizioni previste dalla stessa legge per gli atti provvedimentali manifestazioni di imperio. La p.a., nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l'importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza ” (C.d.S, AP n. 12/18).

2.2. Alla stregua dei principi sopra riportati, resta escluso che la determinazione e richiesta dei contributi concessori debba avvenire "una tantum" al momento del rilascio del permesso di costruire, ben potendo (ed anzi dovendo) intervenire anche successivamente per l'eventuale differenza in favore del bilancio comunale, purché nell'ordinario termine di prescrizione decennale, e ferma restando la necessità (rispettata nel caso di specie) di riferimento a tariffe già approvate alla data del rilascio del permesso di costruire.

2.3. Ciò premesso, l’art. 16 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 ribadisce l’onerosità del permesso di costruire mediante versamento di un contributo articolato su due componenti: oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria) e costo di costruzione.

Tale contributo, determinato al momento del rilascio del ridetto titolo, è suscettibile di rideterminazione in due casi:

a) quando intervenga la scadenza del permesso di costruire con un suo rinnovo o una variante al titolo edilizio che incrementi il carico urbanistico (cfr. sez. IV, 27 aprile 2012, n. 2471; sez. IV, n. 1504/2015, cit.);

b) quando, nell’adozione del primitivo provvedimento di determinazione, vi sia stato un errore nel calcolo del contributo rispetto alla situazione di fatto e alla disciplina vigente al momento (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, n. 6033/2012; Consiglio di Stato, Sezione Quarta, 12 giugno 2017, n. 2821).

2.4. Il citato art. 16 del D.P.R. n. 380/2001 dispone che: “ L’incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la regione definisce per classi di comuni ”, in relazione a una serie di indicatori tipizzati (comma 4); in mancanza di definizione delle tabelle parametriche regionali e fino alla definizione delle tabelle stesse, “ i comuni provvedono, in via provvisoria, con deliberazione del consiglio comunale ” (comma 5), come del pari “Ogni cinque anni i comuni provvedono ad aggiornare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale” (comma 6).

Il costo di costruzione per i nuovi edifici, invece, “ è determinato periodicamente dalle regioni con riferimento ai costi massimi ammissibili per l’edilizia agevolata, definiti dalle stesse regioni a norma della lettera g) del primo comma dell'articolo 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457… Nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, ovvero in eventuale assenza di tali determinazioni, il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto Nazionale di Statistica (I.S.T.A.T.)… ”.

2.5. Nella Regione Puglia, l’art. 2 (“Determinazione del costo di costruzione decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”) della Legge Regionale 1° febbraio 2007, n. 1, con riferimento al costo di costruzione, stabilisce, poi, che:

“ 1. Il costo di costruzione per la nuova edificazione viene confermato, fino a nuovo aggiornamento, in misura pari al costo base di nuova costruzione stabilito, con riferimento ai limiti massimi ammissibili per l’edilizia residenziale agevolata, a norma della lettera g) del primo comma dell’articolo 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457 (Norme per l’edilizia residenziale), con Delib. G.R. 4 aprile 2006, n. 449 (Aggiornamento dei limiti massimi di costo per gli interventi di Edilizia residenziale sovvenzionata e di Edilizia residenziale agevolata), ossia pari a euro 594,00/mq.

2. I comuni hanno facoltà di applicare al costo base per l’edilizia agevolata, come determinato al comma 1, i “Criteri per il calcolo del contributo relativo al costo di costruzione” di cui all’allegato A della presente legge, motivando adeguatamente le eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco.

3. In assenza di apposite deliberazioni della Giunta regionale che provvedano ad adeguare il costo di costruzione, il costo medesimo, così come determinato dalla presente legge, è adeguato annualmente dai comuni in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT).

4. Il primo adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla Denuncia inizio attività (DIA) la cui domanda sia pervenuta al comune, completa, in data successiva al 31 dicembre 2006; analogamente, per gli anni a seguire, l’adeguamento annuale si applica ai permessi di costruire e/o alla DIA la cui domanda sia pervenuta al Comune, completa, in data successiva al 31 dicembre di ogni anno ”.

2.6. Dall’esegesi coordinata delle sopra riportate disposizioni statali e regionali, si evince (cfr. Consiglio di Stato, IV, 27 settembre 2017, n. 4515) che:

- il potere di determinazione del costo di costruzione per i nuovi edifici è attribuito alle Regioni e che, qualora queste ultime non vi provvedano ovvero nei periodi intercorrenti tra le determinazioni regionali, “il costo di costruzione è adeguato annualmente, ed autonomamente, in ragione dell’intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT)”;

- nella Regione Puglia, inoltre, al costo di costruzione, ragguagliato a quello previsto per l’edilizia residenziale pubblica, i Comuni “ hanno facoltà ” di applicare, in aggiunta al costo base determinato dalla Regione, “ eventuali riduzioni o incrementi sia in relazione alle situazioni di bilancio comunale sia in relazione ai costi di costruzione effettivamente praticati in loco ”.

3. In applicazione delle suindicate coordinate normative, reputa il Collegio che si debba opportunamente tenere distinta la disciplina relativa alla determinazione degli oneri di urbanizzazione da quella relativa alla determinazione dei costi di costruzione.

Con riguardo alla prima, questo TAR ha condivisibilmente chiarito che: “ una volta che la determinazione degli oneri concessori sia correttamente avvenuta sulla base delle tabelle vigenti all'epoca del rilascio del permesso di costruire, è illegittima la pretesa dell'Amministrazione di addossare al titolare del permesso edilizio rilasciato anni prima l'ulteriore carico finanziario derivante dal meccanismo di aggiornamento; d'altro canto la convenienza a realizzare o non l'intervento edilizio non può prescindere da una valutazione degli oneri concessori quale significativa componente dei costo complessivo, per cui, un adeguamento del contributo ex post si tradurrebbe in un'alea insopportabile per chi, ove a conoscenza di un diversa e maggiore entità del contributo, si sarebbe magari astenuto dall'iniziativa economica intrapresa ” (TAR Lecce, I, 5.5.2021, n. 662).

Ne consegue che le delibere comunali di adeguamento degli oneri di urbanizzazione possono trovare applicazione esclusivamente “ per i permessi rilasciati a far tempo dall'epoca di adozione dell'atto deliberativo e non anche per quelli rilasciati in epoca anteriore ” (TAR Lecce, sent. n. 662/21 cit.).

Ciò discende, oltre che dal disposto del citato art. 16 del D.P.R. n. 380 del 2001, dai principi generali in materia di obbligazioni e, segnatamente, di buona fede oggettiva, che impediscono al creditore di pretendere maggior somme che presupponevano la diligente attivazione delle proprie prerogative (quale l’aggiornamento delle tabelle di calcolo).

4. Detto orientamento è stato recepito dall’Adunanza Plenaria nella già richiamata pronuncia n. 12 del 30 agosto 2018. Il Supremo Consesso, dopo aver affermato che il carattere paritetico del rapporto “ non esclude la doverosità della rideterminazione quante volte la pubblica amministrazione si accorga che l'iniziale determinazione degli oneri di urbanizzazione sia dipesa da un'inesatta applicazione delle tabelle o anche da un semplice errore di calcolo ”, ha ribadito che, a tutela dell’affidamento che il privato deve potere nutrire in ordine all’operato dell’Amministrazione, “ il Comune ha l'obbligo di adoperarsi affinché la liquidazione del contributo di costruzione venga eseguita nel modo più corretto, sollecito, scrupoloso e preciso, sin dal principio ”.

È, quindi, da escludere che il Comune intimato possa giustificare una richiesta di integrazione di quanto già versato a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria sulla scorta dell’esigenza di porre rimedio, a posteriori, ad una propria condotta inadempiente.

5. Se ciò è vero con riguardo agli oneri di urbanizzazione (primaria e secondaria), un diverso regime di liquidazione trova invece applicazione, come anticipato, con riguardo ai costi di costruzione.

Sul punto, il Supremo Consenso della Giustizia Amministrativa ha avuto modo di precisare, pronunciandosi su un casus a cui era applicabile la normativa regionale pugliese, che, in base a quanto stabilito dall’ art. 16 comma 9 del D.P.R. n. 380 del 2001 e ss.mm., “ i costi-base fissati con delibera regionale si applicano direttamente”, mentre “le delibere con cui i Comuni determinino i costi in misura differente da quanto deciso dalla Regione, avvalendosi di facoltà previste da leggi regionali (nella specie: art. 1, comma 2, della legge regionale n. 1/2007), hanno carattere eventuale e non condizionano l’immediata vigenza e operatività del costo-base fissato dalla Regione ” (così Consiglio di Stato, sez. IV, 12 giugno 2017 n. 2821).

6. Nella specie, l’atto impugnato richiede la somma di € 1.635,64 a titolo di conguaglio per il solo costo di costruzione, nulla richiedendo invece a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Per tali ragioni, non trova applicazione il divieto di irretroattività invocato dal ricorrente, dovendosi per le ragioni sopra dette far salva la facoltà per il Comune (ai sensi dell’art. 1 co. 2 L.R. n. 1/07 cit.) di determinare i costi in misura differente da quanto stabilito dalla Regione.

7. Discende altresì da quanto or ora chiarito che la natura paritetica del rapporto in esame esonera il Collegio dall’esame dell’ulteriore censura di parte ricorrente, relativa alla mancata attivazione degli istituti di partecipazione procedimentale (artt. 7 ss. l. n. 241/90), operanti invece in presenza di una pubblica amministrazione-autorità (nel senso chiarito da Corte cost. nn. 204/04 e 191/06), con conseguente esercizio di poteri autoritativi.

9. Infine, non coglie nel segno l’ulteriore censura di parte ricorrente, relativa al criterio di calcolo operato dal Comune al fine della quantificazione del costo di costruzione. Sul punto, rileva il Collegio che le schede di calcolo dell’UTC prodotte in atti consentono di verificare il percorso matematico seguito dall’Amministrazione per il ricalcolo del costo di costruzione. In particolare, il Collegio condivide l’assunto di fondo posto a base del suddetto criterio di calcolo, che si esprime nella necessità di tener conto dei fattori di maggiorazione, dovuti in relazione alle caratteristiche tipologiche dell’immobile in esame.

Per tali ragioni, non può tenersi conto del diverso criterio di calcolo elaborato dai ricorrenti, il quale oblitera del tutto – ed immotivatamente – i suddetti fattori di maggiorazione, parificando quoad effectum fattispecie edilizie tipologicamente difformi tra di loro.

10. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Sussistono giusti motivi, rappresentati dalla natura delle questioni esaminate, foriere – all’epoca di proposizione del ricorso – di orientamenti giurisprudenziali non univoci, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2022 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Patrizia Moro, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO