Pubblicato il 19/01/2026

N. 00056/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00301/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 301 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
I RA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Benedetti, con domicilio eletto presso il suo studio, in Ancona, viale della Vittoria, 32;

contro

Comune di Ancona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Demetrio Sgrignuoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Strada società a responsabilità limitata semplificata, non costituita in giudizio;
WM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Patrizia Niccolaini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della delibera G.M. del Comune di Ancona n. 199 del 20.3.2025, pubblicata sull’albo pretorio in data 27.3.2025, avente ad oggetto “asta pubblica per assegnazione in concessione del chiosco presso il parco “Belvedere” di Ancona – zona Posatora – per somministrazione alimenti e bevande ed attività accessorie” e dei relativi allegati;

B) della determinazione del Dirigente n. 747 del 26.3.2025, pubblicata sull’albo pretorio in data 31.03.2025, con la quale è stata indetta la gara pubblica, in unico lotto, per l’affidamento in concessione del chiosco presso il parco “Belvedere” di Ancona – zona Posatora, per somministrazione alimenti e bevande ed attività accessorie, ed approvato il bando di gara ivi

riportato;

C) del bando di gara pubblicato sulla GUUE S: 66/2025 in data 3.4.2025;

D) dell’avviso e relativi allegati, reso noto in data 2.4.2025 nella sezione “Avvisi” del sito web del Comune di Ancona;

E) della determinazione del Dirigente n. 1061 del 29.4.2025, pubblicata sull’albo pretorio in data 29.4.2025, con cui sono stati nominati i membri della commissione incaricata di esaminare le domande di partecipazione;

F) dei verbali della commissione giudicatrice e di tutti gli ulteriori atti e documenti di gara nel frattempo creati, formati ed emessi;

G) di ogni atto antecedente, preparatorio, connesso e/o consequenziale, ivi compresi quelli istruttori, procedimentali, attuativi od esecutivi eventualmente non menzionati e quelli ad oggi non conosciuti o resi disponibili alla ricorrente;

nonché’ per ottenere

l’accertamento del danno ingiusto patito dalla ricorrente a cagione degli atti impugnati e la condanna della resistente al risarcimento di detto danno:

- in via principale, in forma specifica con riedizione della procedura di selezione e dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more del giudizio con l’aggiudicataria della gara;

- in via di mero subordine, per equivalente con il pagamento in favore della ricorrente della somma che sarà determinata anche in via equitativa all’esito del giudizio, oltre rivalutazione monetaria ed interessi dalla debenza al saldo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da I RA S.r.l. il 19 maggio 2025:

1) della determinazione dirigenziale n. 1197 del 14.5.2025, registrata sull’albo pretorio il 14.5.2025 con il numero 2796/2025 e pubblicata sul medesimo albo pretorio in pari data, avente ad oggetto “Asta pubblica per assegnazione in concessione del chiosco presso il parco “Belvedere” di Ancona – zona Posatora – per somministrazione alimenti e bevande ed attività accessorie – Aggiudicazione definitiva ed efficace”, con la quale sono stati approvati i 4 verbali di asta pubblica redatti in data 29.4.2025 comprensivi di tutti i documenti, ed è stata aggiudicata in via definitiva ed efficace e consegnata in via d’urgenza la concessione del chiosco alla ditta WM s.r.l.;

2) dei verbali e dei documenti della commissione giudicatrice redatti nella seduta del 29.4.2025, unitamente alla graduatoria finale;

3) di ogni atto antecedente, preparatorio, connesso e/o consequenziale, ivi compresi quelli istruttori, procedimentali, attuativi od esecutivi (ivi compresa la diffida di sgombero dei locali del 15.5.2025) e quelli ad oggi non conosciuti o resi disponibili alla ricorrente, per i quali si formula riserva di ulteriori motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ancona e di WM S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2026 il dott. MA AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta ricorrente, nella spiegata veste di concessionario uscente, con il ricorso introduttivo ha impugnato:

- la deliberazione della Giunta Municipale di Ancona n. 199 del 20 marzo 2025, avente ad oggetto “Asta pubblica per assegnazione in concessione del chiosco presso il parco “Belvedere” di Ancona – zona Posatora – per somministrazione alimenti e bevande ed attività accessorie” e i relativi allegati;

- la determinazione del dirigente dell’Area Contratti e Servizi n. 747 del 26 marzo 2025, con la quale è stata indetta la suddetta gara pubblica ed è stata approvata la relativa lex specialis ;

- tutti gli altri atti e provvedimenti indicati in epigrafe.

Con l’atto di motivi aggiunti depositato in data 19 maggio 2025, I RA S.r.l. ha invece impugnato:

- la determinazione dirigenziale n. 1197 del 14 maggio 2025, avente ad oggetto l’aggiudicazione definitiva ed efficace in favore della ditta WM S.r.l. della gara per cui è causa;

- i verbali di gara e gli altri atti della procedura, ed in particolare la graduatoria finale;

- ogni altro atto antecedente, preparatorio, connesso e/o consequenziale, compresi quelli non noti o disponibili alla ricorrente.

Oltre all’annullamento dei suddetti atti, I RA S.r.l. chiede altresì la condanna del Comune di Ancona:

- in via principale, alla reintegrazione in forma specifica dell’interesse di essa ricorrente mediante riedizione della gara, previa eventuale declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato con l’aggiudicataria;

- in subordine, al risarcimento dei danni per equivalente monetario.

2. In punto di fatto, I RA S.r.l. espone quanto segue.

2.1. Essa ricorrente, in virtù di contratto rep. n. 212/p del 13 maggio 2022, è stata fino al 24 giugno 2024 concessionaria della gestione del chiosco di proprietà comunale ubicato presso il Parco “Belvedere” di Ancona, zona Posatora. Nonostante il contratto prevedesse la facoltà dell’ente concedente di rinnovare la concessione su istanza del concessionario, il Comune di Ancona aveva reso noto a I RA che nella specie non sussistevano i presupposti per accogliere la domanda tempestivamente formulata dalla odierna ricorrente e che la concessione sarebbe stata riaffidata mediante procedura ad evidenza pubblica. E, in effetti, con la deliberazione di Giunta n. 199 del 20 marzo 2025, il Comune:

- deliberava di indire la gara pubblica per l’affidamento della concessione;

- disponeva che, ai sensi dell’art. 8 del Regolamento comunale per l’alienazione, gestione e disposizione dei beni del patrimonio immobiliare del Comune (di seguito anche “il Regolamento comunale” o “il Regolamento”), l’avviso di gara fosse pubblicato, in forma integrale, per almeno 15 giorni consecutivi, all’Albo Pretorio online e mediante affissione di manifesti negli appositi spazi dislocati sul territorio comunale;

- prevedeva altresì che il bando fosse pubblicato sulla G.U.U.E. (trattandosi di concessione che riveste interesse transfrontaliero, considerata la presenza nell’area di un anfiteatro romano) e sul sito internet dell’ente;

- approvava la documentazione allegata all’atto (ossia: avviso di asta; fac-simile dell’istanza di partecipazione; modulo offerta economica; planimetria dell’immobile oggetto di concessione), autorizzando l’ufficio competente ad apportare le modifiche non sostanziali ritenute necessarie per il regolare svolgimento della procedura;

- nominava il responsabile del procedimento.

Ai fini del presente giudizio va evidenziato che l’Allegato A (avviso di asta, istanza di ammissione, modulo di offerta economica) alla deliberazione n. 199 conteneva una serie di errori materiali, il più “pericoloso” dei quali relativo al termine di presentazione della domanda di partecipazione: l’art. 9 del bando (intitolato “Modalità di presentazione della domanda”) indicava infatti che per partecipare alla procedura di gara i concorrenti avrebbero dovuto far pervenire la domanda entro e non oltre il giorno “ …18 maggio 2023 alle ore 12 e a pena di esclusione… ”.

Con determinazione dirigenziale n. 747 del 26 marzo 2025:

- veniva indetta la gara;

- veniva contestualmente approvato il bando di gara e la documentazione ad esso allegata;

- si stabiliva che la pubblicità fosse garantita mediante: i) pubblicazione dell’avviso integrale sull’Albo Pretorio comunale; ii) affissione di 60 manifesti in tutto il territorio cittadino; iii) pubblicazione del bando sul sito internet del Comune di Ancona e sulla G.U.U.E.

Nonostante l’avvenuta correzione di alcuni errori materiali, l’art. 9 del bando approvato con la determinazione n. 747 continuava ad indicare quale termine ultimo per la presentazione della domanda il giorno “ …18 maggio 2023 alle ore 12… ”, mentre sia l’art. 8 in tema di cauzione provvisoria sia l’art. 10 in punto di espletamento della gara non indicavano addirittura alcuna data (i relativi spazi risultavano in bianco).

2.2. Pur ritenendo che il suddetto errore materiale riguardasse esclusivamente l’anno solare e non il giorno ed il mese di scadenza del termine per la presentazione della domanda, con la conseguenza che doveva leggersi “ …18 maggio 2025… ” anziché “ …18 maggio 2023… ”, essa ricorrente inviava in data 18 aprile 2025 una nota via PEC con cui chiedeva al competente ufficio comunale un incontro nel corso del quale i funzionari preposti avrebbero potuto fornire tutte le necessarie indicazioni per chiarire i punti di interesse nel bando in oggetto. A tale richiesta, tuttavia, il Comune non forniva alcun riscontro.

Sempre consultando l’Albo Pretorio, essa ricorrente si avvedeva della pubblicazione in data 29 aprile 2025 della determinazione del dirigente dell’Area Contratti e Servizi n. 1061, con cui veniva nominata la commissione di gara che nello stesso giorno avrebbe dovuto esaminare le domande di partecipazione alla gara per l’assegnazione della concessione de qua .

La ricorrente apprendeva così che nel frattempo era stata curata la pubblicazione di un bando diverso nel contenuto (per quanto si dirà) sia sulla G.U.U.E., sia nella sezione “Avvisi” del sito del Comune di Ancona, mentre non risultava alcuna pubblicazione sull’Albo Pretorio.

Quanto alla prima modalità, il link attivo per la consultazione dei documenti di gara non consentiva in realtà la visione e l’esame di alcun atto, rimandando ad una pagina bianca del sito comunale; dalle informazioni sintetiche si evinceva tuttavia che il termine per il ricevimento delle offerte era fissato al “ …29/04/2025 12:00:00… ”.

Quanto all’avviso sul sito del Comune, la pagina web indicava parimenti che la domanda di partecipazione sarebbe dovuta pervenire entro e non oltre le ore 12,00 del 29 aprile 2025. Allegato all’avviso, oltre ai moduli per l’istanza di ammissione, per l’offerta economica e la planimetria dei luoghi, vi era il bando d’asta, in una formulazione differente rispetto a quella approvata con determinazione n. 747 del 26 marzo 2025: infatti, mentre in quest’ultimo il testo approvato riportava all’art. 9 la data errata del “ …18 maggio 2023… ” per la presentazione delle domande e lasciava in bianco le scadenze agli artt. 8 e 10, quella allegata all’avviso web riportava al data del “ …29 aprile 2025… ” in tutti e tre i detti articoli.

I RA segnalava immediatamente al Comune tali anomalie, le quali le avevano impedito di presentare la domanda di partecipazione alla gara, chiedendo l’annullamento o in subordine la sospensione della procedura, senza però ottenere alcuna risposta dalla stazione appaltante. Per questo I RA ha impugnato il bando e gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

2.3. Con il ricorso introduttivo era stata chiesta la concessione di misure cautelari monocratiche, istanza respinta con decreto presidenziale n. 84/2025 (il quale aveva fissato la camera di consiglio dell’11 giugno 2025 per la trattazione collegiale dell’istanza).

Il Comune, tuttavia, invece di cogliere l’occasione per emendare i palesi vizi procedurali denunciati da essa ricorrente, ha accelerato le operazioni di gara, in modo che alla camera di consiglio dell’11 giugno 2025 il giudice fosse posto davanti al fatto compiuto.

In effetti, con l’impugnata determina dirigenziale n. 1197 del 14 maggio 2025 sono stati approvati i verbali di gara redatti dalla commissione giudicatrice in data 29 aprile 2025 ed è stata adottata l’aggiudicazione definitiva ed efficace della concessione in favore di WM S.r.l.

In data 15 maggio 2025 il Comune ha quindi diffidato essa ricorrente a sgomberare entro 10 giorni il chiosco da tutte le attrezzature elencate nel verbale di riconsegna redatto il 14 novembre 2024 e a ripristinare le condizioni originali del bene.

Con nota trasmessa via PEC il 16 maggio 2025 essa ricorrente ha formulato istanza urgente di accesso agli atti della procedura, ma al momento della notifica dei motivi aggiunti tale domanda non era stata ancora riscontrata.

3. Queste le censure dedotte nel ricorso introduttivo (a premessa delle quali I RA chiarisce che la sua legittimazione ad agire discende dal fatto che le illegittime modalità di pubblicità del bando le hanno impedito di presentare domanda di partecipazione alla procedura):

a) violazione dell’art. 97 Cost. Violazione e mancata applicazione del R.D. n. 827/1924 e dell’art. 8 del Regolamento comunale per l’alienazione, gestione e disposizione dei beni del patrimonio immobiliare. Violazione e falsa applicazione dei principi di concorrenza, pubblicità, partecipazione, accesso al mercato e buon andamento dell’azione amministrativa. Vizio procedimentale. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria.

Al riguardo la ricorrente ribadisce in sostanza i medesimi argomenti già esposti nella parte in fatto, evidenziando che la mancata pubblicazione del bando corretto secondo le modalità a suo tempo stabilite dalla Giunta Comunale (ed in particolare l’omessa pubblicazione sull’Albo Pretorio, prevista anche dall’art. 8 del Regolamento comunale) le ha impedito di presentare la domanda di partecipazione;

b) violazione dell’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 182 e 184 del D.Lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di accesso al mercato, concorrenza, pubblicità e trasparenza. Eccesso di potere sotto ulteriore profilo per difetto di istruttoria, omessa motivazione, difetto di forma.

Con il secondo motivo I RA evidenzia che:

- gli obblighi di pubblicità degli atti di indizione delle procedure ad evidenza pubblica, oltre a rispondere a basilari esigenze di trasparenza degli atti amministrativi e al principio di certezza del diritto, sono finalizzati a garantire la concorrenza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, limitando il rischio di discriminazioni e favoritismi da parte della stazione appaltante. In questi casi la “forma” costituisce una condizione di legittimità dell’intera procedura ad evidenza pubblica;

- la giurisprudenza, come è noto, afferma poi che la stazione appaltante non può modificare o integrare la lex specialis di gara se non attraverso atti che abbiano goduto delle identiche garanzie di pubblicità previste per il bando di gara. In particolare, quando la lex specialis viene modificata in modo sostanziale la stazione appaltante deve riaprire in termini per la presentazione delle offerte, mentre non è consentito rimediare ad eventuali errori materiali con lo strumento dei chiarimenti (essendo necessaria una vera e propria rettifica). Analoghi principi sono affermati dall’A.N.A.C.;

- nel caso odierno, tuttavia, i suddetti principi sono stati palesemente violati o comunque male applicati dal Comune, in particolare perché la rettifica relativa al termine di presentazione delle offerte non è stata disposta con un atto formale (ossia con una determinazione dirigenziale che andava pubblicata nei modi stabiliti dalla Giunta Comunale), ma mediante semplice correzione manuale del testo del bando. Ciò lo si evince anche dal fatto che la determinazione n. 747 del 26 marzo 2025 è stata pubblicata all’Albo Pretorio in data 31 marzo 2025, mentre l’avviso d’asta è stato tramesso alla G.U.U.E. in data 2 aprile 2025, ore 09:01:36, e pubblicato nella pagina web del Comune sempre il 2 aprile 2025 alle ore 12:47. Quindi quasi contestualmente e senza che nel frattempo potesse essere stato adottato e pubblicato un qualche atto necessario per correggere il refuso relativo al termine di presentazione delle offerte;

- peraltro, in un analogo procedimento in itinere alla data di notifica del ricorso lo stesso Comune di Ancona, avvedutosi della presenza di alcuni errori materiali nella lex specialis , ha correttamente adottato i provvedimenti correttivi e li ha pubblicati nei modi previsti (docc. allegati n. 15, 16 e 17 al ricorso). Non si comprende la ragione per cui nella presente gara è stato invece adottato un modus operandi diverso;

- il vizio in parola rende invalida l’intera procedura, essendo stata indebitamente ristretta la concorrenza.

Queste le censure dedotte con l’atto di motivi aggiunti (la numerazione segue quella del ricorso introduttivo):

c) illegittimità derivata dell’aggiudicazione da quella degli atti presupposti;

d) violazione dell’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 del bando di gara, nonché dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa, trasparenza e pubblicità. Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, difetto di motivazione, vizio del procedimento, sviamento.

Con il secondo motivo aggiunto vengono censurate le valutazioni della commissione di gara e il provvedimento di aggiudicazione per vizi propri.

Al riguardo la ricorrente (riservandosi la proposizione di ulteriori motivi aggiunti) espone che:

- anzitutto, dalla determinazione n. 1197/2025 si ha la conferma della fondatezza delle censure articolate nel ricorso introduttivo, non risultando dal riepilogo della scansione procedimentale l’avvenuta rettifica del bando con un atto formale, né tantomeno la pubblicazione della rettifica;

- sempre dalla determina di aggiudicazione emerge un ulteriore elemento, ossia che il giorno 29 aprile 2025 la commissione di gara ha proceduto all’apertura dei plichi pervenuti e alla valutazione nella stessa seduta delle offerte tecniche ed economiche, all’attribuzione dei punteggi ed alla formazione della graduatoria, che ha premiato la ditta WM S.r.l. La singolare velocità e concentrazione delle operazioni di gara in un’unica seduta integrano una chiara violazione della lex specialis . In effetti, il bando che regolava le modalità di partecipazione e di svolgimento della selezione, sia nella versione con errori (l’unica formalmente approvata e resa nota) sia in quella priva di copertura legale, prevedeva all’art. 10 (intitolato “Espletamento della gara”) che “ Le domande saranno esaminate da un’apposita commissione presieduta dal Dirigente dell’Area Contratti e Servizi che si riunirà in seduta pubblica il giorno 29 aprile 2025 alle ore 15,00 […]. La commissione di valutazione procederà in seduta pubblica all’apertura di tutti i plichi pervenuti verificandone il contenuto, successivamente procederà all’apertura delle “Buste n. 1”. Per i soggetti la cui busta risulterà completa dei documenti richiesti, si procederà all’apertura delle “Buste n. 2” in successiva seduta pubblica. In seduta riservata, la commissione all’uopo nominata procederà alla valutazione delle offerte tecniche ed alla attribuzione dei punteggi, con conseguente proclamazione in seduta pubblica degli esiti. Sempre in seduta pubblica, si procederà all’apertura delle “Buste n. 3”, all’attribuzione del punteggio delle offerte economiche, al calcolo del punteggio complessivo per ciascuna offerta con l’individuazione del miglior offerente e alla successiva provvisoria aggiudicazione della gara; in caso di parità di offerte si procederà all’assegnazione mediante sorteggio.

Date e orari delle successive sedute pubbliche verranno resi noti con apposito avviso pubblicato nel sito del Comune di Ancona nella sezione di “Amministrazione trasparente”. Con determinazione dirigenziale, previo accertamento dei requisiti, si provvederà alla aggiudicazione definitiva dell’area di cui all’Art. 2 del presente bando ”.

La scansione delle operazioni di gara prevista dal bando era logica e razionale, visto che, come sempre accade, la prima seduta è dedicata solo alla verifica della regolarità formale della documentazione inviata dai concorrenti, mentre l’apertura delle offerte tecniche avviene nel corso di una successiva seduta pubblica, la cui data deve essere comunicata per tempo ai concorrenti. Successivamente, in seduta riservata, la commissione deve procedere alla valutazione delle offerte tecniche, mentre in una ulteriore seduta pubblica vengono letti i punteggi assegnati alle offerte tecniche, vengono aperte e lette le offerte economiche e vengono infine attribuiti i punteggi complessivi;

- la commissione, invece, senza peraltro che sussistessero ragioni di urgenza (nemmeno invocate), ha concentrato in un’unica seduta tutte le operazioni, contravvenendo alle regole dettate dalla lex specialis e violando il principio di trasparenza dell’azione amministrativa. Questo ha impedito la partecipazione del pubblico alle sedute dedicate all’apertura delle offerte tecniche e poi delle offerte economiche;

- la violazione delle regole procedimentali non potrebbe nemmeno essere giustificata dalla semplicità delle operazioni da svolgere, visto che nella specie il criterio di aggiudicazione era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non quello del prezzo più basso ( rectius , più alto, dovendo l’offerta economica essere espressa in termini di rialzo sul canone posto a base d’asta più l’aggio da riconoscere al Comune per la vendita dei biglietti di ingresso al parco). La valutazione dei progetti tecnici presupponeva dunque uno studio approfondito, impossibile da svolgere nel breve arco di pochi minuti. In parte qua , quindi, l’operato della commissione di gara è censurabile anche sotto il profilo del difetto di istruttoria e conseguentemente di motivazione;

- il difetto di motivazione e lo sviamento di potere vanno riferiti anche alla decisione del Comune di procedere in via d’urgenza alla consegna del bene all’aggiudicataria, visto che l’urgenza è stata determinata dalla stessa amministrazione, la quale, ben conoscendo la situazione della struttura, avrebbe potuto organizzare la procedura in modo da assicurare un “trapasso” ordinato fra gestore uscente e nuovo gestore. Sembra invece che il Comune, imprimendo una inusuale accelerazione alla procedura, abbia in realtà voluto impedire a I RA di esercitare proficuamente il diritto di difesa.

4. Per resistere al ricorso e all’atto di motivi aggiunti si sono costituiti in giudizio il Comune di Ancona e la ditta WM S.r.l., formulando alcune eccezioni preliminari e chiedendo in ogni caso il rigetto del ricorso nel merito.

Alla camera di consiglio del 25 giugno 2025 parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare, essendo venuto meno il periculum in mora.

Per la trattazione della causa nel merito è stata quindi fissata l’udienza pubblica del 14 gennaio 2026, in vista della quale le parti hanno depositato documenti e memorie.

La causa è passata in decisione dopo ampia discussione orale.

5. Il ricorso e i motivi aggiunti vanno accolti nel merito, nei sensi e nei limiti di cui si dirà infra , il che impone l’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalle parti resistenti.

Partendo dall’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e/o interesse, la stessa è infondata, visto che:

- sia la difesa comunale che il patrocinio di WM S.r.l. si sono appellate ai noti principi di diritto elaborati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in tema di onere di tempestiva impugnazione delle clausole immediatamente escludenti, evidenziando che nella specie il bando di gara non recava clausole di tal genere, per cui I RA, non avendo partecipato alla gara, è decaduta dalla possibilità di censurare la lex specialis e gli atti conseguenti;

- l’eccezione è chiaramente infondata, in quanto la ricorrente non censura la lex specialis in sé, ma le modalità di pubblicazione (o comunque di “correzione”) del bando medesimo, per cui i principi summenzionati sono inconferenti;

- né, come fa WM S.r.l., si può sostenere che, non essendo il bando illegittimo, I RA potrebbe al più agire nei riguardi del Comune per ottenere solo il risarcimento per equivalente del danno subito a causa dell’omessa pubblicazione del bando nei modi che la ricorrente riteneva dovuti. Questo argomento non tiene conto né del fatto che, se così fosse, verrebbe frustrato il principio di effettività della tutela (oltretutto in un settore in cui tale principio trova origine anzitutto nel diritto comunitario), né ancor di più della circostanza che la pubblicazione degli atti indittivi di una procedura ad evidenza pubblica fa parte della procedura stessa e ne costituisce anzi uno dei momenti fondamentali, essendo la pubblicità funzionale a garantire la trasparenza della gara e a favorire la massima partecipazione;

- e nemmeno rileva il fatto che, in caso di mancata pubblicazione del bando, il ricorso del concorrente che assume di non aver potuto partecipare intervenga di solito a “cose fatte”, visto che in subiecta materia il G.A. può disporre o il subentro “in corsa” del ricorrente vittorioso (previa declaratoria di inefficacia del contratto stipulato medio tempore ) o, quantomeno, l’annullamento integrale della gara e la sua rinnovazione (anche in questo caso dichiarando inefficace il contratto).

L’eccezione di irricevibilità del ricorso verrà invece trattata nella parte finale della presente sentenza.

Sempre in via preliminare va infine evidenziata l’assoluta irrilevanza ai fini della decisione delle questioni intercorse fra la ricorrente e la controinteressata in merito al possibile acquisto da parte di WM delle attrezzature di proprietà della ricorrente, nonché delle modalità con cui I RA ha dovuto riconsegnare al Comune il bene oggetto della concessione, perché queste vicende potevano al massimo avere rilievo in sede cautelare.

6. Ciò detto, la questione di diritto attorno a cui ruota il giudizio è in sostanza la seguente: alla luce delle disposizioni dell’art. 85 del D.Lgs. n. 36/2023, dell’art. 32 della L. n. 69/2009 e dell’art. 124 del D.Lgs. n. 267/2000, nonché dell’art. 8 del Regolamento comunale e degli atti indittivi della presente gara, era sufficiente la pubblicazione del bando, oltre che sulla G.U.U.E., sul sito internet del Comune di Ancona, nella sezione “Avvisi”? Oppure era necessario pubblicare la lex specialis anche sull’Albo Pretorio online della stazione appaltante?

6.1. Ovviamente, il suddetto quesito presuppone che sia data risposta negativa ad una domanda logicamente preliminare, ossia se può dirsi raggiunta la prova dell’avvenuta conoscenza aliunde da parte di I RA della data di scadenza del termine di presentazione delle offerte. Se, infatti, fosse accertato che la ricorrente aveva comunque avuto conoscenza del fatidico termine, allora tutte le altre questioni sarebbero superate e il ricorso andrebbe respinto.

Ma il Collegio – ricordando che spetta alla parte che eccepisce l’avvenuta piena conoscenza di un provvedimento da parte del ricorrente fornire la prova del giorno in cui tale piena conoscenza può dirsi inverata – ritiene che dagli atti di causa non emerga in maniera univoca che I RA avesse avuto contezza del termine di presentazione delle offerte prima del 30 aprile 2025.

Le parti resistenti traggono tale prova soprattutto dalla nota inviata dalla ricorrente via PEC al Comune per l’appunto il 30 aprile 2025 (doc. allegato n. 13 al ricorso), nonché dalla precedente mail del 18 aprile 2025 (doc. allegato n. 7 al ricorso), ma tali documenti non appaiono al Tribunale dirimenti in quanto:

- la nota del 30 aprile 2025 comprova di certo che la ricorrente era a conoscenza del fatto che il Comune aveva bandito la gara (il che è indiscutibile, essendo stata tale decisione trasfusa nella delibera di Giunta n. 199/2025 e soprattutto nella determina a contrarre n. 747/2025, provvedimenti entrambi pubblicati secondo le modalità a cui il Comune si era autovincolato), ma questo non è decisivo, perché fino al momento della pubblicazione del bando nella sua versione definitiva e corretta né I RA né gli altri potenziali concorrenti potevano sapere il dato essenziale, ossia quale fosse il termine di scadenza per la presentazione delle offerte. Al riguardo va chiarito che non è nemmeno dirimente l’ultimo alinea di pag. 1 della nota in commento (laddove I RA dichiara che “ …nel sito del Comune di Ancona veniva pubblicata l’Asta in oggetto riportando quale data di presentazione della domanda di partecipazione quella del “29 aprile 2025 alle ore 12:00”… ”), perché in parte qua la ricorrente stava solo riepilogando i fatti, evidenziando comunque che anche nell’avviso pubblicato sul sito internet del Comune si continuava a far riferimento alla delibera di Giunta e alla determina di indizione della gara, le quali riportavano la data errata del 18 maggio 2023. E comunque I RA non dichiara in quale data ha visionato l’avviso;

- non rilevano nemmeno le ragioni per le quali I RA con la mail del 18 aprile 2025 aveva chiesto di poter accedere agli uffici comunali onde acquisire informazioni di dettaglio sulla gara. Infatti, se anche la ricorrente avesse voluto procurarsi in tal modo un vantaggio competitivo sugli altri concorrenti potenziali e persino se avesse voluto in qualche modo indurre il Comune a rinnovarle in extremis la concessione scaduta, tutto ciò non ha alcun rilievo rispetto alla questione della conoscenza del termine di presentazione delle offerte. Fra l’altro, il fatto che l’istanza sia stata presentata il 18 aprile 2025 è coerente temporalmente con l’assunto di parte ricorrente per cui, alla luce della chiara discrasia della data indicata nello schema di bando allegato alla determina dirigenziale n. 747/2025, il termine a cui riferirsi era in realtà il “18 maggio 2025” (e al riguardo non rileva il fatto che il 18 maggio 2025 cadeva di domenica, perché in casi del genere trova applicazione la regola generale di cui all’art. 155 c.p.c.). E in questo senso la richiesta di chiarimenti sarebbe stata presentata oltre un mese prima del (presunto) termine di scadenza per la presentazione delle offerte;

- infine, quanto alla irritualità dell’istanza di I RA (e in disparte il fatto che al riguardo il Comune ha fornito una giustificazione solo postuma affidata agli scritti difensivi depositati nel presente giudizio), va osservato che la possibilità di accedere agli uffici comunali per avere informazioni e/o documenti di gara era espressamente prevista dall’art. 11 del bando, e pertanto non si comprende il motivo per cui l’istanza non sia stata riscontrata, anche eventualmente per spiegare a I RA che le richieste di chiarimenti dovevano essere formulate solo in via telematica.

In ogni caso, come detto, dall’istanza del 18 aprile 2025 non emerge in alcun modo che I RA fosse a conoscenza della data di scadenza del termine di presentazione delle offerte.

Un’ultima chiosa: le modalità di redazione dello schema di bando adottate dal Comune erano tali da trarre in inganno qualsiasi operatore che avesse voluto acquisire notizie preliminari sulla gara. Infatti, e sottolineato che è lo stesso Comune a dichiarare che era stato utilizzato il fac-simile di una gara già svolta nel 2023, mentre in alcune disposizioni della lex specialis approvata con la determina n. 747 (si vedano ad esempio gli artt. 1 e 8) sono stati lasciati in bianco gli spazi in cui sarebbero stati indicati i dati relativi alla specifica gara, nel fatidico art. 9 è riportata per esteso la data del “ …18 maggio 2023 ore 12:00… ”. Pertanto, non è illogica la conclusione a cui un qualsiasi operatore economico potrebbe essere pervenuto dopo avere consultato la versione provvisoria del bando, ossia che il termine di presentazione delle offerte sarebbe scaduto il 18 maggio 2025.

E a questo proposito non rileva il fatto che la delibera di Giunta n. 199/2025 avesse autorizzato l’ufficio competente ad apportare modifiche non sostanziali al bando necessarie per il proficuo svolgimento della procedura, perché, in disparte il fatto che l’indicazione del termine di presentazione delle offerte non è un elemento non sostanziale, in ogni caso il problema è sempre quello dell’adeguata pubblicità di tali modifiche.

6.2. Chiarito dunque che non può dirsi raggiunta la prova che I RA avesse avuto piena conoscenza del termine di presentazione delle offerte prima del 30 aprile 2025 (giorno in cui su un quotidiano locale era stata data grande risonanza alla seduta della commissione di gara del giorno precedente), il Collegio può passare a trattare della questione di fondo.

Ora, a questo riguardo vanno anzitutto evidenziate le due anomalie che, unitamente alla mancata pubblicità del bando nei modi previsti dalla stessa stazione appaltante, inducono a ritenere nel suo complesso inficiata la regolarità della procedura, ossia: i) il fatto che non è dato sapere chi e con quale specifico provvedimento abbia stabilito il termine di scadenza per la presentazione delle offerte; ii) la circostanza che, mentre la deliberazione di Giunta n. 199/2025 e la determinazione dirigenziale n. 747/2025 (così come la determinazione di nomina della commissione di gara) sono state pubblicate anche all’Albo Pretorio online (come prevede l’art. 8 del Regolamento comunale), il bando è stato pubblicizzato solo mediante l’avviso sul sito internet del Comune e l’avviso sulla G.U.U.E.

Ed effettivamente neanche in sede giudiziaria il Comune è riuscito a fornire al riguardo una spiegazione convincente.

Ed è anzi abbastanza curioso che la difesa dell’amministrazione tenti di ribaltare la questione evidenziando che la determina di approvazione del bando è un atto meramente interno, mentre il solo atto a rilevanza esterna è il bando vero e proprio. Ora, e premesso che anche la decisione di una stazione appaltante di indire una futura gara è atto a rilevanza (anche) esterna, è del tutto assurdo che proprio l’atto a rilevanza esterna non venga pubblicato nei modi che la stessa stazione appaltante si era autoimposta e che, invece, tali formalità siano state osservate per atti dichiaratamente interni.

6.3. Ma tornando alla questione principale, il Collegio osserva che:

- tanto l’art. 32 della L. n. 69/2009 quanto l’art. 85 del D.Lgs. n. 36/2023, pur prevedendo che gli atti amministrativi (e in particolare, con riguardo al caso odierno, quelli indittivi delle procedure ad evidenza pubblica) vanno pubblicizzati solo sul sito informatico della stazione appaltante (nonché, ovviamente, sulla G.U.R.I. e/o sulla G.U.U.E., se previsto), non specificano “dove” tali atti vanno pubblicati. Questo è rilevante perché, come ognuno sa, il sito informatico di un ente di medie dimensioni (quale è il Comune di Ancona) contiene innumerevoli sezioni, corrispondenti ai settori di attività di quell’ente. E nel caso dei comuni le sezioni sono numerose perché svariate sono le funzioni dell’ente;

- per questo, e il discorso vale specificamente per gli enti locali, si deve concludere nel senso che l’art. 32 della L. n. 69/2009 non ha abrogato in parte qua l’art. 124 del T.U.E.L. (disposizione che, per giurisprudenza costante, riguarda anche gli atti dei dirigenti – ex multis , T.A.R. Lombardia, Milano, n. 2005/2024), visto che il processo di progressiva dematerializzazione degli atti amministrativi non implica il venir meno degli strumenti giuridici attraverso cui quegli atti vanno resi conoscibili agli interessati. E infatti, per portare un esempio relativo alla materia processuale, il fatto che oggi le notifiche degli atti giudiziari non vengano quasi più eseguite in forma cartacea non ha implicato il venir meno della necessaria formalità che accompagna il momento fondamentale con cui si instaura il rapporto processuale: alla notifica cartacea si è sostituita la notifica a mezzo PEC, ma sempre di notifica si tratta. E allora, il fatto che l’art. 32 della L. n. 69/2009 e l’art. 85 del D.Lgs. n. 36/2023 stabiliscano che gli atti di gara vanno pubblicizzati solo sul sito istituzionale della stazione appaltante non significa che sia sufficiente pubblicare l’atto su una qualsiasi sezione del sito, ad esempio nella sezione “Amministrazione trasparente” o nella generica sezione “Avvisi” contenuta di solito nella home page del sito. Questo perché l’Albo Pretorio non ha perso le sue funzioni originarie, solo che adesso invece di essere un “luogo fisico” (la vecchia bacheca o un registro cartaceo) l’Albo è online .

Questo discorso vale tanto più nei casi in cui l’ente, come è nei suoi poteri, ha stabilito nel dettaglio le modalità di pubblicazione degli atti relativi alle procedure ad evidenza pubblica, in tal modo autovincolandosi. E nella specie, come detto, tanto l’art. 8 del Regolamento quanto (soprattutto) la delibera di Giunta n. 199/2025 e la determinazione dirigenziale n. 747/2025 avevano stabilito espressamente che il bando fosse pubblicato nell’Albo Pretorio, per cui non si può imputare a negligenza dei potenziali concorrenti il non aver consultato ogni giorno l’ home page del sito istituzionale del Comune e/o la G.U.U.E.;

- non va dimenticato, poi, che la pubblicazione di un atto sul sito internet dell’ente non assicura le medesime formalità previste per la pubblicazione sull’Albo Pretorio, a cominciare dal fatto che solo in questo secondo caso il funzionario addetto all’Albo deve certificare la data di inizio e di termine della pubblicazione nonché il fatto che la pubblicazione sia stata continua e regolare (il che è coerente con la regola generale secondo cui il termine decadenziale per l’impugnazione dell’atto decorre dall’ultimo giorno di pubblicazione).

Diversamente, le altre forme di pubblicazione degli atti amministrativi previste da norme speciali (si pensi a tutti gli obblighi introdotti dal D.Lgs. n. 33/2013) non possiedono valore di pubblicità legale, ma costituiscono una sorta di pubblicità notizia e assolvono alla peculiare funzione di attuare il principio di trasparenza dell’attività amministrativa, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche (così, T.A.R. Campania, Napoli, n. 3439/2023 e T.A.R. Milano n. 2005/2024 già citata).

6.4. Concludendo, dunque, il bando di gara andava pubblicato anche all’Albo Pretorio comunale, per cui l’omesso assolvimento di tale onere ha impedito alla ricorrente di presentare la domanda di partecipazione e l’offerta.

Ciò implica anche il rigetto dell’eccezione di irricevibilità del ricorso, formulata dalle parti resistenti.

7. Le altre censure sono in parte assorbite e in parte inammissibili per carenza di interesse.

Quest’ultima conclusione si impone, in particolare, per le doglianze che si appuntano nei riguardi dell’operato della commissione di gara, visto che, non avendo la ricorrente partecipato alla procedura, l’eventuale condivisione delle censure in commento non soddisferebbe l’interesse di I RA.

In ogni caso, tali censure sono infondate, visto che:

- laddove possibile, le operazioni di gara debbono essere svolte in un’unica seduta, fermo restando l’obbligo della stazione appaltante di informare i concorrenti dell’orario di svolgimento delle operazioni di apertura dei plichi e di lettura dei punteggi parziali e totali (adempimenti che vanno svolti in seduta pubblica);

- nella specie, come emerge dai verbali di gara, la pubblicità è stata assicurata, tanto è vero che alla seduta del 29 aprile 2025 hanno preso parte i rappresentanti di tutte le ditte concorrenti;

- il fatto che le operazioni di valutazione delle offerte tecniche fossero complesse e non potessero essere esaurite in pochi minuti non è comprovato, essendosi in parte qua in presenza di una mera opinione della ricorrente.

8. Per tutte le suesposte ragioni, il ricorso e i motivi aggiunti vanno accolti (nei limiti indicati nei paragrafi precedenti), con conseguente annullamento dell’intera procedura e declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato con WM S.r.l., inefficacia che il Tribunale ritiene di far decorrere dal novantesimo giorno successivo alla pubblicazione della presente sentenza.

Questo costituisce anche reintegrazione in forma specifica dell’interesse azionato da I RA nel presente giudizio.

Al riguardo va osservato che:

- il bene della vita non è andato definitivamente perso, visto che, in caso di riedizione della procedura e di aggiudicazione in suo favore della concessione, la ricorrente potrà instaurare con il Comune un rapporto di durata minima novennale. Non può dunque farsi luogo a risarcimento del danno legato alla perdita di chances ;

- né sono risarcibili in questa sede altri danni patrimoniali, visto che I RA non vantava alcuna pretesa giuridicamente valida a permanere nella gestione del parco di Posatora nelle more dell’aggiudicazione della presente gara, essendo la precedente concessione venuta a scadenza naturale sin dal 2024 ed essendo una mera facoltà dell’ente concedente acconsentire a che il concessionario uscente tenesse le proprie attrezzature in loco ;

- ovviamente, poiché sarebbe contrario all’interesse pubblico impedire agli utenti di continuare ad accedere alla struttura e poiché i tempi di riedizione della gara e di stipula del contratto saranno verosimilmente gli stessi impiegati dal Comune di Ancona per addivenire alla definizione della gara per cui è causa (a cui va aggiunto un ulteriore arco temporale che consenta di tenere conto di eventuali imprevisti), appare adeguato stabilire che il contratto diverrà inefficace decorsi novanta giorni dalla pubblicazione della presente sentenza. Ovviamente, laddove per qualsiasi ragione la stipula del nuovo contratto dovesse intervenire dopo il decorso del predetto termine, il Comune potrà scegliere le modalità più adeguate per garantire la gestione interinale della struttura.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, vista la parziale novità delle questioni giuridiche trattate.

9. Va invece respinta l’istanza di cancellazione di frasi sconvenienti, formulata dalla ricorrente nella memoria difensiva depositata il 9 giugno 2025, in quanto l’aggettivo “proditorio” riferito ad un ricorso non ha alcuna valenza offensiva, trattandosi di un sinonimo di “temerario” (aggettivo da sempre facente parte del lessico giudiziario).

10. Il Collegio, infine, non deve pronunciarsi sulla domanda di condanna della ricorrente al risarcimento dei danni in favore di WM S.r.l., visto che tale domanda, in violazione dell’art. 42 c.p.a., è stata proposta con memoria non notificata e non con ricorso incidentale.

La domanda sarebbe stata comunque da respingere in conseguenza della fondatezza del ricorso di I RA.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

ET Anastasi, Presidente

Gianluca Morri, Consigliere

MA AN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA AN	ET Anastasi

IL SEGRETARIO