Tribunale di Bologna
SECONDA SEZIONE
VERBALE D'UDIENZA MEDIANTE
COLLEGAMENTO DA REMOTO
R.G. 2250/2025
Oggi 12/11/2025 innanzi al giudice sono comparsi:
Per Parte_1
l'avv.to Martino per AVVOCATURA DELLO STATO DI
[...]
OG
Per l'avv.to/l'avv.ta CARBONARO VA Controparte_1
Drssa VA RR SI in tirocinio
Il giudice prende atto della dichiarazione di identità dei procuratori/delle procuratrici delle parti e delle parti presenti. I procuratori/Le procuratrici delle parti e le parti collegate da remoto dichiarano che non sono in atto collegamenti con persone non legittimate e che non sono presenti persone non legittimate nei luoghi da cui sono in collegamento con la stanza virtuale d'udienza.
Su invito del giudice, i procuratori/le procuratrici e le parti si impegnano a mantenere attivata la funzione video per tutta la durata dell'udienza ed a prendere la parola nel rispetto delle indicazioni del
1 giudice, in modo da garantire l'ordinato svolgimento dell'udienza. Il giudice avverte che la registrazione dell'udienza è vietata.
Avvto Martino precisa le conclusioni come da atto di appello
L'Avv.to Carbonaro precisa le conclusioni come da comparsa.
I procuratori discutono la causa riportandosi ai propri scritti.
Rinunciano alla lettura della sentenza.
Su invito del giudice, i procuratori/le procuratrici e le parti dichiarano di aver partecipato effettivamente all'udienza nel rispetto del contraddittorio e che lo svolgimento dell'udienza stessa mediante l'applicativo è avvenuto regolarmente.
Il giudice dà lettura del verbale di udienza, quindi si ritira in camera di consiglio al cui esito pronuncia sentenza omessane la lettura per la rinuncia delle parti a presenziarvi.
Il giudice
AO AC
2 Repubblica Italiana
Tribunale Ordinario di Bologna
In Nome del Popolo Italiano
all'udienza del 12/11/2025 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa n. 2250/2025 tra le parti:
Parte Appellante: in persona della Parte_1
Prefetta o del Prefetto, con l'AVVOCATURA DELLO STATO DI OG
Parte Appellata: con l'Avv. CARBONARO Controparte_1
VA
Ritenuto in fatto e in diritto
1.
Prefettura di Bologna appella la sentenza n. 2155/2024 con cui il Giudice di Pace di Bologna ha accolto l'opposizione di all'ordinanza d'ingiunzione prot. n. Controparte_1 135681/2023 del 03/11/2023 emessa per violazione delle disposizioni previste dall'art. 1, comma 10, lett. g, del D.P.C.M. del 03/12/2020, così come sanzionato dall'art. 4 del D.L. 19/2020.
Secondo l'appellante, la Giudice di primo grado avrebbe dovuto:
1) rilevare la tardività del ricorso di primo grado;

2) considerare che l'irrogazione della sanzione è avvenuta sulla base di una previsione di rango legislativo, cioè l'art. 4, DL 19/2020, eventualmente censurabile solo mediante questione di legittimità costituzionale;

3) escludere la sussistenza di un obbligo di motivazione dei DPCM, peraltro motivati per relationem.
Pertanto, chiede il rigetto dell'opposizione. Parte_1
3 si difende eccependo l'inammissibilità dell'appello, allegando di aver Controparte_1 spedito il ricorso di primo grado nei termini e ribadendo tutti i profili di censura dell'ordinanza già svolti in primo grado.
Pertanto, chiede che sia dichiarata l'inammissibilità dell'appello e in Controparte_1 subordine il rigetto.
2.
Rilevato che la spedizione del ricorso per posta è avvenuta il 16 dicembre 2023, quindi entro il trentesimo giorno dal 16 novembre 2023, l'appello, i cui motivi specifici sono indicati sopra da 1 a 3, è fondato.
2.1
Premesso che il verbale di contestazione (in cui sono pienamente intelligibili sia la condotta ascritta sia il testo normativo che la vietava) è stato notificato all'appellata il 9 febbraio 2021, come lei stessa scrive nel ricorso in primo grado, e che, dunque, l'omessa allegazione all'ordinanza-ingiunzione (in cui sono pienamente intelligibili sia la condotta ascritta, sia il testo normativo che la vietava, sia quello che prevedeva la sanzione per violazione del divieto) non ha leso il diritto di difesa di la predetta dà atto Controparte_1 che l'epidemia da COVID-19 è stata un “evento calamitoso” (pag. 9 comparsa) e che
“evitare contagi e morti da COVID19” era un “superiore interesse” (pag. 11 comparsa).
Ciò posto, il Tribunale osserva che il DL n. 19 del 2020 ha specificamente previsto quale misura di contenimento (del contagio) la “limitazione o sospensione delle attività di somministrazione al pubblico di bevande e alimenti, nonchè di consumo sul posto di alimenti e bevande, compresi bar e ristoranti” (art. 1, comma 2, lettera v).
Seguendo le coordinate di Corte Costituzionale sent. n. 198/2021, può affermarsi che il DPCM 03/12/2020, nel prevedere, all'art. 1, comma 10, lett. gg, che “le attività dei servizi di ristorazione (fra cui bar, pub, ristoranti, gelaterie, pasticcerie) sono consentite dalle ore 5,00 fino alle ore 18,00; il consumo al tavolo è consentito per un massimo di quattro persone per tavolo, salvo che siano tutti conviventi;
dopo le ore 18,00 è vietato il consumo di cibi e bevande nei luoghi pubblici e aperti al pubblico”, si è dunque “limitato ad adattare all'andamento della pandemia quanto stabilito in via generale dalla fonte primaria”, con un periodo limitato di efficacia dal 4 dicembre 2020 al 15 gennaio 2021.
Quindi, per un verso “non è dato riscontrare quella delega impropria di funzione legislativa dal Parlamento al Governo che il rimettente ipotizza nel denunciare la violazione degli artt. 76 e 77 Cost” (Corte Cost., cit.), e, per un altro, la fattispecie sanzionata non è delineata in toto dalla fonte secondaria, che per l'appunto “adatta” quanto stabilito in via generale dalla fonte primaria che pure prevede la sanzione.
Il DPCM 03/12/2020 si inserisce dunque in un modello di gestione delle emergenze mediante “conversione in legge di decreti-legge che hanno rinviato la propria esecuzione ad atti amministrativi tipizzati”, la cui tenuta di costituzionalità è stata confermata dalla Consulta.
4 2.2.
Del resto, la stessa mostra di ritenere il DPCM un atto amministrativo e Controparte_1 su questo presupposto articola le sue altre doglianze.
Secondo la giurisprudenza di merito citata in primo grado, “l'insufficienza e l'incompletezza di motivazione nei termini anzidetti che è dato ravvisare nel DPCM 3.12.2020, determina l'impossibilità di ritenere rispettati i parametri di proporzionalità e adeguatezza previsti dall'art.2 comma 1 D.L.19/2020, e autorizza la disapplicazione da parte del giudice ordinario nell'esercizio del potere derivante dall'art.5 della legge n.2248 del 1865 Allegato E), ed il conseguente annullamento dell'ordinanza ingiunzione qui opposta”.
In realtà, trattandosi di un atto amministrativo generale, la questione del difetto di motivazione intesa come assenza di un elemento redazionale “formale” del provvedimento non ha ragione di porsi, ma le doglianze di devono essere interpretate nel Controparte_1 senso per cui, dal tenore complessivo del DPCM, non sarebbe possibile cogliere l'osservanza dei principi posti dal DL o comunque dei principi generali, anche di matrice costituzionale, che dovrebbero ispirare l'agire amministrativo, in particolare nell'ambito della potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione.
Secondo Controparte_1
1) “la ragionevolezza di un provvedimento va ravvisata nella idoneità di una disposizione a raggiungere lo scopo prefissato, in considerazione delle circostanze di fatto presenti al momento in cui il provvedimento deve essere applicato”;
2) “la lettura del D.P.C.M. appalesa tuttavia una serie di misure confliggenti e contrastanti tra loro che mostrano in modo inequivoco l'impossibilità di tali misure a produrre l'effetto voluto dal Decisore. Si deve dire innanzitutto che la misura del coprifuoco (attuata nel caso di specie oltre le ore 18:00 per l'accesso a locali pubblici o aperto al pubblico) non sia sorretta da nessuna pubblicazione scientifica, da una parte, e come dal punto di vista fattuale, le evidenze successive hanno confermato la loro inefficacia, dall'altra”.
Sul punto, il Tribunale osserva quanto segue.
Co Tenuto conto che la stessa dà atto della necessità, all'epoca, di operare un bilanciamento tra interessi in conflitto, e che da nessuna parte si intuisce che l'appellata avrebbe suggerito una limitazione in massimo grado e (tendenzialmente) uguale per tutti, Co come fu il cd lockdown, la ragionevolezza della disposizione violata da emerge dalla Co semplice considerazione (in nessuna parte degli scritti di si colgono elementi tali da poterla ritenere controversa o fuori dal notorio) che era possibile, se non probabile, che, Co se fosse stata positiva al Coronavirus, avrebbe contagiato qualcuna o qualcuno incontrandola o incontrandolo in quel luogo (senza contare che ciò avrebbe generato la possibilità che questa persona a sua volta contagiasse altre persone), e che, se qualcuno o qualcuna incontrato o incontrata in quel luogo fosse stato positivo o positiva al Co Coronavirus, avrebbe contagiato (senza contare che ciò avrebbe generato la possibilità Co che a sua volta contagiasse altre persone).
Si potrebbe obiettare che tutto ciò sarebbe potuto ugualmente avvenire alle 17,30 del Co pomeriggio, cioè quando non sarebbe stata sanzionata.
5 Tuttavia, appare evidente che tanto più fosse stato dilatato il divieto, quanto più CP_1 avrebbe avuto, nella sua prospettiva, ragioni di doglianza. In effetti, incontroverso
[...] che si sia trattato di un bilanciamento, deve rilevarsi che dalle 5.01 fino alle 17,59 l'interesse a consumare cibi e bevande nei luoghi pubblici e aperti al pubblico è stato anteposto rispetto alla minimizzazione del rischio di contagio e quindi, ammesso che il suddetto interesse abbia un fondamento costituzionale, la sua compressione da parte del DPCM non è stata totale e neppure sproporzionata (se si considera che si realizzava in undici ore su ventiquattro nell'arco della giornata).
Co Sempre in termini di ragionevolezza, la limitazione di cui si duole appare congrua con l'obiettivo del DPCM, che si poteva declinare nei termini (accessibili anche a chi non fosse in grado di esprimere valutazioni tecnico-scientifiche) di “meglio un contagio in meno che uno in più”, essendo, di nuovo, oltremodo evidente che la valutazione comparativa degli interessi in gioco si è espressa allora nel senso di un'accettazione parziale del rischio, per non incidere più del necessario su altre posizioni soggettive (di natura sia economica sia non economica), con ciò destituendo di fondamento anche le doglianze che afferiscono alla “disparità di trattamento”, cioè all'idea che in contesti simili il rischio di contagio fosse maggiormente tollerato.
Senza neppure considerare che, per esempio, il diverso regime previsto per alberghi e stazioni di servizio in autostrada si spiegava perché, nei casi di necessità (per lo più lavorativa), erano ammessi gli spostamenti delle persone tra le Regioni, resta che se dalle 18,00 in poi, in quell'arco temporale circoscritto, tutti gli esercizi commerciali per la consumazione di cibi e bevande fossero stati aperti al pubblico (in aggiunta ad alberghi e stazioni di servizio in autostrada) ci sarebbero verosimilmente stati più contagi (si ribadisce che l'appellata non nega la natura calamitosa della situazione né l'esistenza di
“contagi e morti da COVID19”) di quanti ce ne siano stati con quella limitazione, per cui la congruità con gli obiettivi del DPCM 3 dicembre 2020 (o comunque del plesso normativo in cui questo si inscrive), anche sotto questo profilo, deve ritenersi rispettata.
La ragionevolezza della limitazione della libertà individuale si misura infatti, ad avviso del Tribunale, non in relazione a un giudizio (peraltro necessariamente ex post) sull'efficacia complessiva delle misure adottate, ma al suo essere stata in grado di evitare, ex ante, nella particolare situazione emergenziale, anche solo un ulteriore potenziale contagio (tenuto conto che la salute pubblica non è che è un'astrazione della specifica e individuale salute di ciascuna delle consociate e ciascuno dei consociati).
2.3
La retroattività della previsione favorevole si fonda sull'identità della situazione di fatto che aveva giustificato, in precedenza, la disposizione afflittiva (per cui si coglie una disparità di trattamento tra chi, a parità di condizioni, prima era punito e chi a partire da un certo momento non lo sarebbe più).
Nel caso di specie, il venir meno della sanzione (che RT vorrebbe retroattivo) si accompagna al venir meno dello stato di emergenza, così che, non essendoci termini omogenei da raffrontare (stato di emergenza da una parte e cessazione dello stato di emergenza dall'altra), non si pone il problema della violazione dell'art. 3 della Costituzione.
6 3.
Premesso che in primo grado la parte pubblica non è stata assistita da difesa tecnica, le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo secondo i parametri di dui al DM n. 147/2022 tenuto conto che non si è svolta attività istruttoria.


P. Q. M.


Il Tribunale di Bologna, definitivamente pronunciando, 1) in riforma dell'appellata sentenza, rigetta l'opposizione di Controparte_1 all'ordinanza-ingiunzione prot. n. 135681/2023 del 03/11/2023 Parte_1 ;
[...] 2) condanna a rifondere a le spese di lite, Controparte_1 Parte_1 liquidate in euro 494,00 oltre spese generali e accessori di legge.
Bologna, 12/11/2025
Il giudice
AO AC
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