Pubblicato il 05/03/2026

N. 00196/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00311/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 311 del 2016, proposto da Ellecom S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Bossoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Formia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Di Russo, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Lazio Sez. Latina, in Latina, alla via A. Doria, 4;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Radio Formia S.r.l. Coop. Notiz. Sud Pontino, Radio Monte Altino Coop. Cult. Radio Monte Altino A R.L., Radio 101 Monradio S.r.l., Radio Kiss Kiss S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

dell'ordinanza sindacale n.12 del 26 febbraio 2016 di sospensione attività e di messa a norma connessa alle emissioni elettromagnetiche in frazione Castellonorato-Belvedere di Monte Tripoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Formia e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 febbraio 2026 il dott. MI Di TI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso ritualmente notificato e depositato nelle forme e nei termini di rito, la società ricorrente ha allegato e dedotto che: con determinazione dirigenziale n. 24 del 04.02.2015, è stata autorizzata, dal Comune di Formia, ad installare un impianto di telecomunicazioni elettriche in tecnologia digitale WIMAX su area demaniale sita in località Castellonorato e Monte di Mola assegnata in concessione per un periodo di 9 anni; acquisite le necessarie autorizzazioni, ha avviato i lavori preordinati alla realizzazione dell’infrastruttura affrontando rilevanti esborsi; tuttavia, con l’ordinanza sindacale n.12 del 26 febbraio 2016, si è vista ordinare “ la sospensione dei lavori fino alla presentazione di un progetto unitario di unico palo in sito limitrofo all’attuale concordato con la A.C. e di altezza tale da eliminare il pericolo di inquinamento elettromagnetico al livello dello stazionamento di persone ”; pericolo provocato dalla presenza nel medesimo sito di pali ed antenne di varie emittenti radiofoniche.

2. Tanto premesso in fatto, ha eccepito l’erroneità e l’illegittimità dell’impugnato provvedimento e tanto sulla scorta delle doglianze di seguito descritte.

Con il primo motivo di ricorso, ha lamentato di essere stata erroneamente destinataria della contestata ordinanza, non essendo in condizione di arrecare alcun danno alla collettività, tenuto conto del fatto che, al momento, ancora non disporrebbe di alcun impianto di radiodiffusione ed essendo stata autorizzata ad installare un impianto di trasmissione radio digitale per connessioni internet “WI-MAX” di bassa potenza, che non potrebbe costituire motivo di alcuna preoccupazione per la popolazione locale.

Con il secondo motivo di ricorso si è doluta dell’illegittimità della contestata ordinanza per essere l’Ente incorso nella violazione dell’art. 3 della L.241/1990, dell’art. 54 del D. Lgs.vo 267/2000 e dell’art. 97 della Costituzione, fondandosi la stessa su motivazione confusa, perplessa, contraddittoria e carente.

Ha, ancora, lamentato l’illegittimità della contestata ordinanza sindacale siccome inficiata da eccesso di potere, dovuto a sviamento e difetto dei presupposti della contigibilità e dell’urgenza, come sarebbe dimostrato dalla circostanza che, in essa, ci si limiterebbe ad accennare a problematiche strutturali note da anni, piuttosto che a situazioni di pericolo imprevedibili ed eccezionali.

Con ultimo motivo di gravame, ha contestato la legittimità dell’ordinanza impugnata siccome assunta dal Sindaco del Comune di Formia in violazione dell’art. 54 del D. Lgs.vo 267/2000, del D. Lgs.vo 259/2003, del d.P.R. 380/2001 e dell’art.9 7 della Costituzione nonché dei principi di proporzionalità, affidamento e autotutela amministrativa.

3. In forza delle descritte causali, ha invocato l’accoglimento della domanda impugnatoria.

4. La ricorrente ha, altresì, avanzato richiesta di risarcimento dei danni subiti all’esito della intervenuta impossibilità di procedere alla completa esecuzione dei lavori e in relazione al pregiudizio economico direttamente riferibile all’adozione della citata ordinanza sindacale, che sarebbe intervenuta in una fase in cui si era cristallizzato il “bene della vita” ad essa ricorrente spettante.

5. Si è costituito il Ministero dell’Interno, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

6. Si è, altresì, costituito il Comune di Formia.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento, tenuta da remoto in data 27 febbraio 2026, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

8. In via preliminare, deve essere scrutinata l’istanza con la quale la ricorrente ha invocato la riunione, ex art. 70 c.p.a., del presente procedimento con il procedimento R.G. 167/2017.

L’istanza deve essere rigettata, tenuto conto che la trattazione congiunta, alla medesima udienza, ha fatto venire meno le esigenze sottese all’istanza in esame, individuate nella necessità di evitare che si verifichino contrasti di giudicati, nonché nell'esigenza di rispettare il principio dell'economia processuale, senza operare alcuna deroga ai criteri della competenza.

Vi è più che la decisione circa la riunione delle cause è lasciata alla valutazione discrezionale del giudice e non costituisce un obbligo del Collegio (ex multis, Cons. Stato n. 4647/2018).

9. Sempre in via preliminare, non può essere accolta la doglianza con cui il Ministero ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, tenuto conto che l’atto in questa sede gravato è stato emesso dal Sindaco che ha agito come ufficiale di governo (ai sensi dell'art. 54 TUEL) per conto dello Stato, quale garante della sicurezza pubblica.

10. Tanto premesso, il Collegio reputa fondata ed assorbente, nei termini di cui si dirà, la doglianza con cui la parte ricorrente ha denunziato che l’ordinanza impugnata è stata adottata in assenza dei necessari presupposti di legge per l’emanazione di tali provvedimenti extra ordinem.

11. Va premesso che le ordinanze sindacali contingibili e urgenti costituiscono atti di contenuto atipico, che l’Amministrazione è abilitata ad adottare per fronteggiare situazioni eccezionali, anche derogando alla disciplina normativa di rango primario, ma nel rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento.

Nell’ambito degli enti locali, tali provvedimenti costituiscono attuazione concreta di un potere extra ordinem attribuito al Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, per far fronte ai casi di emergenza sanitaria o igienica a carattere esclusivamente locale, ovvero in relazione all'urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell'ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti (art. 50, comma 5, del T.U.E.L.), ovvero ancora quale ufficiale di Governo, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana (art. 54, comma 4, del T.U.E.L.).

Pacifica giurisprudenza amministrativa (per tutte, Consiglio di Stato, sez. V, 14 novembre 2017, n. 5239) evidenzia però che il potere del Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti ha natura residuale; il suo esercizio presuppone la stringente necessità di provvedere in via d'urgenza con strumenti preordinati esclusivamente a far fronte a situazioni, comunque predeterminate dalla legge, di natura eccezionale ed imprevedibile, cui non si possa provvedere con gli strumenti ordinari apprestati dall'ordinamento; i provvedimenti in parola sono perciò connotati da provvisorietà e temporaneità, quanto agli effetti, e da proporzionalità, rispetto al pericolo cui ovviare; pertanto è illegittimo adottare ordinanze contingibili e urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti, o quando non vi sia l’urgenza di provvedere, ossia l'assoluta necessità di porre in essere un intervento, non rinviabile, a tutela della citate esigenze predeterminate dalla legge.

12. Ciò posto, venendo alla fattispecie concrea, il Collegio reputa fondata la contestata violazione del principio di temporaneità delle ordinanze in questione.

Invero, l’ordinanza extra ordinem impugnata è stata disposta a tempo indeterminato, ovvero senza un termine finale definito.

L’indicazione, contenuta nel provvedimento all’esame che esso avrebbe conservato validità “fino alla presentazione di un progetto unitario di unico palo in sito limitrofo all’attuale concordato con l’A.C…..” è, infatti, manifestamente elusiva dell’onere di indicare un limite di durata temporale.

Del resto, le ordinanze contingibili e urgenti devono fare fronte alle situazioni di pericolo utilizzando, ove possibile, misure che salvaguardino l’interesse pubblico, con il minor sacrificio di quello privato, e sono illegittime se contengono, come nella fattispecie, misure sproporzionare, volte ad imporre un sacrificio eccessivo rispetto alla salvaguardia dell’interesse pubblico, raggiungibile con misure alternative.

In altri termini, il Collegio ritiene che un sacrificio così intenso avrebbe potuto trovare una patente di legittimità solo se controbilanciato dalla limitata durata nel tempo di esso.

Per le ragioni esposte e con assorbimento delle ulteriori censure la domanda impugnatoria è fondata e va accolta.

13. Quanto alla domanda risarcitoria, va detto che la stessa può essere accolta nei limiti di seguito esposti.

14. Vanno brevemente richiamati i consolidati principi giurisprudenziali in materia di risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo, il primo dei quali afferma che la responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle funzioni pubbliche per quanto presenti caratteristiche peculiari rispetto all'illecito civile, va sempre ricondotta nell'alveo della responsabilità extracontrattuale di cui all'art. 2043, cod. civ., almeno per quanto riguarda l'identificazione dei suoi elementi costituivi: danno ingiusto, comportamento doloso o colposo, nesso di causalità tra azione ed evento (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, Ad. plen. 23 aprile 2021, n. 7; Consiglio di Stato, V, 21 aprile 2023; n. 4050; id. 4 luglio 2022, n. 5554; Cass. civ., SS.UU., 22 luglio 1999, n. 500).

In secondo luogo, è stato precisato che il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale del provvedimento amministrativo quale dato obiettivo dell'illegittimità dell'azione amministrativa (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, III, 3 giugno 2022, n. 4536) ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) dovendo il danneggiato dare la prova, ai sensi dell'art. 2697 c.c., di tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda, sia di carattere oggettivo (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia dello stesso, nesso causale), sia, successivamente, quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (cfr. Cons. St., V, n. 4050/2023 cit.).

Ciò posto, va richiamato l’art. 30, comma 3, c.p.a., che prescrive, nella seconda parte - quale applicazione del disposto dell’art. 1227, commi 1 e 2, c.c. - che “Nel determinare il risarcimento del danno il giudice valuta tutte le circostanze di fatto ed il comportamento complessivo delle parti e, comunque esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza anche attraverso l’esperimento dei mezzi di tutela previsti”.

Sul punto la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che (cfr. Cons. Stato, Adunanza plenaria, sentenza n. 3 del 2011; ex aliis, Cons. Stato, IV, n. 2778 del 2018):

- la regola della non risarcibilità dei danni evitabili con l'impugnazione del provvedimento e con la diligente utilizzazione degli altri strumenti di tutela previsti dall'ordinamento, sancita dall'art. 30, comma 3, c.p.a., è ricognitiva di principi già evincibili alla stregua di un'interpretazione evolutiva del capoverso dell'articolo 1227 cit.; il comma 2 del suddetto articolo, operando sui criteri di determinazione del danno-conseguenza ex art. 1223 c.c., introduce un giudizio basato sulla cd. causalità ipotetica, in forza della quale non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse serbato il comportamento collaborativo cui è tenuto, secondo correttezza; sul piano teleologico, la prescrizione, espressione del più generale principio di correttezza nei rapporti bilaterali, mira a prevenire comportamenti opportunistici e, in definitiva, l'abuso dello strumento processuale;

- a mente del comma 2 dell'art. 1227, c.c., il creditore è gravato non soltanto dall’obbligo negativo di astenersi dall'aggravare il danno, ma anche da un obbligo positivo volto a tenere le condotte positive, esigibili, utili, possibili, rivolte a evitare o ridurre il danno; tale orientamento si fonda su una lettura dell’art. 1227, comma 2, alla luce delle clausole generali di buona fede e correttezza di cui agli artt. 1175 e 1375, c.c., e, soprattutto, del principio di solidarietà sociale sancito dall'art. 2 Cost.;

- anche le scelte processuali di tipo omissivo possono costituire comportamenti apprezzabili ai fini dell’esclusione o della mitigazione del danno laddove si appuri, alla stregua del giudizio di causalità ipotetica di cui si è detto, che le condotte attive trascurate non avrebbero implicato un sacrificio significativo ed avrebbero verosimilmente inciso, in senso preclusivo o limitativo, sul perimetro del danno;

- di conseguenza, la mancata impugnazione di un provvedimento amministrativo può essere ritenuta una condotta contraria a buona fede nell'ipotesi in cui si appuri che una tempestiva reazione, anche grazie alla contestuale attivazione della tutela cautelare, avrebbe plausibilmente (ossia più probabilmente che non) evitato, in tutto o in parte il danno, così integrando la sua omissione la violazione dell'obbligo di cooperazione, che spezza il nesso causale e, per l'effetto, impedisce il risarcimento del danno evitabile; detta omissione, apprezzata congiuntamente alla successiva proposizione di una domanda tesa al risarcimento di un danno che la tempestiva azione di annullamento accompagnata dalla contestuale domanda di tutela cautelare avrebbe scongiurato, rende configurabile un comportamento complessivo di tipo opportunistico che viola il canone della buona fede e, quindi, in forza del principio di auto-responsabilità cristallizzato dall'art. 1227, comma 2, c.c., implica la non risarcibilità del danno evitabile.

15. Ebbene, nel caso di specie, dall’illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 12 del 26.02.2016 consegue il diritto al risarcimento del danno della ricorrente.

Invero, le emergenze istruttorie documentali, acquisite all’esito del presente giudizio, hanno consentito di accertare che la ricorrente, confidando in un legittimo affidamento, ha intrapreso spese per la realizzazione dei richiamati impianti nell’ambito di un ampio arco temporale in cui si erano succeduti gli atti di concessione delle aree comunali, la regolare presentazione della CILA e, infine, la comunicazione di inizio lavori.

Inoltre, dalla documentazione prodotta in atti, è derivata alla stessa un pregiudizio economico direttamente riferibile all’adozione dell’ordinanza sindacale, che è intervenuta in una fase in cui si era cristallizzato il “bene della vita” spettante alla Ellecom S.r.l..

Nello specifico, parte ricorrente ha depositato le fatture ricevute, cronologicamente allegate secondo l’ordine di pagamento e la relativa prova dei versamenti effettuati a saldo delle stesse e le risultanze contabili ritualmente depositate in atti palesano una stretta connessione con l’esecuzione delle opere oggetto del presente giudizio.

16. Tuttavia, la domanda risarcitoria avanzata deve essere ridotta rispetto al quantum richiesto (corrispondente all’importo di euro 11.509,81), tenuto conto che: che la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda di sospensione cautelare dell'esecutività del provvedimento impugnato e non ha sollecitato la definizione nel merito del giudizio con istanza di prelievo, violando quel dovere di diligenza cristallizzato dall'art. 1227, secondo comma, c.c. (e oggi recepito dall'art. 30, comma 3, del c.p.a.), che nel giudizio amministrativo costituisce apprezzamento accertabile d'ufficio dal giudice, spiegando così un effetto eziologico esclusivo nella produzione del preteso danno, altrimenti evitabile” (T.A.R. Sicilia Palermo, III, 13 dicembre 2019, n. 2886; id. 8 ottobre 2019, n. 2318).

Peraltro, all’esito del presente giudizio, è emerso che i lavori in oggetto erano già volontariamente fermi al momento dell’emanazione del provvedimento impugnato.

Infine, il danno patrimoniale lamentato è stato solo in parte provato.

17. Alla luce delle superiori considerazioni, appare equo liquidare, ai sensi dell’art. 1226 c.c., a titolo di danno patrimoniale subito, la somma complessiva di € 2.000.00, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali fino all’effettivo rimborso, somma ritenuta idonea a ristorare integralmente il pregiudizio patrimoniale causato dalla condotta illegittima dell’Amministrazione.

18. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto dell’accoglimento solo parziale della domanda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

MI Di TI, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI Di TI	Nicola Durante

IL SEGRETARIO