Pubblicato il 17/01/2023

N. 00823/2023 REG.PROV.COLL.

N. 16287/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 16287 del 2022, proposto da
AN LA ND, rappresentata e difesa dagli avvocati Laura Pergolizzi, Giuseppe Gitto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissione Interministeriale IP, FO Pa, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

RP AR;
ON UI;

per l'annullamento

dell’avviso di scorrimento della graduatoria per l’assegnazione degli idonei della graduatoria del “ Concorso pubblico, per titoli ed esami, per la copertura di 2.133 – elevati a 2.736 – di personale non dirigenziale, a tempo pieno e indeterminato, da inquadrare nell’Area III, posizione retributiva/fascia retributiva F1, o categorie o livelli equiparati, nel profilo di funzionario amministrativo, nei ruoli di diverse amministrazioni ”, pubblicato in data 17.10.2022 sul sito web istituzionale della Commissione IP, nonché dell’elenco delle sedi disponibili, e ciò nella parte in cui i candidati idonei – distinti dai vincitori assegnatari di sede – sono stati invitati a manifestare l’ordine di preferenza tra le amministrazioni resesi disponibili, quindi senza che venissero preventivamente interpellati, appunto, i vincitori del concorso; dell’elenco di assegnazione delle sedi, pubblicato in data 3.11.2022 sul predetto sito web; del bando di concorso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 50 del 30.6.2020, come modificato con avviso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 60 del 30.7.2021, nella parte in cui non ha previsto il diritto dei vincitori di essere interpellati in ordine all’opzione delle sedi di servizio resesi disponibili successivamente alla loro assegnazione; dell’avviso di scelta delle amministrazioni per i candidati vincitori del 17.1.2022; dell’avviso di scorrimento della graduatoria per l’assegnazione degli idonei della graduatoria pubblicato il 19.5.2022; dell’elenco di assegnazione delle sedi in favore dei candidati idonei a seguito dello scorrimento della graduatoria pubblicato l’8.6.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Commissione Interministeriale IP e di FO Pa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La dott.ssa AN LA ND ha impugnato e chiesto l’annullamento dell’avviso di scorrimento della graduatoria per l’assegnazione degli idonei della graduatoria del “ Concorso pubblico, per titoli ed esami, per la copertura di 2.133 – elevati a 2.736 – di personale non dirigenziale, a tempo pieno e indeterminato, da inquadrare nell’Area III, posizione retributiva/fascia retributiva F1, o categorie o livelli equiparati, nel profilo di funzionario amministrativo, nei ruoli di diverse amministrazioni ”, pubblicato in data 17.10.2022 sul sito web istituzionale della Commissione IP, nonché dell’elenco delle sedi disponibili, e ciò nella parte in cui i candidati idonei – distinti dai vincitori assegnatari di sede – sono stati invitati a manifestare l’ordine di preferenza tra le amministrazioni resesi disponibili, quindi senza che venissero preventivamente interpellati, appunto, i vincitori del concorso; dell’elenco di assegnazione delle sedi, pubblicato in data 3.11.2022 sul predetto sito web; del bando di concorso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 50 del 30.6.2020, come modificato con avviso pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 60 del 30.7.2021, nella parte in cui non ha previsto il diritto dei vincitori di essere interpellati in ordine all’opzione delle sedi di servizio resesi disponibili successivamente alla loro assegnazione; dell’avviso di scelta delle amministrazioni per i candidati vincitori del 17.1.2022; dell’avviso di scorrimento della graduatoria per l’assegnazione degli idonei della graduatoria pubblicato il 19.5.2022; dell’elenco di assegnazione delle sedi in favore dei candidati idonei a seguito dello scorrimento della graduatoria pubblicato l’8.6.2022.

La ricorrente ha premesso di aver superato il concorso e di essersi collocata al 1957° posto; di aver indicato, quale sede di servizio, “ come prima scelta di destinazione la Presidenza del Consiglio, poi a seguire l’Avvocatura dello Stato e per terza scelta il Ministero Economia e Finanze, dove attualmente presta servizio dal 01 aprile 2022 ” (cfr. pag. 6); e che, in quanto “ vincitrice del concorso si trovava, in una posizione che le avrebbe dovuto assicurare la priorità nella assegnazione delle sedi resesi disponibili o comunque nella scelta della sede di servizio indicata quale preferenza prioritaria rispetto agli idonei collocati nelle successive posizioni ” (cfr. pag. 7).

A fondamento del ricorso ha dedotto i seguenti motivi:

1°) violazione dell’art 12 del bando di concorso e dell’avviso di scelta del 17.1.2022; degli artt. 3, 97, 117 della Costituzione; degli artt. 21 e 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; degli artt. 1 e 3 della legge 241/1990; dei principi di buon andamento, imparzialità e ragionevolezza dell’azione amministrativa.

La ricorrente ha sostenuto che il bando di concorso “ non detta una specifica disciplina per l’ipotesi di rinuncia da parte dei vincitori delle sedi assegnate ovvero di interruzioni a vario titolo del rapporto di lavoro instaurato con le amministrazioni interessate, né per l’ipotesi in cui le Amministrazioni manifestino nuove esigenze ”; e che l’art. 12, che disciplina la “ scelta delle amministrazioni e assunzione in servizio”, sarebbe illegittimo ove dovesse consentire “il mero scorrimento della graduatoria, senza prima riassegnare o chiamare i vincitori utilmente collocati nella graduatoria di merito e già assegnatari a manifestare il loro eventuale interesse all’assegnazione presso le sedi rimaste vacanti ” (cfr. pag. 11).

2°) Violazione dell’art. 12 del bando di concorso, dei principi di buon andamento, di imparzialità; eccesso di potere per illogicità, irrazionalità, irragionevolezza e disparità di trattamento.

Con tale motivo la ricorrente ha dedotto che l’avviso di scorrimento oggetto di impugnazione e i successivi atti applicativi sarebbero illegittimi “ sia ex se, giacché, in violazione dell’art 12 del bando, non consentono che le sedi che eventualmente si siano rese nuovamente disponibili, a seguito di rinunce ovvero interruzioni, a vario titolo, del rapporto di lavoro instaurato con le amministrazioni interessate, siano oggetto di riassegnazione a favore di coloro i quali siano stati già assegnati ad altra sede, ma consentano, di contro, che le stesse possano essere assegnate ad altri candidati idonei mediante scorrimento della graduatoria. (…) sia in via derivata in ragione dell’interpretazione dell’art 12 del Bando nella parte in non prevede la riassegnazione delle sedi oggetto di rinuncia in via prioritaria in favore dei vincitori originari ” (cfr. pag. 13).

Si è costituito in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la società FO PA e la Commissione interministeriale IP (2.1.2023), opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto.

All’udienza in Camera di Consiglio dell’11 gennaio 2023, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il Collegio ha avvisato le parti della possibile definizione della controversia ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, non cogliendo nel segno nessuno dei due motivi proposti, connotati da affinità tematica e, quindi, esaminabili in modo congiunto.

Per effetto della modifica del bando di concorso l’Amministrazione ha individuato, tra l’altro, “ quattrocentodieci unità da inquadrare, con il profilo di collaboratore amministrativo, nell'area funzionale III - F1 dei ruoli del Ministero dell'economia e delle finanze ”; “ centodieci unità da inquadrare nel ruolo della Presidenza del Consiglio dei ministri, di cui cinque posti riservati ai sensi dell'art. 3 della legge 12 marzo 1999, n. 68 ”; “ ventiquattro unità da inquadrare, con il profilo di funzionario amministrativo, nell'area funzionale III - F1 dei ruoli dell'avvocatura generale dello Stato ”.

La ricorrente ha presentato la domanda di partecipazione, nella quale, peraltro, ha dichiarato “ di aver letto il bando di concorso e di essere a conoscenza delle disposizioni in esso contenute ”.

Una volta superato il concorso e collocatasi al 1959° posto (non al 1957°), la ricorrente ha esercitato la facoltà disciplinata dall’art. 12 del bando, in cui si è previsto che “ i candidati vincitori, a cui è data comunicazione dell'esito del concorso e dell'elenco delle sedi di lavoro rese note dalle amministrazioni interessate, sono assegnati alle amministrazioni di destinazione scelte sulla base delle preferenze espresse secondo l'ordine di graduatoria, fermo restando il possesso dei requisiti prescritti dall'art. 2 e quanto previsto dall'art. 9, comma 4, del presente bando ”.

Ha, quindi, opzionato tre alternative (nei termini sopra indicati) e, sulla base della graduatoria, è stata assegnata al Ministero dell’economia e delle finanze, dove ha assunto servizio dall’1.4.2022.

Tanto precisato, sebbene la difesa erariale abbia richiamato, nella propria memoria, previsioni concorsuali diverse da quelle oggetto del contendere, il Collegio ritiene, comunque, che l’avviso di scorrimento, pubblicato il 17.10.2022, cioè oltre sette mesi dopo l’assunzione in servizio della ricorrente e specificamente finalizzato alla “ assegnazione degli idonei della graduatoria del concorso pubblico ”, costituisca espressione del potere di autorganizzazione della pubblica Amministrazione.

La giurisprudenza, sul punto, è chiara nell’affermare che “ la determinazione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici pubblici (con l’individuazione di quelli di maggiore rilevanza, dei modi di conferimento della relativa titolarità e di determinazione delle dotazioni organiche complessive) è rimessa – sulla base di “principi generali” fissati dalla legge – a ciascuna amministrazione pubblica, che vi provvedere mediante “atti organizzativi” (cfr. artt. 2 e 5 d. lgs. n. 165/2001), complessivamente ispirati a criteri di funzionalità, flessibilità, trasparenza ed imparzialità, idonei a tradurre e compendiare, in prospettiva programmatica, i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità (art. 97 Cost.) e a perseguire la complessiva efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa (art. 1 l. n. 241/1990). Sebbene non sia revocabile in dubbio che siffatti “atti organizzativi” rientrino pienamente nel novero del provvedimenti amministrativi e siano, in quanto tali, soggetti al relativo statuto (che ne impone la complessiva verifica di legittimità, la soggezione alle norme sulla competenza, il rispetto dei canoni di ragionevolezza, la garanzia di imparzialità e ne legittima il corrispondente sindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo, anche in punto di adeguatezza delle premesse istruttorie e di idoneità giustificativa sul piano motivazionale: cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 giugno 2009, n. 3728), è vero, tuttavia, che gli ampi margini della scolpita logica di auto organizzazione postulano ed impongono, per tradizionale e consolidato intendimento, il riconoscimento di una lata discrezionalità programmatica. La conclusione discende, del resto, dal rilievo che – pur essendo anche l’attività amministrativa organizzativa assoggettata al principio di legalità (art. 97 Cost., nella parte in cui postula una base legale ad ogni attribuzione competenziale) – i relativi procedimenti (di matrice caratteristicamente infrastrutturale o interna o programmatoria) non sono destinati ad incidere, se non in via mediata, sulle posizioni soggettive dei consociati, in quanto destinatari dell’azione amministrativa: a livello macroorganizzativo, l’amministrazione non entra in relazione diretta con i titolari di situazioni giuridiche soggettive, ma crea soltanto presupposti alla instaurazione di rapporti giuridicamente rilevanti con tali soggetti. Ne risulta corrispondentemente attutito (se pur non eliso, non trattandosi propriamente di autonomia) il profilo garantistico del momento giustificativo, che legittima – come tale – un sindacato limitato al travisamento del fatto o al manifesto eccesso di potere ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 3 settembre 2018, n. 5143).

Nella specie, l’indizione di una procedura di scorrimento, originata dalla sopravvenienza di sedi disponibili, non presuppone alcun confronto comparativo tra i destinatari dell’avviso, ossia gli idonei, ed i concorrenti vincitori e assegnatari della sede di servizio.

Né, tantomeno, è fondatamente contestabile all’Amministrazione l’eccesso di potere per abnormità dell’azione amministrativa, nei termini dedotti dalla ricorrente.

Risultando, infatti, non contestato tra le parti che il bando di concorso non prevedesse alcun vincolo di preventivo interpello dei concorrenti vincitori, trova applicazione il principio dell’autovincolo amministrativo, secondo il quale quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che: a) è impedita la successiva disapplicazione; b) la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle successive determinazioni (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 17 luglio 2017, n. 3502; id., sez. III, 6 novembre 2019, n. 7595).

È soltanto l’autovincolo amministrativo, dunque, a costituire un limite al successivo esercizio della discrezionalità, dal momento che in tale ipotesi l’Amministrazione pone a se medesima una disciplina che si traduce nell’individuazione anticipata di criteri e modalità che regolano gli interessi coinvolti.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi espressi in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore

Giuseppe Bianchi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Fanizza	Roberto Politi

IL SEGRETARIO