Pubblicato il 07/04/2026

N. 00080/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00191/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa

Sezione Autonoma di OL

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 191 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
CE RK S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B7EA7ADEBE, rappresentata e difesa dagli avvocati Eugenio Picozza e Anton von Walther, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia Autonoma di OL, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Alexandra Roilo, Patrizia Pignatta, Elisa Rodaro e Eric Chini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Avvocatura della Provincia in OL, piazza Silvius Magnago, n. 1;
Provincia Autonoma di OL - Ufficio del Patrimonio, Provincia Autonoma di OL - Amministrazione del Patrimonio - Ripartizione del Patrimonio, ACP - Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici, non costituiti in giudizio;

nei confronti

APCOA Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Mantova, via Acerbi, n. 27;

per l'annullamento

previa sospensione

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della intera procedura di affidamento della concessione del servizio di gestione della autorimessa sotterranea in piazza Stazione OL (ex CE RK S.p.A.) pubblicata in data 8.8.2025 sul sito https://www.bandi-altoadige.it/ 045585/2025 – CIG B7EA7ADEBE avente ad oggetto affidamento del servizio di gestione del “parcheggio palazzo provinciale 2” , ed in particolare a puro titolo esemplificativo e non esaustivo

1) del decreto del Direttore della Ripartizione Amministrazione del Patrimonio n.12189/2025 in data 29/7/2025 avente ad oggetto Determina a contrarre: indizione di una gara per l’appalto della concessione del servizio di gestione della autorimessa sotterranea in piazza stazione 1 OL;

2) del Bando di Gara denominato Italia Gestione di Parcheggi “affidamento del servizio di gestione del parcheggio palazzo provinciale 2” trasmesso al sito https://ted.europa.eu/TED dalla mail beni.patrimoniali@provincia.bz.it il giorno 6/08/2025 alle ore 15.30;

3) del Disciplinare di concessione approvato con decreto del Direttore di Ripartizione Patrimonio e Beni Patrimoniali n.12189/2025;

4) del Capitolato d’oneri approvato con il decreto testé citato;

5) della Relazione di Analisi tecnico economica approvata con il decreto sopra citato;

6) dei criteri di valutazione delle offerte approvati con il medesimo decreto direttoriale 12189/2025;

7) di ogni altro atto presupposto preparatorio connesso e conseguenziale a quelli impugnati sub A);

B) di ogni atto e provvedimento successivo alla data di impugnazione di cui al presente ricorso con particolare riferimento:

8) alla nomina della Commissione Giudicatrice della concessione di servizi;

9) alla presentazione delle offerte a motivo della illegittimità derivante dalla illegittimità/illegalità del bando di gara;

10) all’atto di aggiudicazione provvisoria proposta dalla Commissione Giudicatrice;

11) al provvedimento di aggiudicazione definitiva determinato dalla autorità competente;

12) all’atto di eventuale stipulazione del contratto ai sensi degli articoli 120 ss. d.lgs. 104/2010;

13) all’illecito rifiuto di proroga del contratto di concessione in essere con la CE RK S.p.A.;

14) a verbali, note, atti e comportamenti conseguenziali e preparatori della Giunta Provinciale e della Ripartizione, anche ove non conosciuti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 8 gennaio 2026:

15) della comunicazione dd. 9.12.2025, avente ad oggetto la comunicazione dell’aggiudicazione dell’affidamento del servizio di gestione del “parcheggio palazzo provinciale 2” ad APCOA Italia S.p.A. (già dimessa sub doc. 46) pubblicata in data, e del sottostante

16) provvedimento del 09/12/2025 Prot. n. 939750, con il quale l’operatore economico APCOA ITALIA S.P.A. è rimasto aggiudicatario dell’appalto in oggetto. Decisione della commissione di gara;

17) del provvedimento del 10.12.2025 (doc. 47), con il quale è stata richiesta la riconsegna dell’autorimessa interrata di OL in Piazza Stazione 2 entro il 14 gennaio 2026;

18) dei verbali di gara del 16.9.2025 (controllo amministrativo doc. 48), del 16.9.2025 (verbale controllo tecnico, doc. 49), del 26.9.2025 (verbale commissione tecnica copia cartacea (doc. 50), del 24.10.2025 (verbale apertura busta, doc. 51), del 03.11.2025 (verbale apertura busta, copia cartacea doc. 52) e

19) della proposta di aggiudicazione del 03.11.2025 (doc. 53);

20) di tutti gli eventuali verbali, note, atti e comportamenti conseguenziali e preparatori della Giunta Provinciale e della Ripartizione, anche ove non conosciuti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di OL e di APCOA Italia S.p.A.;

Visto l’art. 120 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la consigliera Edith Engl e uditi per le parti i difensori come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo, la società CE RK S.p.A. (di seguito anche CE RK) impugnava la procedura di gara indetta dalla Provincia Autonoma di OL (di seguito anche Provincia o PAB) avente ad oggetto l’affidamento del servizio di gestione del parcheggio sotterraneo sito in OL, Piazza Stazione 1, denominato "parcheggio palazzo provinciale 2" . Con successivi motivi aggiunti estendeva l’impugnativa all’aggiudicazione della medesima gara alla controinteressata APCOA Italia S.p.A..

2. Per una migliore comprensione della controversia si evidenzia, che la ricorrente era concessionaria uscente del servizio oggetto di affidamento, in virtù della convenzione rep. n. 15328 del 30 maggio 1988, stipulata con la Provincia Autonoma di OL e con il Comune di OL, relativa alla realizzazione e gestione di un’autorimessa pubblica sotterranea. Ai sensi dell’art. 4 della predetta convenzione, la durata dell’affidamento era fissata in ventinove anni decorrenti dal rilascio della concessione edilizia, con facoltà di rinnovo per non più di due volte consecutive e per pari durata, per una durata complessiva massima di ottantasette anni.

3. Con provvedimento del 13 gennaio 2020, la Provincia Autonoma di OL comunicava alla concessionaria la propria intenzione di non procedere al rinnovo del rapporto, nonostante la manifestazione di interesse di CE RK ad esercitare la clausola di proroga. Tale decisione veniva confermata con determina del 25 agosto 2020 del Direttore della Ripartizione provinciale del Patrimonio, in ragione di un ritenuto contrasto della proroga con la normativa europea.

4. I provvedimenti citati, unitamente agli altri atti connessi alla vicenda, venivano impugnati dinanzi a questo TRGA, il quale respingeva il ricorso con sentenza n. 150 del 24.05.2022, successivamente confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 10313 del 23.12.2024, che escludeva la sussistenza di un diritto soggettivo della concessionaria uscente al rinnovo, in ragione della prevalenza dei principi concorrenziali di matrice eurounitaria.

5. Avverso la decisione del Consiglio di Stato, la società CE RK S.p.A. proponeva ricorso per cassazione per difetto di giurisdizione, attualmente pendente dinanzi alla Sezioni Unite della Corte di Cassazione (R.G. n. 13580/2025).

6. Nel frattempo la ricorrente ha continuato a gestire il parcheggio sulla base di accordi transitori stipulati con la Provincia, l’ultimo di essi sottoscritto in data 14.3.2025, con scadenza al 31.12.2025 (canone € 215.000,00, tariffa oraria € 2,50).

7. In data 8 agosto 2025, la Provincia indiceva la procedura di gara (CIG B7EA7ADEBE) per l'affidamento del servizio, prevedendo, tra l’altro:

- una durata massima della concessione pari a tre anni, non rinnovabile, in considerazione della programmata ristrutturazione del complesso immobiliare “palazzo provinciale 2” ;

- un canone minimo a base di gara pari a euro 500.000 oltre IVA, soggetto a rialzo;

- un sistema tariffario libero, con mantenimento di tutte le attuali categorie tariffarie e delle riduzioni esistenti, fermo restando il divieto di superare il limite del 10% rispetto alla media delle tariffe dei parcheggi pubblici ubicati in un raggio di 500 metri.

8. CE RK ha partecipato alla procedura, dichiarando di agire con riserva dei diritti fatti valere nel giudizio pendente dinnanzi alla Corte di Cassazione.

9. Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente impugnava il bando di gara e gli atti della procedura, articolando i seguenti motivi di censura:

“ I° motivo: Violazione del principio di imparzialità, efficienza, buona fede de di tutela dell’affidamento di cui all’articolo 97 Cost. e 1 della legge 241/90 – Art. 1 della l.p. 17/1993. Eccesso di potere per motivazione insufficiente, generica e pretestuosa. Violazione del diritto alla definitività delle pronunce giurisdizionali. Violazione dei criteri di discrezionalità amministrativa e tecnica circa la scelta tra proroga della concessione in essere e gara. Violazione del legittimo affidamento e del c.d. diritto di insistenza dell’attuale concessionario. Eccesso di potere per sviamento”.

“ II° motivo: Violazione dei principi generali di gestione e interpretazione dei contratti di appalto ed in particolare del c.d. principio del risultato di cui agli articoli 1 commi 1, 2, 3 e 4 del Codice dei contratti approvato con d.lgs 36/2023. Violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza nel rispetto dei criteri della analisi economica del contratto Violazione dell’obbligo di assicurare la soddisfazione degli interessi della collettività nel rapporto qualità/prezzo tenendo conto che il parcheggio è un servizio pubblico locale”.

“III° motivo: Violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere ex articolo 29 d.lgs 104/2010. In particolare:

a) Violazione dell’articolo 176 d.lgs 104/2010 in combinato disposto con gli articoli 2 e 8 del d.lgs 201/2022 e con il Decreto Direttoriale 31 agosto 2023 del MIMIT emanato ai sensi dell’articolo 8 del d.lgs 201/2022 contente approvazione delle linee guida per la redazione del PEF per i servizi non a rete di rilevanza economica e dello schema con l’individuazione degli indicatori di qualità; nonché violazione quatenus opus dell’articolo 33 L.P. 16/2015 e s.m.i.

b) Violazione di legge consistente nella violazione della legge provinciale del 21.01.1987 n. 2 e della delibera di giunta regionale 473 dell’11/06.2024 nonché dell’Allegato A Regolamento parcheggi provinciali. Eccesso di potere per vizio di autolimitazione. Incompetenza soggettiva per straripamento dai poteri dirigenziali. Violazione degli articoli 4 e 19 del dpr 165/2001 e della corrispondente legge Provinciale OL 21 luglio 2022, n. 6, articoli 5 e 7, sulla suddivisione tra poteri dirigenziali e funzioni di indirizzo dell’organo di governo.

c) Violazione di legge per erronea applicazione dell’articolo 108 del d.lgs 36/2023 anziché degli articoli 182 ss. del medesimo decreto legislativo. Errore essenziale sulla qualificazione della normativa regolante la procedura di concessione” .

“IV° motivo: motivi di invalidità derivata dalla illegittimità / illegalità della nota del Direttore della ripartizione patrimonio n. 14594/2020 del 25.08.2020 (doc. 17) con cui si è negato il diritto di opzione espressamente previsto nell’articolo 4 della Convenzione del 30.5.1988 (doc. 02).

Illegittimità derivata da inadempimento contrattuale della PAB”.

10. In data 15 ottobre 2025 la Provincia Autonoma di OL si costituiva in giudizio, eccependo l’inammissibilità del ricorso e contestando la sua fondatezza nel merito.

11. Nel corso del giudizio, in data 9 dicembre 2025, la Provincia comunicava l'aggiudicazione della concessione in favore di APCOA Italia S.p.A. (in seguito anche solo APCOA), con un punteggio totale di 100 punti. L’aggiudicataria aveva presentato un’offerta economica per il triennio pari a euro 3.333.333,33, indicando, per il primo anno di gestione, una tariffa oraria pari a euro 3,50. La società ricorrente si classificava seconda, con un punteggio di 93,42, avendo offerto un canone di euro 2.850.000,00 e indicato una tariffa oraria pari a euro 2,90.

12. Avverso il provvedimento di aggiudicazione, CE RK proponeva motivi aggiunti, con contestuale istanza di sospensione della procedura, riproponendo i motivi già formulati nel ricorso introduttivo e deducendo ulteriori censure ed in particolare:

“V° Motivo: Violazione di legge, incompetenza ed eccesso di potere ex articolo 29 d.lgs 104/2010. In particolare:

a) Violazione dell’articolo 176 d.lgs. 104/2010 in combinato disposto con gli articoli 2 e 8 del d.lgs 201/2022 e con il Decreto Direttoriale 31 agosto 2023 del MIMIT emanato ai sensi dell’articolo 8 del d.lgs 201/2022 contente approvazione delle linee guida per la redazione del PEF per i servizi non a rete di rilevanza economica e dello schema con l’individuazione degli indicatori di qualità; nonché violazione quatenus opus dell’articolo 33 L.P. 16/2015 e s.m.i.

b) Violazione di legge consistente nella violazione della legge provinciale del 21.01.1987 n. 2 e della delibera di giunta regionale 473 dell’11/06.2024 nonché dell’Allegato A Regolamento parcheggi provinciali. Eccesso di potere per vizio di autolimitazione. Incompetenza soggettiva per straripamento dai poteri dirigenziali. Violazione degli articoli 4 e 19 del dpr 165/2001 e della corrispondente legge provinciale OL 21 luglio 2022, n. 6, articoli 5 e 7, sulla suddivisione tra poteri dirigenziali e funzioni di indirizzo dell’organo di governo”.

“VI° Motivo: violazione del combinato disposto costituito dagli articoli 176. 182 e 193 del d.lgs 36/2023 ob relationem all’articolo 8 del d.lgs 201/2022 e relative linee guida approvate con decreto direttoriale MIMIT 31 agosto 2023, in particolare: allegato 1. Violazione del bando e degli allegati in particolare documento 23 analisi tecnico economica dell’offerta. Obbligo della redazione del PEF piano economico finanziario”.

“VII° Motivo: Violazione di principi generali valevoli anche ai fini interpretativi della intera procedura di concessione, di cui agli articoli 1,2,3 e 4 del vigente codice dei contratti pubblici, violazione di legge eccesso di potere ed incompetenza assoluta. sviamento di potere”.

13. La ricorrente, in conclusione, chiedeva l'annullamento degli atti di gara, nonché del provvedimento di aggiudicazione in favore di APCOA Italia S.p.A., domandando altresì la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato ai sensi degli artt. 121-122 c.p.a., nonché l'aggiudicazione della gara e/o il subentro nel rapporto concessorio.

14. Con sentenza n. 4/2026 del 14 gennaio 2026 questo Tribunale accoglieva il ricorso presentato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 36 del Codice dei contratti pubblici e dell’art. 116 del c.p.a., ordinando alla Provincia l’ostensione della documentazione di gara richiesta, sino ad allora resa disponibile solo in versione parzialmente oscurata.

15. Con ordinanza n. 8 del 27 gennaio 2026 veniva respinta per difetto del fumus boni iuris , l'istanza cautelare proposta dalla ricorrente insieme ai motivi aggiunti.

16. In data 26 febbraio 2026 veniva stipulato il contratto di concessione tra la Provincia Autonoma di OL e la società APCOA Italia S.p.A.

17. In prossimità della trattazione nel merito, le parti depositavano memorie difensive e di replica.

18. Alla pubblica udienza del 25 marzo 2026, la causa, previa discussione, veniva trattenuta in decisione.

19. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti risultano infondati per le ragioni di seguito esposte. Tale conclusione consente di prescindere dall’esame delle questioni pregiudiziali sollevate dalle parti resistenti.

20. Con il primo motivo, la ricorrente sostiene che, essendo ancora pendente il giudizio in cassazione relativo al preteso diritto di opzione alla proroga della concessione del 1988, l’Amministrazione avrebbe dovuto fornire una motivazione particolarmente rafforzata a sostegno della scelta di indire una gara pubblica triennale anziché disporre la proroga del rapporto. A suo dire, quest’ultima avrebbe costituito la soluzione più coerente con l’interesse pubblico, in quanto idonea a garantire la continuità del servizio sino alla definizione del giudizio. La determinazione sarebbe dunque affetta da insufficiente motivazione e dalla violazione del legittimo affidamento. La ricorrente prospetta inoltre uno sviamento di potere, assumendo che l’indizione della gara sarebbe stata finalizzata a eludere una pronuncia definitiva sul diritto di opzione e orientata al perseguimento di interessi speculativi in contrasto con l’interesse pubblico.

21. La censura è infondata.

22. La sentenza del Consiglio di Stato n. 10313/2024, che ha escluso la sussistenza di un diritto di opzione in capo alla ricorrente, è pienamente esecutiva. Ai sensi dell’art. 373 c.p.c., il ricorso per cassazione non sospende l’efficacia della decisione impugnata, salvo che la sospensione sia disposta dal Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 111 c.p.a., evenienza che nella specie non ricorre.

23. L’eventuale annullamento della sentenza del Consiglio di Stato determinerebbe unicamente un effetto espansivo esterno sugli atti adottati in sua esecuzione, ma non inciderebbe sulla loro originaria legittimità (Cons. Sato, sez. V, n. 4505/20218).

24. Non sussisteva, pertanto, alcun obbligo per l’Amministrazione di attendere la definizione del giudizio pendente in cassazione, né l’onere di una motivazione rafforzata circa la scelta di indire la gara, trattandosi di opzione pienamente conforme all’intervenuto dictum e ai principi che regolano l’affidamento dei servizi pubblici di rilevanza economica.

25. Secondo consolidato orientamento, infatti, l’indizione di una gara alla scadenza della concessione – quale espressione del confronto concorrenziale improntato ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza - costituisce la regola ordinaria cui l’Amministrazione è tenuta ad attenersi (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VII, n. 5228/2022; Tar Bologna, n. 22/2025).

26. Nel caso di specie, la determinazione a contrarre, richiamando espressamente la pronuncia del Consiglio di Stato, che escludeva il diritto di opzione e prefigurava il ricorso alla gara, esplicitava adeguatamente le ragioni dell’azione amministrativa, evidenziando la piena coerenza con il paradigma dell’affidamento concorrenziale e con il pregresso contenzioso.

27. Ne consegue, che nessun ulteriore onere motivazionale gravava sull’Amministrazione; al contrario, è la proroga di un rapporto ormai scaduto – in quanto istituto eccezionale - a richiedere una motivazione particolarmente rigorosa.

28. La scelta della durata triennale è correlata alla programmata ristrutturazione dell’immobile oggetto di concessione, che impone la disponibilità del bene entro un termine definito. La previsione di gara si appalesa quindi ragionevole e proporzionata, poiché idonea a garantire la continuità del servizio pubblico nelle more degli interventi programmati senza pregiudicare le future determinazioni dell’Amministrazione.

29. Non è, del pari, configurabile un affidamento giuridicamente tutelabile in capo alla ricorrente. La sentenza del Consiglio di Stato ha, infatti, escluso in radice il diritto di opzione dalla stessa invocato, mentre gli accordi transitori intercorsi tra le parti, espressamente circoscritti sino al 31.12.2025, rivestivano natura meramente interinale e, come tali, inidonei a ingenerare legittime aspettative di prosecuzione del rapporto.

30. Inoltre, in un sistema informato al principio di concorrenza, l’affidamento alla continuità del rapporto concessorio in assenza di gara assume carattere recessivo e può trovare riconoscimento solo in presenza di circostanze eccezionali, nella specie del tutto inesistenti.

31. Parimenti infondata è la deduzione di sviamento di potere. L’indizione della gara si pone quale diretta applicazione dei principi di evidenza pubblica e dell’intervenuto dictum , in difetto di qualsivoglia elemento sintomatico di un esercizio distorto del potere per finalità ulteriori.

32. Infine, del pari priva di consistenza è la censura afferente alla pretesa natura “speculativa” della determinazione del canone. La ricorrente si limita ad affermazioni apodittiche, non suffragate da elementi concerti. L’incremento rispetto al valore storico risalente al 1988, integra un fisiologico adeguamento alle mutate condizioni economiche attuali, come peraltro confermato dagli importi offerti dagli operatori economici in sede di gara.

33. Il primo motivo è, pertanto, infondato.

34. Con il secondo motivo, la ricorrente deduce l’illegittimità della procedura di gara per violazione dell’art. 1, commi 1 e 3, del d.lgs. n. 36/2023, assumendo che la stessa sarebbe stata strutturata in contrasto con il principio del risultato, che impone all’Amministrazione di perseguire la più efficace soddisfazione dell’interesse pubblico, anche mediante un equilibrato bilanciamento tra qualità del servizio reso e corrispettivo economico.

35. In particolare, la ricorrente sottolinea che la gestione del parcheggio oggetto di affidamento integrerebbe un servizio pubblico locale, funzionalmente destinato a garantire l’accessibilità e la fruibilità dell’infrastruttura da parte dell’utenza. Ne conseguirebbe che la procedura selettiva avrebbe dovuto essere strutturata in modo tale da assicurare il contenimento dei costi del servizio e la sostenibilità delle tariffe applicate agli utenti. L’Amministrazione, per contro, avrebbe privilegiato il profilo economico-finanziario dell’affidamento, determinando un canone annuo minimo significativamente superiore a quello storico (euro 500.000,00 a fronte di euro 215.000,00) e senza imporre vincoli tariffari. In tal modo, essa avrebbe trasferito sul gestore l’onere economico del rapporto concessorio, con il prevedibile effetto di un incremento delle tariffe a carico dell’utenza fino a livelli assimilabili a quelli dei parcheggi privati (4,50–5,00 €/h).

36. Da ciò deriverebbe, ad avviso della ricorrente, la violazione del principio del risultato, che imporrebbe di privilegiare non già la massimizzazione delle entrate per l’Amministrazione concedente, bensì la più efficace realizzazione dell’interesse pubblico sotteso al servizio, individuato nell’assicurare un servizio di parcheggio accessibile, efficiente e sostenibile per la collettività.

37. A sostegno della censura, la ricorrente richiama, infine, la delibera provinciale n. 473/2024 e gli accordi transitori intercorsi tra con la Provincia, nei quali era previsto un tetto massimo alle tariffe orarie (di cui si dirà più aventi), ritenendo che tali elementi avrebbero dovuto orientare in senso vincolante la configurazione della procedura di gara.

38. Giova premettere che l’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023, nel sancire il principio del risultato, stabilisce che le stazioni appaltanti perseguono l’affidamento e l’esecuzione del contratto con la massima tempestività e con il miglior rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza (comma 1). Tale principio, espressione del canone di buon andamento, impone di orientare l’azione amministrativa al conseguimento del miglior risultato possibile in funzione dell’interesse perseguito (Cons. Stato, sez. III, n. 2866/2024).

39. Da esso non può tuttavia desumersi – come sostenuto dalla ricorrente – un obbligo di strutturare la procedura di gara esclusivamente al fine di contenere i costi del servizio per l’utenza. Il principio del risultato non si esaurisce nella minimizzazione delle tariffe, ma implica il perseguimento di un punto di equilibrio tra qualità delle prestazioni, sostenibilità economico-gestionale del servizio e adeguata remunerazione del concessionario, equilibrio rimesso alla discrezionalità tecnico-amministrativa della stazione appaltante.

40. La giurisprudenza ha, del resto, chiarito, che “Il principio del risultato rappresenta il punto di caduta delle due prospettive alle quali risponde la disciplina della contrattualistica pubblica, le esigenze (di tradizione contabilistica) dell’Amministrazione quale centro di spesa, che ha interesse a spendere nel modo più efficiente possibile le proprie risorse e a ottenere la migliore prestazione, e le esigenze (che trovano fonte nel diritto Ue) di implementare il mercato interno attraverso la concorrenza per il mercato (appunto le gare pubbliche).

Infatti il principio del risultato ha come obiettivo la tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, a condizione che vengano rispettati i principi di legalità, trasparenza e concorrenza, con la conseguenza, implicita, che non sempre dette esigenze sospingono nella stessa direzione, dovendo, in alcuni casi, provvedere a contemperarle ” (Cons. Stato, sez. V, n. 1117/2026).

41. Ne consegue che il “miglior risultato possibile” non può essere interpretato in senso meramente economicistico, ma richiede di considerare anche le dinamiche concorrenziali.

42. Nel caso di specie, il canone di concessione posto a base di gara risulta determinato all’esito di una valutazione tecnico‑economica degli uffici competenti. La presentazione da parte della ricorrente di un’offerta economica significativamente superiore alla base d’asta conferma la sostenibilità della quantificazione operata dall’Amministrazione.

43. Quanto al regime tariffario, la lex specialis riconosce al concessionario un margine di autonomia nella determinazione delle tariffe, pur entro limiti puntuali: è imposto il mantenimento delle categorie e delle agevolazioni esistenti ed è previsto un tetto massimo di incremento (“Margine Libero di Adeguamento” ) pari al 10% rispetto alla media dei parcheggi pubblici situati nel raggio di 500 metri. Tale disciplina vale a escludere in radice il rischio di aumenti incontrollati dei prezzi.

44. La procedura, inoltre, risulta strutturata secondo criteri di valutazione che valorizzano in misura significativa gli elementi qualitativi dell’offerta, con particolare riferimento alla qualità gestionale, all’efficienza dei sistemi di controllo e ai profili ambientali, così escludendo che l’affidamento sia stato improntato a una logica meramente finanziaria.

45. Ne consegue che l’assetto complessivo della gara evidenzia un equilibrato bilanciamento tra valorizzazione economica del bene e tutela dell’accessibilità e qualità del servizio, in piena coerenza con il principio del risultato. Non emergono, pertanto, profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o sviamento, né elementi idonei a superare il margine di discrezionalità riconosciuto all’Amministrazione.

46. Anche questo motivo deve essere respinto.

47. Con il terzo motivo, la ricorrente deduce l’illegittimità della procedura per violazione della normativa di riferimento in materia di concessioni di servizi e di servizi pubblici locali non a rete, nonché per incompetenza ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

48. In primo luogo, lamenta l’erronea applicazione dell’art. 176 del d.lgs. n. 36/2023, nella parte in cui rinvia al d.lgs. n. 201/2022 e alle linee guida adottate dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT) con decreto direttoriale del 31 agosto 2023. Secondo la ricorrente, dette linee guida includerebbero i parcheggi tra i servizi soggetti a regolazione economico-finanziaria e imporrebbero, attraverso l’allegato 2, l’inserimento delle agevolazioni tariffarie tra gli indicatori qualitativi dell’offerta. La mancata previsione nella lex specialis di criteri valutativi attinenti a tali profili costituirebbe, a suo avviso, violazione dell’art. 8 del d.lgs. n. 201/2022 e delle relative disposizioni attuative.

49. In secondo luogo, la ricorrente deduce violazione della disciplina provinciale in materia di servizi pubblici locali non a rete, assumendo che l’Amministrazione non si sarebbe conformata alla delibera della Giunta provinciale n. 473/2024, qualificata dalla ricorrente quale atto regolamentare ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 201/2022. Tale provvedimento, recante tariffe, criteri gestionali e standard qualitativi, avrebbe dovuto essere recepito nella disciplina di gara. Il mancato recepimento determinerebbe, secondo la ricorrente, un contrasto con la normativa provinciale.

50. La ricorrente collega tale asserito profilo al decreto direttoriale n. 12189/2025, con cui il Direttore della Ripartizione provinciale Patrimonio avrebbe espresso l’intenzione di non introdurre vincoli tariffari nella nuova concessione, determinando così da un lato, un’indebita compressione delle prerogative regolatorie della Provincia e, dall’altro, un esercizio di poteri eccedente le competenze dirigenziali, in violazione dei principi di separazione tra indirizzo politico e attività di gestione amministrativa.

51. Infine, la ricorrente deduce un vizio di perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, assumendo un’incoerenza nella qualificazione giuridica dell’affidamento. In particolare, mentre alcuni atti richiamano la disciplina delle concessioni di servizi di cui agli artt. 176 e ss. del d.lgs. n. 36/2023, la determina a contrarre fa riferimento all’art. 108 del medesimo decreto, relativo agli appalti. Tale oscillazione evidenzierebbe, secondo la ricorrente, un errore nella qualificazione della procedura, suscettibile di incidere sui criteri di selezione e aggiudicazione.

52. La doglianza non ha pregio.

53. Come già evidenziato in relazione al secondo motivo, l’articolo 5 del capitolato d’oneri riconosce al concessionario un margine di autonomia nella determinazione delle tariffe, pur imponendo il mantenimento delle attuali categorie tariffarie e delle riduzioni esistenti, nonché un limite massimo di incremento pari al 10% rispetto alle tariffe dei parcheggi pubblici limitrofi. I criteri di valutazione dell’offerta sono strutturati in modo da incentivare la previsione di ulteriori agevolazioni in favore dell’utenza, come è dimostrato, in concreto, dall’offerta dell’aggiudicataria nell’ambito del criterio relativo all’intermodalità. Ne consegue la conformità della lex specialis agli standard qualitativi previsti dalle linee guida del MIMIT.

54. Non è condivisibile, altresì, la censura circa la violazione dell’art. 8 del d.lgs. n. 201/2022, sul presupposto che la Provincia avrebbe regolamentato il servizio fissando tariffe vincolanti pari a € 2,00/ora con la delibera n. 473/2024. Al riguardo va osservato che l’art. 8 citato attribuisce agli enti locali una facoltà, e non un obbligo, di dotarsi di un regolamento per la gestione dei servizi pubblici locali non a rete. Nel caso di specie, la Provincia non ha adottato alcun regolamento ai sensi di tale disposizione, né la delibera n. 473/2024 è qualificabile come tale.

55. Il provvedimento, adottato in attuazione della legge provinciale 21 gennaio 1987, n. 2 ( Norme per l’amministrazione del patrimonio della Provincia autonoma di OL ) disciplina esclusivamente l’uso dei parcheggi provinciali riservati ai dipendenti per esigenze di servizio, prevedendo l’assegnazione dei posti macchina mediante graduatoria e il pagamento di un corrispettivo. Si tratta di modalità accessorie del rapporto di impiego, che non danno luogo a un autonomo rapporto di utenza e non attengono alla disciplinano del servizio di parcheggio quale servizio pubblico locale non a rete. La circostanza che la ricorrente non abbia applicato tale tariffa né in sede di gara, né nell’ambito dell’accordo transitorio del marzo 2025, conferma l’estraneità della delibera alla procedura di affidamento, ponendo pure un dubbio di ammissibilità della relativa censura, in quanto formulata in violazione del principio del nemo potest venire contra factum proprium .

56. Deve, pertanto, escludersi che la citata delibera fosse idonea a vincolare o anche solo ad orientare la determinazione a contrarre o la lex specialis , con conseguente insussistenza dei dedotti vizi di incompetenza del dirigente e di lesione delle prerogative dell’organo politico.

57. Quanto, infine, alla dedotta "confusione normativa" derivante dal richiamo all'art. 108 del d.lgs. 36/2023, la censura è generica, come tale inammissibile ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. La ricorrente non ha specificato quale concreto pregiudizio sarebbe derivato da tale richiamo, né in che misura avrebbe inciso sulla formulazione della propria offerta. Nel giudizio amministrativo non è sufficiente la mera deduzione astratta del vizio, essendo necessario specificare i profili concreti e circonstanziati idonei a dimostrare la lesione.

58. Peraltro, dalla documentazione di gara emerge chiaramente che il richiamo all’art. 108 è operato "in quanto compatibile" con la natura concessoria dell’affidamento, la cui qualificazione come concessione risulta univoca dall’impianto della lex specialis .

59. Il terzo motivo non può pertanto essere accolto.

60. Con il quarto motivo, la ricorrente deduce l’illegittimità derivata degli atti impugnati, sostenendo che la stessa discenderebbe dal provvedimento del Direttore della Ripartizione Patrimonio n. 14594 del 25 agosto 2020, recante il diniego del diritto di opzione previsto dall’art. 4 della convenzione del 30 maggio 1988.

61. La censura non è fondata.

62. Il provvedimento direttoriale richiamato è già stato oggetto di scrutinio giurisdizionale e la relativa vicenda risulta tuttora pendente dinanzi alla Corte di Cassazione. In assenza di una pronuncia definitiva che ne accerti l’illegittimità, esso conserva piena efficacia, assistito dalla presunzione di legittimità propria degli atti amministrativi.

63. Ne consegue che la ricorrente non può utilmente invocarne la pretesa invalidità al fine di paralizzare l’azione amministrativa, deducendo un’illegittimità meramente eventuale e subordinata all’esito di un giudizio ancora pendente.

64. L’Amministrazione, per contro, non poteva rimanere inerte in attesa della definizione del contenzioso, essendo tenuta ad assicurare la continuità del servizio alla scadenza del rapporto concessorio, mediante il ricorso agli ordinari strumenti di evidenza pubblica.

65. Coglie comunque nel segno anche l’eccezione prospettata dalla resistente Provincia del ne bis in idem, che per esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, vieta al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia ( ex multis Cons. Stato, sez. VII, n. 258/2025).

66. Con il quinto motivo, introdotto con i motivi aggiunti, la ricorrente ripropone in larga parte, le censure già articolate con il terzo motivo, deducendo la presunta non conformità della lex specialis alla disciplina dei servizi pubblici locali non a rete e alle relative linee guida. Secondo la prospettazione attorea, tali illegittimità troverebbero concreta conferma nell’offerta dell’aggiudicataria, la quale non prevederebbe agevolazioni tariffarie, applicherebbe tariffe eccedenti i limiti indicati dalla delibera della Giunta provinciale n. 473/2024 e sarebbe corredata da un piano economico-finanziario incompleto, limitato al solo profilo economico e privo di adeguata considerazione degli aspetti patrimoniali e finanziari.

67. Con il sesto motivo sempre dei motivi aggiunti, CE RK deduce l’illegittimità dell’aggiudicazione per violazione di legge e della lex specialis , sostenendo che l’offerta di APCOA avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara sia per la presunta inidoneità del piano economico-finanziario – qualificato come “semplificato” e ritenuto non conforme all’art. 176 d.lgs. 36/2023 e alle linee guida del MIMIT 31 agosto 2023 - sia per la dedotta incompletezza dell’offerta tecnica, asseritamente limitata all’indicazione di migliorie e priva di una compiuta descrizione del servizio offerto, in violazione del capitolato d’oneri.

68. Il Collegio ritiene di esaminare congiuntamente i motivi, in quanto entrambi attengono a profili di illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria.

69. Quanto alla dedotta violazione dell’obbligo di redazione di un piano economico-finanziario, va rilevato che, secondo le linee guida MIMIT del 31 agosto 2023, la predisposizione di un PEF è richiesta solo per concessioni di durata quinquennale o superiore. La presente concessione, avente durata triennale, rientrava pertanto tra i casi in cui il PEF non è obbligatorio. La lex specialis , in conformità a tale impostazione, ha correttamente richiesto la presentazione di un PEF “semplificato” , articolato tramite la “Relazione di analisi tecnico-economica” allegata al bando.

70. APCOA ha prodotto un “PEF semplificato” , contenente, tra l’altro, la stima dei costi e dei ricavi e l’utile di gestione . Ne discende che sotto questo profilo l’offerta di APCOA risulta conforme alle norme di gara.

71. La censura, relativa all’insufficienza allo scopo, ovvero alla non conformità del PEF semplificato dell’aggiudicataria rispetto alle prescrizioni della disciplina di gara, è stata formulata “solo in via ipotetica” e non è stata seguita da alcun adeguato sviluppo probatorio, nonostante la ricorrente abbia avuto piena conoscenza del PEF in versione integrale e non oscurata a seguito della sentenza n. 4/2026. In assenza di specifiche allegazioni a sostegno, il motivo deve ritenersi infondato. Per la medesima ragione non può essere disposta CTU, richiesta dalla ricorrente in termini meramente esplorativi.

72. Quanto alla presunta assenza di agevolazioni tariffarie, l’offerta di APCOA prevede riduzioni nell’ambito del criterio “Intermodalità” , con sconti del 10% per i possessori del Südtirol Pass, per gli abbonati al servizio “Bici Città” e per gli utenti del TPL e del trasporto ferroviario.

73. Circa il presunto superamento dei massimi fissati dalla delibera provinciale n. 473/2024, si ribadisce la totale inconferenza del provvedimento giuntale rispetto alla procedura di gara.

74. Infine, in ordine alla dedotta incompletezza dell’offerta tecnica, va osservato che APCOA ha articolato la propria proposta secondo i criteri di valutazione, con proposte operative dettagliate e migliorie coerenti con la lex specialis . La relazione tecnica illustrativa contiene, inoltre, un espresso e puntuale impegno a svolgere il servizio di gestione nel pieno rispetto della documentazione di gara. Tale impegno integra e completa il contenuto dell’offerta ed è idoneo a garantirne la conformità alla lex specialis .

75. Ne consegue che non emergono profili di illegittimità idonei a incidere sull’aggiudicazione. I motivi quinto e sesto dei motivi aggiunti devono pertanto essere respinti.

76. Con il settimo ed ultimo dei motivi aggiunti, la ricorrente deduce la presunta illegittimità dell’aggiudicazione, sostenendo che l’offerta economica di APCOA evidenzierebbe, almeno in via indiziaria, che la concessione triennale non sarebbe economicamente sostenibile. Secondo la ricorrente, considerando una stima realistica del flusso di utenti, l’operazione risulterebbe in perdita, atteso che il canone offerto alla Provincia sarebbe eccessivo, superiore a più del triplo rispetto al precedente canone di concessione.

77. Si denuncia, inoltre, l’offerta come una pratica di dumping, in violazione dei principi di concorrenza, imparzialità e trasparenza di cui agli articoli 1, 2 e 3 del Codice dei contratti. La ricorrente deduce, altresì, la violazione del principio del risultato, lamentando la mancata individuazione dell’interesse pubblico cui destinare l’ingente gettito derivante dal nuovo canone, in quanto il bando si limita a menzionare un generico progetto futuro di ristrutturazione dell’immobile. Infine, si prospetta l’ipotesi che APCOA possa proseguire il rapporto con la Provincia oltre la durata triennale, attraverso eventuali proroghe o altri affidamenti, con conseguente rischio di favoritismi verso interessi di parte.

78. Il Collegio rileva che la censura relativa alla presunta insostenibilità dell’offerta economica non è supportata da un adeguato corredo argomentativo e probatorio. La perizia a supporto, che la ricorrente si era riservata di produrre, non è stata depositata. In assenza di elementi concreti idonei a dimostrare l’incongruità dell’offerta, la doglianza è palesemente infondata.

79. Quanto alla prospettata configurabilità del canone quale dumping , va rilevato che tale nozione postula, per definizione, una sottoquotazione dell’offerta, ossia un ribasso anomalo rispetto ai valori di mercato. Nella fattispecie, invece, la censura riguarda un’offerta economica ritenuta eccessivamente elevata. Pertanto, la vicenda si colloca al di fuori dell’ambito applicativo della nozione di dumping . Inoltre, la censura si limita ad un’affermazione generica, priva di elementi concreti idonei a dimostrare la violazione delle regole della concorrenza.

80. Parimenti infondata è la doglianza relativa alla presunta violazione del principio del risultato, che non comporta alcun obbligo di destinazione vincolata del canone. Quanto al paventato rischio di una prosecuzione del rapporto oltre il termine, si tratti di profili ipotetici e futuri, non pertinenti ai fini della presente controversia.

81. Le obiezioni complessivamente prospettate si risolvono, pertanto, in mere congetture e illazioni prive di fondamento, inidonee a incidere sull’esito della procedura di gara.

82. In conclusione, anche l’ultimo motivo è infondato.

83. Per le ragioni esposte tutti i motivi risultano infondati. I provvedimenti impugnati resistono alle censure prospettate dalla ricorrente e, per l’effetto, va respinto in toto il ricorso introduttivo, così come integrato dai motivi aggiunti, non solo con riguardo alla domanda di annullamento ma anche, di riflesso, con riferimento alle domande di aggiudicazione e di subentro nel contratto.

84. Le spese di giudizio seguono, come per legge, l’ordinario criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione autonoma di OL definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li rigetta.

Condanna la ricorrente CE RK S.p.A. al pagamento delle spese di giudizio in favore della Provincia Autonoma di OL e della controinteressata APCOA S.p.A., liquidate in euro 5.000,00 (cinquemila/00) per ciascuna parte, oltre accessori di legge, C.P.A. e I.V.A., se e in quanto dovuti.

Nulla per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OL nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN IK, Presidente

Edith Engl, Consigliere, Estensore

Fabrizio Cavallar, Consigliere

Andrea Sacchetti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Edith Engl	AN IK

IL SEGRETARIO