Pubblicato il 14/07/2025

N. 05284/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03270/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3270 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in proprio e nella qualità di esercente la potestà sul proprio figlio minore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda sanitaria locale di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del progetto ABA del Distretto sanitario n. 12 del 04/06/2024 prot. n. 0143287/DS12 con il quale sono state eliminate le ore ambulatoriali; della delibera n. 1128 del 21/06/2023 nella parte in cui il trattamento ABA viene limitato solo ed esclusivamente nei contesti di vita e cioè alle sole terapie domiciliari e scolastiche e per l’accertamento in sede di giurisdizione esclusiva del diritto della minore ad avere dal SSN tramite l’ASL di Caserta un trattamento riabilitativo ABA come previsto dalle Linee Guida 21 dell’ISS con ore di terapia anche ambulatoriali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’azienda sanitaria locale di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 giugno 2025 il dott. Davide Soricelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso all’esame, notificato e depositato il 4 luglio 2024, la ricorrente, nella qualità di esercente la potestà sul proprio figlio minore, espone che quest’ultimo è affetto da disturbo dello spettro autistico e pertanto beneficia della terapia ABA che gli viene erogata con onere a carico della A.S.L. Caserta.

Ella impugna il progetto terapeutico redatto il 4 giugno 2024 dal Distretto Sanitario n. 12 dell’Azienda Sanitaria Locale di Caserta, con cui al minore venivano assegnate 15 ore settimanali di trattamento ABA (Applied Behavior Analysis), ripartite in 6 ore domiciliari e 9 ore scolastiche e gli atti presupposti, con particolare riferimento alla deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, nella parte in cui viene limitata l’erogazione del trattamento ABA esclusivamente ai contesti di vita (famiglia e scuola), con esclusione delle ore in ambiente strutturato (già denominate “ambulatoriali”).

La tesi della ricorrente è che – avendo la A.S.L. riconosciuto e successivamente sempre confermato la necessità di erogazione di trattamenti di “logopedia comportamentale” e dovendo necessariamente tali trattamenti essere erogati in ambulatorio, richiedendo gli stessi un “ambiente strutturato”, che non può coincidere con la scuola né con il domicilio del paziente – il nuovo contratto (o meglio la nuova e diversa distribuzione delle ore di terapia in esso prevista) sarebbe illogico e contraddittorio e si porrebbe in contrasto con i principi dell’ABA (cioè dell’analisi comportamentale applicata); questi prevedono infatti due diversi tipi di trattamento (rectius, di metodo), l’uno chiamato NET - “Natural Enviromental Teaching che si svolge in contesti di vita naturali, ricreativi e familiari del bambino e crea stimoli prendendo spunto da contesti e scenari di vita quotidiana quali casa, scuola, etc (cd “setting naturali”) - e l’altro DDT (“Discreet Trial Teaching o Prove Discrete … che avviene in ambiente strutturato, in pratica a tavolino nelle cd stanze bianche e/o attrezzate secondo le necessità e caratteristiche del bimbo autistico”); sostiene la ricorrente che “per questo motivo l’ASL ha creato un sistema misto: in parte NET ed in parte DDT, prevedendo la suddivisione delle ore in scuola, famiglia, ambulatorio rectius ambiente strutturato” (in pratica, da quel che si comprende, la tesi dei ricorrenti è che l’ambulatorio si identificherebbe con “l’ambiente strutturato” e che quindi in ambulatorio sarebbero erogate le prestazioni secondo il metodo DDT) (primo motivo).

Denuncia altresì la ricorrente che il nuovo approccio della A.S.L. (cioè la eliminazione delle ore ambulatoriali) sarebbe derivato “dalla necessità di scindere le prestazioni definite impropriamente “ambulatoriali”, in cui rientrano logopedia e psicomotricità comportamentale … dalle altre in ragione del mancato accreditamento istituzionale di alcuni soggetti inseriti nel circuito ABA dell’ASL (cd short list) non accreditate con il SSN e SSR”; ad avviso dei ricorrenti questa impostazione è del tutto errata poiché è il frutto di una confusione tra “ambulatorio” e “ambiente strutturato”, nel senso che, per somministrare le prestazioni secondo il metodo DDT, non occorre un ambulatorio ma “un ambiente strutturato”, che può coincidere ma anche non coincidere con un ambulatorio, nel senso che l’ambiente strutturato altro non è che una stanza adattata “al bisogno e alle caratteristiche del singolo autistico”; evidenziano quindi i ricorrenti che – a seguire l’impostazione della ASL – si arriverebbe al paradosso che “un privato può somministrare logopedia e psicomotricità nel proprio studio privato adattato ad ambiente strutturato. Se invece la prestazione viene resa da un soggetto su incarico dell’ASL sarà necessario un ambulatorio!” (secondo motivo).

La ricorrente impugna inoltre la delibera D.G. n. 1128 del 21 giugno 2023, nel presupposto che si tratti del provvedimento da cui discenderebbe la “eliminazione delle ore di terapia in ambiente strutturato impropriamente definite ambulatoriali”.

In pratica questa delibera “non ancora operativa” ha approvato un bando per l’acquisizione di manifestazioni di interesse da parte di soggetti da inserire in due “short list” (una per “centri accreditati” e l’altra per “cooperative-associazioni sociali”); da questi soggetti la A.S.L. ha previsto di “acquistare … le ore previste dal PAI … suddivise in ore di trattamento ABA e ore di supervisione, da erogare solo ed esclusivamente nei contesti di vita (domiciliare e scolastico)”.

La tesi della ricorrente è che la scelta di “elisione sempre e comunque per tutti gli autistici delle terapie in ambiente strutturato, malamente definite ambulatoriali” sarebbe del tutto priva di motivazione e costituirebbe una aberrazione in contrasto con i principi della scienza medica e con l’esigenza di assicurare ai pazienti autistici un trattamento “personalizzato”.

La A.S.L. Caserta si è costituita in giudizio e resiste al ricorso.

In via subordinata, i ricorrenti denunciano che il contratto impugnato è illegittimo in quanto il paziente non è stato sottoposto a visita dall’equipe multidisciplinare e, ai fini della diagnosi, non sono stati eseguiti i test normativamente prescritti.

In via preliminare, il Collegio ritiene di dover dichiarare l’inammissibilità del gravame con riguardo all’impugnata deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, nella parte in cui, secondo la ricorrente, è stabilita l’esclusione delle ore ambulatoriali dal trattamento ABA e si prevede l’erogazione delle sole prestazioni nei contesti di vita (scuola e domicilio).

Tale censura deve ritenersi inammissibile per difetto di lesività immediata e attuale.

Invero, la delibera in questione ha natura generale e programmatica, essendo volta alla riorganizzazione della “short” list dei soggetti erogatori ABA e alla ridefinizione dei criteri di erogazione in via astratta. Essa non produce, di per sé, effetti immediatamente lesivi nella sfera giuridica del minore, ma trova concreta attuazione unicamente nei provvedimenti applicativi adottati nei singoli casi clinici.

Nel caso di specie, la lesione lamentata dalla ricorrente – ovverosia la esclusione della logopedia dal trattamento ABA – discende esclusivamente dagli atti individuali (progetto ABA del giugno 2024), autonomamente impugnati, e non già dalla delibera generale, che non ha determinato in via diretta e automatica la rimozione delle ore ambulatoriali dal piano terapeutico individuale del minore.

Ne consegue che l’impugnazione della delibera n. 1128/2023 deve essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del c.p.a., non potendo da essa derivare un effetto utile ulteriore rispetto all’eventuale accoglimento del ricorso avverso i provvedimenti individuali di assegnazione delle terapie.

Passando al merito del ricorso, limitatamente ai provvedimenti specifici che disciplinano il trattamento terapeutico del minore, lo stesso risulta fondato nei profili sostanziali e deve, pertanto, essere accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

In particolare, il ricorso è fondato e merita accoglimento nei profili centrali con cui si contesta la frammentazione impropria del trattamento ABA mediante l’esclusione della componente logopedica dal progetto globale di intervento comportamentale già in essere.

Il Collegio ritiene opportuno chiarire, in via preliminare, che l’intervento ABA (Applied Behavior Analysis) non costituisce una somma di prestazioni distinte tra loro, bensì un trattamento intensivo e integrato, fondato su una metodologia scientifica unitaria e sistemica, destinata a soggetti affetti da disturbo dello spettro autistico. Tale trattamento, come noto, è disciplinato:

dall’art. 60, comma 1, del D.P.C.M. 12 gennaio 2017, che include espressamente le prestazioni ABA tra i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) garantiti dal SSN;

dalla legge n. 134/2015, che impone alle Regioni l’attivazione di percorsi diagnostico-terapeutici specifici per l’autismo;

dalle Linee Guida n. 21 dell’Istituto Superiore di Sanità, che individuano nel trattamento ABA un modello terapeutico globale, attuato in maniera personalizzata, intensiva e continuativa, sotto la costante supervisione di una figura apicale (BCBA), e integrato nei contesti di vita del minore (famiglia, scuola, ambiente strutturato).

La scelta terapeutica dell’ASL Caserta di “espungere”, di fatto, dal contratto ABA le ore di logopedia (già precedentemente ricomprese in un unico piano terapeutico, come da prassi in atto sin dal 2016) risulta lesiva dei suddetti principi normativi e clinici.

Essa infatti:

infrange l’unitarietà del trattamento ABA, che, per sua stessa natura, richiede la coordinazione e supervisione di tutte le sue componenti (comportamentali, cognitive, verbali e relazionali) da parte del BCBA; al riguardo, giova richiamare il contratto ABA del 5 giugno 2023 (depositato in atti da parte ricorrente) che diagnostica al minore una “compromissione del linguaggio”, da trattarsi, evidentemente, con un intervento logopedico, invece del tutto assente nel nuovo progetto impugnato;

costringe la famiglia a farsi carico autonomamente (e a proprie spese) di una prestazione (quella di logopedia) non assicurata dal progetto individuato.

Le sopra esposte osservazioni, d’altronde, sono state condivise dal giudice di appello che, decidendo una controversia pienamente sovrapponibile a quella oggetto del presente gravame, ha già ritenuto che le stesse Linee Guida cui si è riferita l’Amministrazione resistente nell’emanazione dell’atto impugnato restituiscono “un quadro degli interventi da adottare in cui l’efficacia della riabilitazione è in tutta evidenza subordinata al rapporto uno ad uno tra specialista e paziente in un ambiente protetto, vale a dire isolato dal contesto della vita quotidiana del soggetto autistico. In questa prospettiva, il cambio del piano terapeutico, realizzato sdoppiando le modalità di erogazione del trattamento ABA in modo tale da negare le ore cosiddette “ambulatoriali” di logopedia e psicomotricità e motivato dalla ASL sulla base di proprie esigenze organizzative, non risponde ai criteri cui deve ispirarsi l’erogazione del servizio sanitario in applicazione dei LEA in materia, comportando di fatto se non l’elisione, per certo la riduzione dei benefici che possono ragionevolmente attendersi dagli interventi in favore dei soggetti autistici, considerato che, pur nel ristretto limite del sindacato giurisdizionale di attività connotate da ampi margini di discrezionalità come quelle per cui è causa, la scelta dell’Azienda Sanitaria di separare in due segmenti un unico trattamento terapeutico si configura inappropriata e non adeguatamente motivata”.

In altri termini, il giudice d’appello ha stigmatizzato l’azione amministrativa, sottolineando come “l’Amministrazione, pur considerando la necessità del trattamento di logopedia e psicomotricità già erogato con l’unico contratto ABA negli anni precedenti, ha irragionevolmente stabilito di duplicare le modalità di svolgimento della terapia, così negando in concreto l’erogazione efficace della prestazione. E ciò indipendentemente dalla necessità di tenere conto delle liste di attesa che gli enti accreditati devono rispettare, secondo logiche che non emergono nei provvedimenti in contestazione e che non rilevano in ordine alla verifica della loro legittimità. A ciò si aggiunga che la pretesa di erogare le prestazioni terapeutiche non più in un ambiente protetto ma a scuola e a casa non risponde alle stesse Linee Guida citate, che raccomandano, come osservato, un “contesto isolato di un’interazione a uno a uno con il terapeuta”, non potendosi pretendere che l’istituzione scolastica o la famiglia siano in grado di attrezzare uno spazio protetto e immune dai rischi di condizionamento derivanti dalla presenza di altre persone presenti nel luogo individuato per il trattamento: l’Amministrazione non può pretendere che la scuola o la famiglia, ammesso che possano disporne, dedichino uno spazio circoscritto e interdetto per consentire al minore di sottoporsi alla terapia.

In altre parole, proprio l’esigenza di tarare le cure in funzione delle caratteristiche proprie del singolo soggetto affetto dallo spettro autistico impone di consentire l’accesso a questo tipo di terapia anche a coloro che necessitano di logopedia e psicomotricità in ambiente a ciò strutturato e al riparo da stimoli provenienti dall’esterno, soprattutto dai genitori o da altri familiari” (Cons. St., sez. III, sent. n. 3387/2025).

Alla luce anche del dictum sopra riportato, osserva il Collegio che il principio di appropriatezza, desunto dall’art. 1, comma 7, del d.lgs. n. 502/1992, impone che le prestazioni sanitarie siano erogate con modalità tali da garantire benefici significativi in rapporto alle risorse impiegate, tenendo conto delle esigenze cliniche specifiche. In particolare, la letteratura scientifica e le linee guida internazionali indicano come essenziale e costitutiva del trattamento ABA la componente logopedica, da somministrarsi secondo i criteri comportamentali e in stretta interazione con il resto del team ABA.

La decisione dell’ASL di prevedere la logopedia fuori dal circuito ABA, separatamente da questo e con modalità temporalmente non coerenti con esso, non solo contrasta con tali indicazioni, ma disattende le raccomandazioni contenute nelle stesse delibere regionali, in particolare nella D.G.R.C. n. 131/2021, allegato A, che riconosce il carattere multidimensionale, misto e integrato del trattamento ABA, all’interno del quale la logopedia comportamentale è espressamente contemplata come componente da erogarsi sotto la guida del BCBA nei contesti definiti anche come “ambiente strutturato”.

Inoltre, la separazione contrattuale tra trattamento ABA e trattamento logopedico rompe il vincolo di supervisione e direzione unitaria da parte del BCBA, con conseguente rischio di disallineamento metodologico (il c.d. fenomeno di “scroll”), riconosciuto dalla prassi clinica. Il venir meno del coordinamento terapeutico si traduce, pertanto, in una inefficacia del trattamento, con danno diretto e concreto per il minore.

Anche la giurisprudenza amministrativa, in fattispecie analoghe, ha riconosciuto il diritto dei minori affetti da autismo a un trattamento ABA integrato, fondato su un progetto terapeutico unico e coerente, comprensivo di tutte le componenti previste dalla valutazione funzionale, ivi compresa la logopedia, quando clinicamente indicata (Consiglio di Stato, sez. III, 06/10/2023, n. 8708).

Né può l’Amministrazione invocare, a giustificazione della scelta, mere esigenze organizzative o vincoli di accreditamento, atteso che la regolazione dei LEA non può essere subordinata a esigenze di macro-organizzazione quando ciò comporti la sostanziale negazione del diritto alla prestazione sanitaria. L’ampia discrezionalità tecnica della P.A., pur riconosciuta, non può tradursi in uno sviamento dall’obbligo di garantire prestazioni appropriate, effettive e tempestive.

Nel caso di specie, è evidente che il frazionamento operato ha determinato l’impossibilità per il minore di accedere alla logopedia entro un arco temporale compatibile con la progressione evolutiva del disturbo, con potenziale danno irreparabile alla sua salute e al percorso terapeutico. Tale scelta si pone in contrasto anche con l’art. 3 della Costituzione (principio di uguaglianza sostanziale) e l’art. 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità (ratificata con L. n. 18/2009), che impongono agli Stati di adottare accomodamenti ragionevoli e garantire accesso effettivo ai servizi sanitari per i minori con disabilità, in modo non discriminatorio.

Per tutto quanto sopra, il provvedimento impugnato – nella parte in cui esclude dal progetto ABA la componente logopedica – è viziato da eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento, violazione dei principi di appropriatezza terapeutica, lesione del diritto alla salute e mancata osservanza delle linee guida nazionali e regionali.

Tali vizi ne comportano l’illegittimità e giustificano l’annullamento nella parte corrispondente, con conseguente obbligo per l’amministrazione di ridefinire il piano terapeutico del minore secondo criteri conformi alle disposizioni richiamate e alla specificità del caso concreto.

Giova precisare che, fino alla nuova determinazione della ASL, il minore dovrà continuare a beneficiare del trattamento, nella consistenza ed entità attualmente in essere.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo, con clausola di distrazione in favore del procuratore di parte ricorrente, dichiaratosi anticipatario

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- dichiara inammissibile il ricorso nella parte in cui è stato proposto avverso la deliberazione del Direttore Generale dell’ASL Caserta n. 1128 del 21 giugno 2023, per difetto di interesse attuale e diretto;

- accoglie il ricorso nei restanti profili;

- annulla, per l’effetto, il provvedimento adottato dal Distretto Sanitario n. 19 dell’ASL Caserta, e segnatamente il progetto ABA, limitatamente alla parte in cui esclude dal piano terapeutico la componente logopedica comportamentale con le precisazioni in cui in parte motiva;

- accerta il diritto del minore a ricevere dal Servizio Sanitario Nazionale, tramite l’ASL Caserta, un trattamento terapeutico ABA unitario, integrato e continuativo, comprensivo della logopedia comportamentale, sotto la supervisione di un BCBA, come previsto dalle Linee Guida n. 21 dell’Istituto Superiore di Sanità;

- ordina all’Amministrazione resistente di riesaminare, entro 30 (trenta) giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, la posizione del minore, ridefinendo un progetto terapeutico complessivo che includa le prestazioni di logopedia comportamentale nel contesto unitario del trattamento ABA, in coerenza con la motivazione di cui in parte motiva;

- condanna l’amministrazione resistente al pagamento, in favore della ricorrente e, per essa, del suo procuratore antistatario, delle spese di giudizio che liquida nella complessiva somma di € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere, Estensore

Fabio Maffei, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Soricelli	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.