Pubblicato il 12/03/2025

N. 00473/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01159/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di RN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1159 del 2024, proposto da
Diagnostica Biomolecolare San Modestino S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Umberto Meo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno – Prefettura U.T.G. di VE, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di RN, domiciliataria ex lege in RN, c.so Vittorio Emanuele, 58;
A.S.L. di VE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Abbondandolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;

nei confronti

Laboratorio Analisi Borriello S.a.s., non costituita in giudizio;

per:

- l’accertamento e la declaratoria, ai sensi e per gli effetti dell’art. 117, comma 4, c.p.a., della mancata attuazione, sia da parte della Prefettura di VE, nella sua qualità di Commissario ad acta, sia da parte della A.S.L. di VE, per quanto di rispettiva competenza della sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione staccata, stante la mancata adozione del parere di compatibilità con il fabbisogno ai sensi della DGRC n. 7301/2001 ai fini del rilascio della richiesta autorizzazione sindacale per il settore specialistico A6, persistendo il comportamento omissivo pur dopo la notifica di atto di invito e diffida in data 27.1.2024;

- la condanna delle amministrazioni intimate e della Prefettura di VE, nella qualità di Commissario ad acta, per quanto di rispettiva competenza, ad ottemperare all’obbligo di provvedere di cui alla sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione staccata, rilasciando il parere di compatibilità con il fabbisogno, necessario ai fini della richiesta autorizzazione sindacale per il settore specialistico A6, se del caso anche statuendosi la nomina di un nuovo Commissario ad acta in sostituzione della Prefettura di VE;

c) la condanna delle amministrazioni intimate, per quanto di rispettiva competenza, al pagamento delle penalità di mora nell’esecuzione dell’obbligo di provvedere di cui alla sentenza suddetta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio per il Ministero dell'Interno – Prefettura U.T.G. di VE e per l’A.S.L. di VE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 il dott. Marcello Polimeno;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza n. 1973/2016, pubblicata in data 30.9.2016, questa Sezione staccata: ha accolto il ricorso proposto dall’odierna ricorrente nel senso di dichiarare l’obbligo dell’A.S.L. di provvedere entro il termine di 60 giorni sull’istanza del 7.1.2015 della ricorrente ai fini dell’autorizzazione dell’esercizio dell’attività per il settore di Genetica Medica (la ricorrente già gestiva in regime di accreditamento un laboratorio generale di base con settori specializzati annessi di Chimica clinica e Tossicologia A1 e Microbiologia e Sieroimmunologia A2); ha nominato quale Commissario ad acta il Prefetto di VE affinché provvedesse nell’ipotesi di inerzia dell’A.S.L..

2. Con verbale n. 5 del 23.10.2017 la Commissione Tecnica Multidisciplinare presso l’A.S.L. di VE, convocata da parte del Commissario ad acta ed in esecuzione di tale sentenza, ha espresso parere. Il parere è risultato favorevole “ alla realizzazione del settore specialistico A6 (Genetica) in ampliamento del laboratorio di analisi “Diagnostica Biomolecolare San Modestino s.r.l. già autorizzato e accreditato per Laboratorio Generale di Base con settori specializzati a1 chimica clinica e A2 microbiologia con metodica PCR ”, dando atto della “ rispondenza del progetto presentato per il tramite del Comune di VE … allo stato dei luoghi ” e “ verificato il possesso dei requisiti minimi strutturali, impiantistici, tecnologici e organizzativi previsti dalla DGRC 7301/01 e successive integrazioni ”.

In calce a tale verbale è riportata la presa d’atto del Commissario ad acta nominato da questa Sezione staccata.

3. Con l’odierno ricorso ex comma 4 dell’art. 117 c.p.a. (notificato in data 8.7.2024 e depositato in data 16.7.2024) la società ricorrente ha chiesto:

- l’accertamento e la declaratoria, ai sensi e per gli effetti dell’art. 117, comma 4, c.p.a., della mancata attuazione da parte della Prefettura di VE (nella sua qualità di Commissario ad acta) e dell’A.S.L. di VE della sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione staccata, stante la mancata adozione del parere di compatibilità con il fabbisogno ai sensi della DGRC n. 7301/2001 ai fini del rilascio della richiesta autorizzazione per il settore specialistico A6, persistendo il comportamento omissivo pur dopo la notifica di atto di invito e diffida in data 27.1.2024;

- la condanna delle amministrazioni intimate e della Prefettura di VE, nella qualità di Commissario ad acta, per quanto di rispettiva competenza, ad ottemperare all’obbligo di provvedere di cui alla sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione staccata, rilasciando il parere di compatibilità con il fabbisogno, necessario ai fini della richiesta autorizzazione sindacale per il settore specialistico A6, se del caso anche statuendosi la nomina di un nuovo Commissario ad acta in sostituzione della Prefettura di VE;

c) la condanna delle amministrazioni intimate, per quanto di rispettiva competenza, al pagamento delle penalità di mora nell’esecuzione dell’obbligo di provvedere di cui alla sentenza suddetta.

A sostegno del ricorso la ricorrente ha evidenziato:

- l’avvenuto passaggio in giudicato della suddetta sentenza;

- l’ottemperanza soltanto parziale dell’A.S.L. alla stessa, non avendo questa con il suddetto verbale del 23.10.2017 espresso parere in ordine alla compatibilità con il fabbisogno, nonostante quanto previsto dalla normativa vigente in materia, per come richiamata nella predetta sentenza;

- l’intervenuta notifica (in data 27.1.2024) da parte della ricorrente di atto di invito e diffida all’A.S.L., al Commissario ad acta (allo scopo dell’adozione del parere da parte dello stesso in caso di perdurante inerzia da parte dell’A.S.L.) ed alla Regione (nell’ottica del potere – dovere di quest’ultima di compulsare l’A.S.L. ad esprimersi anche in ordine al fabbisogno) ai fini del rilascio del parere di compatibilità anche rispetto al profilo relativo al fabbisogno;

- la perdurante inerzia dei destinatari di tale atto di invito e diffida;

- la sussistenza nel caso di specie di un inadempimento all’ordine giudiziale da parte dell’A.S.L. e da parte del Commissario ad acta in mancanza dell’espressione del parere di compatibilità con il fabbisogno alla luce di quanto previsto dalla DGRC n. 7301/2001, normativa richiamata dalla stessa sentenza suddetta;

- la presenza dei presupposti ai fini della condanna delle amministrazioni suddette al pagamento della penalità di mora.

4. Si è costituita la difesa erariale per Ministero dell’Interno – Prefettura U.T.G. di VE ed ha concluso per l’inammissibilità del ricorso, evidenziando la mancata proposizione di reclamo avverso gli atti del Commissario ad acta, l’intervenuta liquidazione del compenso da parte di questa Sezione staccata ed in favore di quest’ultimo con decreto pubblicato in data 27.3.2018 e l’avvenuto invio della diffida suddetta soltanto nel gennaio 2024, a distanza di oltre sette anni dalla conclusione delle attività commissariali.

Si è altresì costituta l’A.S.L. di VE ed ha concluso per la reiezione del ricorso.

In particolare, l’Azienda ha sostenuto di aver espletato l’attività necessaria per mezzo dell’espressione del parere nella seduta del 23.10.2017, sottolineando che lo stesso T.A.R. avrebbe ritenuto conclusa l’attività all’atto della liquidazione del compenso spettante al Commissario ad acta.

Ad ogni buon conto, la Regione in merito ai settori A5 ed A6 avrebbe comunicato, seppure in relazione ad altra società, l’intervenuto soddisfacimento del fabbisogno regionale, così come disposto dalla DGRC n. 354 del 4.8.2021, con la conseguenza che la ricorrente non avrebbe potuto accedere a questi settori.

Infine, la richiesta di condanna dell’A.S.L. al pagamento della penalità di mora sarebbe inammissibile e comunque infondata in ragione della proposizione di tale domanda dopo sette anni dalla chiusura della procedura disposta dal T.A.R..

5. All’udienza camerale del 14.1.2025 la trattazione della causa è stata rinviata su richiesta di parte ricorrente.

Alla camera di consiglio del 25.2.2025 la causa è stata poi trattenuta in decisione.

6. Tanto premesso, il ricorso proposto risulta in parte fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.

6.1. In effetti, il presente ricorso rientra nella sfera di operatività del comma 4 dell’art. 117 c.p.a., in base al quale: “ Il giudice conosce di tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario ”, venendo in questione nel caso di specie se attraverso il parere suddetto l’A.S.L. abbia effettivamente provveduto ad eseguire in modo completo il comando giudiziale di cui alla sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione.

A superamento dell’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa erariale va evidenziata la mera incompletezza e l’assenza di autentica lesività nel parere del 23.10.2017, con conseguente mancanza di necessità per parte ricorrente di proporre reclami avverso gli atti del Commissario ad acta.

6.2. Ciò posto, la sentenza n. 1973/2016 di questa Sezione ha espressamente richiamato la normativa regionale vigente in materia (vale a dire la DGRC n. 3598/2001, per come modificata ed integrata dalla DGRC n. 7301/2001) e l’obbligo per l’A.S.L. di effettuare, per mezzo dell’apposita Commissione, “ la verifica della compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale ”, nonché “ della sussistenza dei prescritti requisiti strutturali e impiantistici ”.

Risulta evidente, alla stregua del contenuto del verbale n. 5 del 23.10.2017, che l’A.S.L. allo stato ha posto in essere la propria verifica soltanto con riferimento a quest’ultimo profilo e non anche in relazione a quello del fabbisogno complessivo.

6.3. Orbene, come più volte evidenziato da questa Sezione (v. ad esempio la sentenza n. 1983/2024) in base alla “ D.G.R.C. 7301/2001 all’interno del procedimento per l’autorizzazione alla realizzazione delle strutture sanitarie risulta espressamente stabilito l’obbligo per l’A.S.L., per il tramite di una apposita Commissione, di verificare la compatibilità del progetto anche rispetto “al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzarsi in base agli elementi di valutazione precisati in precedenza”.

…

ai fini dell’espletamento dell’istruttoria predetta la D.G.R.C. 7301/2001 richiede espressamente l’espressione di parere da parte di Commissione, nominata dal Direttore Generale e presieduta dal Responsabile del Dipartimento di Prevenzione dell'A.S.L., con la presenza di esperti, anche esterni, in possesso di diversificate professionalità idonee per le verifiche richieste ”.

Si tratta di previsioni applicabili anche ai fini dell’autorizzazione all’esercizio e nel caso di specie l’A.S.L. non ha in alcun modo esplicitato le ragioni per le quali la stessa non ha espresso alcun parere rispetto al profilo relativo al fabbisogno complessivo in chiara violazione di quanto statuito dalla DGRC predetta e dalla sentenza di questa Sezione staccata.

Stante la necessità di un espresso parere dell’A.S.L. anche con riferimento a tali aspetti e considerato il suo carattere propedeutico rispetto all’ulteriore prosieguo del procedimento (per come disegnato dalla DGRC 7301/2001) da parte della Regione e del Comune, questo Collegio ritiene che il parere reso dall’A.S.L. nella seduta del 23.10.2017 costituisca atto sostanzialmente incompleto, non pienamente esecutivo della sentenza adottata da questo Tribunale nel giudizio avverso il silenzio - inadempimento.

6.4. Non coglie poi nel segno la difesa svolta dall’A.S.L. sul punto dell’esaurimento del fabbisogno.

In primo luogo, la circostanza relativa all’esaurimento del fabbisogno avrebbe dovuto essere veicolata dall’A.S.L. attraverso l’espressione di nuovo parere relativo a questo specifico aspetto, altrimenti si consentirebbe all’Azienda di esprimere in modo del tutto improprio il parere per il tramite del proprio difensore e direttamente in sede processuale.

In secondo luogo, come già osservato da questa Sezione nella sentenza n. 626/2024 (e ribadito nella sentenza n. 2081/2024), neanche dall’esame degli schemi allegati alla DGRC n. 354/2021 “ si evince alcun dato che possa far ritenere soddisfatto il fabbisogno regionale. Detti allegati si limitano a riportare i limiti di spesa ovvero i budget delle prestazioni per le strutture sanitarie private accreditate, per ciascuna ASL campana, ma non contiene alcuna verifica, tantomeno puntuale, del concreto fabbisogno nello specifico distretto territoriale di riferimento ”.

6.5. In definitiva, accertata l’inerzia dell’A.S.L. ed in accoglimento sul punto del ricorso proposto, questo Tribunale deve affermare l’obbligo per l’A.S.L. di concludere effettivamente il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 60 giorni (dalla pubblicazione del presente provvedimento ovvero dalla sua notifica, se anteriore) a trasmettere alla Regione il parere sulla compatibilità del progetto di cui all’istanza presentata da parte ricorrente anche rispetto al profilo concernente il fabbisogno complessivo.

7. Tenuto conto del modo nel quale è strutturato il procedimento amministrativo suddetto e che prima della trasmissione del parere di compatibilità dell’A.S.L., completo in ordine a tutti i profili, la Regione non avrebbe potuto ancora provvedere (essendo la stessa tenute a rispettare le scansioni procedimentali indicate dalla normativa regionale suddetta) non può essere, invece, accolta la domanda di condanna proposta dalla società ricorrente verso la Regione.

Resta fermo che una volta pervenuto alla Regione il parere trasmesso da parte dell’A.S.L. la Regione dovrà provvedere agli ulteriori adempimenti per come previsti nell’ambito del procedimento amministrativo predetto.

Quanto poi alla posizione del commissario ad acta nel senso della reiezione in parte qua delle domande proposte da parte ricorrente risulta assorbente considerare che è mancata ad opera di parte ricorrente qualsivoglia diligente contestazione per numerosi anni (dall’ottobre 2017 al gennaio 2024) all’attività svolta dal Commissario e che comunque ad oggi si può porre rimedio all’incompletezza del parere illo tempore reso mediante l’accoglimento del relativo ricorso nella parte in cui è stato proposto verso l’A.S.L..

8. Per il caso di ulteriore inadempienza si ravvisa l’opportunità di nominare Commissario ad acta, in sostituzione del Prefetto di VE, nella persona del dirigente della Direzione Generale per la Tutela della Salute e il coordinamento del Sistema Sanitario Regionale della Regione Campania, con facoltà di delega a funzionario dotato delle necessarie competenze, affinché – previa formale richiesta della parte ricorrente con dichiarazione attestante la scadenza del termine sopra concesso e la perdurante inottemperanza, direttamente indirizzata al nominato Commissario o al funzionario eventualmente delegato e comunicata per conoscenza a questo Tribunale mediante deposito di copia in atti di causa – si insedi e provveda entro il termine di giorni 60 (sessanta), decorrente dalla ricezione della predetta richiesta, a dare completa ed esatta esecuzione alla presente sentenza, compiendo tutti gli atti necessari, comprese le eventuali modifiche di bilancio, a carico e spese dell’A.S.L..

Una volta espletate le indicate operazioni sarà cura dell’organismo commissariale far pervenire a questo Tribunale una dettagliata relazione sugli adempimenti realizzati e sull’assolvimento del mandato ricevuto.

Il compenso per il commissario ad acta verrà determinato e liquidato successivamente.

9. Con riguardo alla ulteriore richiesta di condanna al pagamento della penalità di mora (c.d. NT ), come già fatto da questo Tribunale in altre occasioni, occorre evidenziare che il Consiglio di Stato, nel rilevare l'assenza di preclusioni astratte sul piano dell'ammissibilità dell'istituto giuridico in esame nei confronti della P.A. inadempiente, ha tuttavia chiarito che “l'art. 114, comma 4, lett. e, c.p.a., proprio in considerazione della specialità, in questo caso favorevole, del debitore pubblico - con specifico riferimento alle difficoltà nell'adempimento collegate a vincoli normativi e di bilancio, allo stato della finanza pubblica e alla rilevanza di specifici interessi pubblici - ha aggiunto al limite negativo della manifesta iniquità, previsto nel codice di rito civile, quello, del tutto autonomo, della sussistenza di altre ragioni ostative”, con la conseguenza che “spetterà allora al giudice dell'ottemperanza, dotato di un ampio potere discrezionale sia in sede di scrutinio delle ricordate esimenti che in sede di determinazione dell'ammontare della sanzione, verificare se le circostanza addotte dal debitore pubblico assumano rilievo al fine di negare la sanzione o di mitigarne l'importo” (cfr. Consiglio di Stato, Ad. plen., n. 15/2014). Orbene, alla luce della richiamata decisione dell'Adunanza Plenaria, il Collegio ritiene che la crisi della finanza pubblica e l'ammontare del debito pubblico giustificano, in concreto, la mancata condanna della parte pubblica al pagamento dell' NT (cfr. T.A.R. Lazio, sez. III, 23 agosto 2018, n. 9022; T.A.R. Lazio, sez. II, 20 marzo 2018, n. 3101; T.A.R. Campania, sez. VII, 8 giugno 2018, n. 3836).

10. In conclusione, il ricorso proposto va in parte accolto e, per l’effetto, va affermato l’obbligo per l’A.S.L. di concludere il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 60 giorni (dalla pubblicazione del presente provvedimento ovvero dalla sua notifica, se anteriore) a trasmettere alla Regione il suddetto parere sulla compatibilità del progetto, di cui all’istanza presentata da parte ricorrente, rispetto al fabbisogno complessivo.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza dell’A.S.L. nei confronti della ricorrente e sono liquidate come da dispositivo. Invece, nei rapporti tra la ricorrente e l’amministrazione statale ne va disposta la compensazione, tenuto conto della preponderante responsabilità dell’A.S.L. nella mancata espressione di parere completo in ordine all’istanza della ricorrente e della mancanza di diligente contestazione ad opera di parte ricorrente per numerosi anni (dall’ottobre 2017 al gennaio 2024) all’attività svolta dal Commissario. Nulla va disposto quanto alle spese di lite nei confronti della Regione atteso l’esito del giudizio nei confronti della stessa e la sua mancata costituzione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di RN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna l’A.S.L. di VE al pagamento in favore della ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in € 1.000,00 per compensi professionali forensi, oltre I.V.A. e C.P.A. se dovute e nelle misure di legge, oltre al rimborso spese forfettarie nella misura del 15% del compenso, nonché alla rifusione del contributo unificato se versato.

Spese compensate nei rapporti tra la ricorrente e il Ministero dell'Interno – Prefettura U.T.G. di VE.

Nulla sulle spese nei rapporti tra la ricorrente e la Regione.

Manda alla Segreteria di comunicare il presente provvedimento alle parti ed al Commissario ad acta nominato come da parte motiva (dg.500400@pec.regione.campania.it).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RN nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO