Pubblicato il 12/06/2025

N. 01087/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00844/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di ER (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 844 del 2025, proposto dalla società DR MA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pasqualina Benedetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Sant'Andrea di Conza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Manganelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale ER, domiciliataria ex lege in ER, c.so Vittorio Emanuele, 58 e domicilio digitale come da pec estratta dal Registro di Giustizia;

per l'annullamento, previa sospensione,

§ dell'ordinanza di demolizione n. 6 del Settore Tecnico (Reg. Gen. n. 8), assunta dal Comune di Sant'Andrea di Conza al Prot. n. 1354 del 07.03.2025, notificata in pari data;

§ del presupposto verbale di constatazione di irregolarità urbanistico-edilizia del 17/12/2024, redatto dal Responsabile dell'Ufficio Tecnico del Comune di Sant'Andrea di Conza unitamente al Nucleo Carabinieri Forestali di Lioni;

di ogni atto preparatorio, preordinato e consequenziale, comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 il dott. Roberto Ferrari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. La società DR MA RL (di seguito anche Società) svolge l’attività d’impresa nel settore della lavorazione dei marmi, con opificio ubicato nel Comune di Sant’Andrea di Conza, alla località Casina Nuova, in un’area (allibrata al f.llo. 6, p.lle n. 458, 460, 481, 511 e 2), adiacente a un complesso aziendale di cui la stessa già dispone all’interno dell’area P.I.P..

Nel 1998 la Società aveva ottenuto, mediante il provvedimento n. prot.6315 del 1998, il titolo abilitativo (allora autorizzazione) per realizzare la “ demolizione dell’attuale muro di sostegno in conglomerato cementizio e rifacimento dello stesso in alcuni tratti al limite al confine dell’area interessata; l’altezza del muro varia dai 60 ai 220 cm;- sistemazione del terreno a scarpata, con relative opere drenanti (sia a monte che a valle) per la raccolta delle acque che saranno opportunamente convogliate nella rete fognaria”.

Alcuni anni dopo, giusta DIA prot. n. 3949 del 03.07.2006, la stessa poteva realizzare la recinzione del muro di cinta e nella parte ad esso sottostante : “un idoneo sistema drenante in grado di garantire anche nel tempo un adeguato smaltimento delle acque piovane; detto drenaggio sarà realizzato con materiale granulometrico di idonea pezzatura; per quanto riguarda la raccolta delle acque piovane, queste saranno convogliate in appositi tubi drenanti e canalizzate verso vie di scolo già presenti nell’area.”

2. Per sopravvenute necessità correlate all’attività industriale svolta, l’interessata, al fine di poter realizzare un “ ampliamento di un complesso industriale esistente con realizzazione di una nuova struttura immobiliare e acquisizione di impianti ” aveva chiesto l’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) allo Sportello Unico Digitale SUD ZES; l’Amministrazione competente, in ragione di quanto previsto dall’art. 15 D.L. 19 settembre 2023 n. 124, aveva indetto, a questo punto, una conferenza dei servizi (conv. con mod. in L. 13 novembre 2023 n. 162).

3. A seguito del procedimento, nel corso del quale la società aveva presentato la documentazione integrativa richiesta, il modulo si era concluso con provvedimento favorevole di A.U.A. n. 193 del 26.09.2024 (all.14), notificato agli interessati il 27 settembre 2024. Detto provvedimento, ai sensi dell’art. 15, comma 5, del richiamato D.L. n. 124/2023 aveva disposto che “ la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto ” e che “ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell’intervento ”.

4. Di lì a poco, con sopralluogo del 17 dicembre 2024 l’Amministrazione aveva effettuato “ accertamenti in merito all’ampliamento del complesso industriale esistente con la realizzazione di una nuova struttura immobiliare da parte della società denominata ANDREONE MA SRL” e in seguito, con l’impugnata ordinanza di demolizione n. 6/2025 (prot. n. 1354/2025) il Comune aveva contestato alla ricorrente varie opere e segnatamente “ Sulle particelle n° 458, 481, 460, avente destinazione d'uso E3 - Zona Agricola semplice, è stato realizzato un manto di asfalto su gran parte dell'area, circa 2.300,00 mq; è stato depositato materiale vario di tipo marmoreo sia lavorato che semilavorato; sono stati depositati cumuli di pietre e cumuli di materiale vario derivante dalla lavorazione dell'impianto adiacente; è stata effettuata la demolizione del muro di recinzione in c.a. e di delimitazione dell'area PIP. è stata realizzata una tettoia con sottostante cisterna di carburante; è stato depositato materiale vario di tipo marmoreo sia lavorato che semilavorato; 2) Sulle particelle n° 511, avente destinazione d'uso E3 - Zona Agricola semplice, è stato realizzato un piazzale ricoperto da un manto di misto granulometrico per una superficie di circa mq. 4.200,00; sono stati depositati cumuli di pietre e cumuli di materiale vario derivante dalla lavorazione dell'impianto adiacente;”

5. Avverso l’ingiunzione demolitoria la società ha proposto l’odierno gravame, munito di istanza cautelare, affidandosi a 9 motivi così rubricati : “1. Violazione degli artt. 23 e 31 del d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto del presupposto. Difetto di istruttoria.2. Violazione degli artt. 23 e 31 del d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto del presupposto. Difetto di istruttoria; 3. Violazione degli artt. 3, 6, 6 bis, 27, 31, 37 del d.p.r. n. 380/2001. Eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria. Erroneità; 4. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990. Difetto di motivazione; 5. Violazione dell'art. 18, comma 2, della L. n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; 6. Eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria. Erroneità; 7. Eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria. Erroneità; 8. Eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria. Erroneità; 9. Eccesso di potere per difetto del presupposto e di istruttoria. Erroneità”

6. Il Comune si è costituito in resistenza, rilevando l’inammissibilità del ricorso sotto vari profili e deducendone, comunque, l’infondatezza.

7. All’odierna camera di consiglio il Collegio ha dato avviso alle parti costituite della sussistenza di possibili elementi di definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm e la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente va disposta l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri assecondando la corrispondente eccezione sollevata dall’Avvocatura dello Stato. Del resto lo Sportello Unico Digitale SUD ZES non ha autonoma personalità giuridica; inoltre l’atto conclusivo della conferenza dei servizi non ha avuto effetti pregiudizievoli nei confronti della ricorrente.

8.1 La disposta estromissione dell’Amministrazione statale conduce a superare, per carenza d’interesse, l’eccezione di “ nullità della vocatio in ius” sollevata dal Comune sul presupposto che l’atto introduttivo sia stato notificato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri presso l’Avvocatura Distrettuale di Napoli e non di ER. In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa civica, l’eventuale errore sarebbe stato emendabile disponendo la rinotifica. Attività, in tal caso, superflua, stante l’estromissione appena disposta dell’Amministrazione destinataria.

8.1.1 E’ invece infondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune in ragione della mancata impugnazione della diffida a non eseguire i lavori. Il Collegio preliminarmente non rileva la natura provvedimentale nell’atto, espressamente denominato “ Comunicazione di avvio del procedimento” ; inoltre, in disparte la transitorietà dell’efficacia sospensiva che dichiaratamente aveva lo stesso atto, gli effetti pregiudizievoli per la ricorrente si sono manifestati soltanto con la successiva ordinanza di demolizione regolarmente impugnata.

9. Si può così procedere alla disamina compiuta del gravame.

Il ricorso, oltre che ammissibile, è fondato nei sensi e nei limiti che di seguito vengono rappresentati, sussistendo i vizi di difetto d’istruttoria e di motivazione dedotti dalla ricorrente. Il che consente di prescindere nella soluzione della vicenda dalla discussa idoneità della conseguita A.U.A. a costituire un presupposto utile ad inferire lo stato legittimo dell’immobile ai sensi dell’art. 9 bis TUED e sulla quale le parti hanno ampiamente dibattuto.

10. Venendo dunque alla disamina, in via generale non v’è dubbio che imprese interessate all’ottenimento dell’AUA non possano omettere la verifica della compatibilità urbanistico-edilizia delle opere previste, presupposto indefettibile affinché l’attività possa legittimamente insediarsi in un determinato luogo ovvero lì proseguire (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 5191/2020; TAR Campania, sez. V, n. 7157/2024). Proprio per questo, seppure i provvedimenti autorizzatori in materia ambientale possono rivestire in astratto anche portata di variante urbanistica, il Comune ove insiste l’impianto non deve “ per ciò solo dismettere il potere generale di vigilanza e controllo sull'attività urbanistica ed edilizia ex art. 27 del D.P.R. n. 380/2001 che ha carattere generale e riguarda l'intera attività edilizia sul territorio, anche se il titolo abilitativo debba essere rilasciato, in forza di una speciale disposizione di legge, da altra pubblica amministrazione ” (T.A.R Campania, Napoli, sez. V, n. 3527/2025; Consiglio di Stato, sez. VI, n. 319/2015; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, n. 5967/2017; n. 5822/2017; T.A.R. Lombardia, n. 2331/2013).

10.1 Nel caso in esame, per l’insediamento e lo svolgimento dell’attività della ricorrente, il procedimento ha contemplato la valutazione di tutti gli aspetti incidenti sull’autorizzazione, tra i quali, la verifica della compatibilità urbanistica e edilizia: la documentazione in atti fa emergere che tutte le Amministrazioni coinvolte, compreso il Comune, siano state interessate ed abbiano partecipato al procedimento. Quest’ultimo nell’ambito della conferenza dei servizi avrebbe ben potuto esprimere le proprie valutazioni in ordine alla sussistenza di elementi tali da inibire l’ottenimento dell’autorizzazione richiesta.

Più nel dettaglio il provvedimento comunale demolitorio, collocandosi a valle di un procedimento al quale lo stesso Ente aveva partecipato e che aveva valutato la conformità urbanistica ed edilizia delle opere previste, avrebbe dovuto fondarsi su una robusta istruttoria e su un’adeguata motivazione prima di contestare l’abusività delle opere oggetto del provvedimento.

10.1.1 Al contrario, nell’ordinanza di demolizione impugnata il Comune ha del tutto omesso qualsiasi richiamo, seppure in chiave di critica, alle determinazioni della Conferenza dei servizi. E, in disparte la necessaria ampiezza che la motivazione dell’atto impugnato avrebbe dovuto avere in ragione della specificità del caso concreto, anche dopo la conclusione della conferenza dei servizi l’Amministrazione avrebbe potuto rappresentare motivazioni idonee a sollecitare il riesame del provvedimento autorizzatorio.

10.1.2 Segnatamente, ai sensi dell’art. 14 quater comma 2, l. 241/1990, proprio “ Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza possono sollecitare con congrua motivazione l'amministrazione procedente ad assumere, previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies. Possono altresì sollecitarla, purché abbiano partecipato, anche per il tramite del rappresentante di cui ai commi 4 e 5 dell'articolo 14-ter, alla conferenza di servizi o si siano espresse nei termini, ad assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi dell'articolo 21-quinquies ”.

Dunque, ai sensi della norma richiamata, le amministrazioni coinvolte nella Conferenza, non rientranti tra le amministrazioni dissenzienti portatrici di interessi sensibili (e tra queste non vi rientrano certamente i Comuni secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, sez. atti norm., n.2534/2019), che vogliano contestarne gli esiti, hanno a disposizione esclusivamente un potere sollecitatorio nei confronti dell’amministrazione procedente che può, nell’ambito della sua discrezionalità, decidere di ritirare il provvedimento in attuazione del potere di autotutela previsto dall'art. 21-nonies l. n. 241 del 1990 (T.A.R. Napoli, sez. I, n, 2407/2024).

Detta disposizione ad avviso del Collegio sarebbe stata ben applicabile nell’ipotesi in esame atteso che l’ente comunale, come già innanzi precisato, ha partecipato alla conferenza asincrona indetta dal RUP trasmettendo la nota prot. n. 5051 del 9.09.2024 e l’autorizzazione emessa al suo esito ha “assorbito” (“ tiene luogo ”) i diversi titoli abilitativi occorrenti per la sua emissione (T.A.R. Napoli, sez. V, 3328/2023). Segnatamente la procedura di approvazione dell’AUA costituisce infatti una procedura semplificata, nella quale, come espressamente previsto dall’art. 15 del DL 124/2023 “ 5. La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell'intervento. La determinazione motivata comprende, recandone l'indicazione esplicita, la valutazione di impatto ambientale e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l'esercizio del progetto ”.

Sicché, calando le coordinate normative ed ermeneutiche pocanzi evidenziate sulla fattispecie di cui è causa, l’Amministrazione comunale al fine di contestare l’esito della conclusa conferenza asincrona, involgente altresì la valutazione di compatibilità edilizia-urbanistica dell’opera (stante l’avvenuta l’acquisizione dell’assenso dell’amministrazione locale per silentium , ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, L. 241/1990), avrebbe dovuto, con congrua motivazione, sollecitare l’amministrazione procedente alla riedizione (discrezionale) del suo potere in via di autotutela.

10.2 Non guasta aggiungere che l’inadeguatezza dell’istruttoria si evince, peraltro, anche dalla diffida a non eseguire i lavori depositata in atti dal Comune ( doc.3 dep. del 7.6.2025 ). Detta nota, difatti, denominata “ Avvio del procedimento ” nell’enucleare le ragioni della diffida ha richiamato le stesse incompletezze documentali emerse in avvio del procedimento autorizzatorio. Soltanto che quelle criticità allora rilevate risultavano poi ampiamente superate in sede di conferenza dei servizi, tanto che il modulo procedimentale al quale il Comune ha partecipato si è concluso con esito favorevole. E in quel provvedimento si faceva riferimento, tra l’altro, proprio alle integrazioni documentali fornite dall’interessata ai fini di addivenire a un esito favorevole della propria istanza.

Sicchè nemmeno può affermarsi che nell’atto di avvio del procedimento, a sua volta contenente l’anzidetta diffida, l’Amministrazione avesse enucleato le motivazioni poi rifluite nel provvedimento impugnato.

10.3 Con specifico riferimento al censurato difetto di motivazione il Collegio premette di essere ben consapevole del condivisibile ius receptum in forza del quale la motivazione dell’ordinanza di demolizione sia autoevidente, risultando sufficiente l’indicazione degli abusi commessi e la loro collocazione in una specifica area. Tuttavia, tenuto conto della specificità del caso concreto, l’atto impugnato avrebbe dovuto riferirsi alle opposte valutazioni contenute nei precedenti titoli abilitativi ottenuti dalla ricorrente, oltre che, ovviamente alla recentissima AUA, giustificando il diverso avviso che intendeva manifestare. Al contrario l’atto impugnato è rimasto del tutto privo di ogni riferimento sia ai precedenti titoli ottenuti dalla ricorrente.

10.4 Una motivazione più approfondita è stata aggiunta soltanto negli scritti difensivi depositati in giudizio. Sul punto, tuttavia, è agevole rilevare che le argomentazioni fornite in giudizio dalla difesa civica non sono in primo luogo idonee a integrare l’inadeguata motivazione contenuta nel provvedimento impugnato, posto che è ampiamente noto il principio secondo cui “ Non è consentito in giudizio integrare la motivazione lacunosa del provvedimento attraverso gli atti processuali, in quanto nell'ambito di un giudizio amministrativo vige il divieto di integrazione della motivazione, specie in relazione ad atti non strettamente vincolati” (Consiglio di Stato sez. IV, 05/12/2024, n.9760) .

10.4.1 Per non dire, comunque, che le considerazioni svolte in sede difensiva dal Comune nemmeno convincono rispetto al dato testuale emergente dagli atti di causa. Basti a tal riguardo riferirsi alla DIA del 2006 rispetto alla quale, secondo l’interpretazione del Comune, la ricorrente avrebbe inteso affermare che detto titolo le avrebbe consentito di costruire il muro di cinta. Al contrario, dalla piana lettura dei provvedimenti, oltre che dal ricorso, emerge che quest’ultima si sia limitata a precisare che con l’autorizzazione del 1998 il muro era stato edificato e che poi, nel 2006, la DIA presentata le aveva consentito di apporre una recinzione al muro e di realizzare a tergo “... un idoneo sistema drenante in grado di garantire anche nel tempo un adeguato smaltimento delle acque piovane ”.

10.4.2 Anche in ragione di quanto appena richiamato nemmeno convince la tesi comunale - anch’essa inammissibilmente espressa solo in sede difensiva - secondo la quale la ricorrente mediante l’AUA avrebbe inteso ottenere una sanatoria postuma delle opere abusive già realizzate. Una volta conseguito il titolo nell’ambito del procedimento innanzi descritto, l’eventuale distonia tra lo stesso titolo ottenuto e la conformità delle stesse sotto il profilo edilizio non consentiva, comunque, al Comune di disapplicare recta via l’AUA in assenza dei suindicati rimedi procedimentali e, comunque, di un provvedimento adeguatamente istruito e motivato.

11. Tanto basta ad accogliere il ricorso per la fondatezza degli indicati profili ivi lamentati del difetto di motivazione e d’istruttoria. Il fatto che la decisione sia resa ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm. consente l’assorbimento dei successivi motivi di ricorso. Del resto, una volta ottenuto l’annullamento del provvedimento impugnato, la ricorrente non ritrarrebbe alcuna ulteriore utilità dalla disamina degli altri motivi di gravame.

La novità dello specifico procedimento di AUA a monte dei fatti di causa, considerando altresì che la decisione viene emessa già nella fase cautelare, conduce il Collegio a disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di ER (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato nei limiti di cui in motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti in causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in ER nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Laura Zoppo, Referendario

Roberto Ferrari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Ferrari	Nicola Durante

IL SEGRETARIO