Pubblicato il 30/04/2025

N. 00468/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00562/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 562 del 2022, proposto da
AM IN, rappresentata e difesa dagli avvocati Corrado Cocchi e Giulia Gradellini, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Bevagna, non costituito in giudizio;

nei confronti

RI AL ed IC AG, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza sindacale n. 15 del 25 luglio 2022, registro generale n. 58, con la quale è stato disposto il divieto di introdurre nuovi cani nella struttura dell’odierna ricorrente, condotta in locazione a Bevagna, con prescrizione di provvedere entro tre giorni dalla notifica della predetta ordinanza al trasporto e custodia presso altra struttura autorizzata e compatibile dei cani indicati nell’elenco;

- di ogni altro atto a essa presupposto, preordinato, connesso, consequenziale ed esecutivo, che comunque incida sui diritti o interessi legittimi della ricorrente, ivi compreso, in particolare e per quanto occorra, il verbale di accertamento eseguito dai Carabinieri per la tutela della salute – NAS di Perugia del 21 luglio 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le conclusioni della parte ricorrente;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2025 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora AM IN impugna l’ordinanza del Sindaco di Bevagna n. 15 del 25 luglio 2022, recante il divieto di introdurre nuovi cani nella struttura detenuta dalla ricorrente e l’ordine di provvedere entro tre giorni al trasferimento degli animali presenti presso un canile autorizzato.

2. Il provvedimento risulta emanato sulla base del verbale dell’accertamento effettuato il 21 luglio 2022 dal Comando carabinieri per la tutela della salute – NAS di Perugia, da tre dirigenti veterinari dell’Azienda unità sanitaria locale Umbria 2 e dal Comandante della polizia locale.

Nell’ordinanza impugnata si fa riferimento, in particolare, all’accertata “ (...) presenza di un canile/allevamento privato privo delle autorizzazioni sanitarie previste dalla DGR n. 1073/2012 e ss.mm.ii. ”, nel quale risultavano ospitati diciassette cani di diverse razze.

La misura adottata è motivata in considerazione della circostanza che la struttura “ (...) versa in precarie condizioni igienico-sanitarie e non è idonea per ospitare gli animali suddetti non rispettando le linee guida in materia di detenzione degli animali da affezione ex deliberazione della Giunta Regionale dell’Umbria 11 settembre 2012, n. 1073 ”, con l’ulteriore rilievo “ (...) che – dal verbale di sopralluogo edilizio – effettuato dai tecnici comunali risulta che sul suddetto terreno adibito a canile sono state accertate varie opere realizzate in assenza di titolo abilitativo ”.

Evidenziato, quindi, “ (...) che tale comportamento può causare danni alla salute e al benessere degli animali ”, il provvedimento dispone – nei confronti della ricorrente, “ in qualità di detentore del canile abusivo ”, nonché nei confronti dei signori RI AL ed IC AG, in qualità di proprietari del terreno – il divieto di introduzione di nuovi animali e l’obbligo di trasferimento di quelli presenti, ai sensi dell’articolo 50, comma 5, del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

3. Il ricorso della signora IN è affidato ai motivi che si passa a esporre.

I) Carenza, apparenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione, violazione della deliberazione della Giunta regionale dell’Umbria n. 1073 dell’11 settembre 2012 e della legge regionale 17 agosto 2016, n. 10, travisamento dei fatti e dei presupposti, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento ed errore nei presupposti; ciò in quanto: (I.a) l’ordinanza comunale si fonderebbe sul presupposto erroneo, risultante dal verbale di accertamento, che la struttura sia adibita presumibilmente a finalità ludico sportiva senza scopo di lucro e ospiti oltre dieci cani di diversi proprietari, qualificandosi perciò come un canile privato non munito delle autorizzazioni sanitarie; si tratterebbe, invece, di mera “ detenzione personale a scopo amatoriale con finalità non economiche ”, fattispecie per la quale non sarebbero prescritte autorizzazioni; (I.b) l’affermata insussistenza di adeguate condizioni igienico-sanitarie della struttura e degli animali ospitati troverebbe puntuale smentita nella relazione tecnica redatta dal veterinario di fiducia della ricorrente; (I.c) l’ordine di trasferimento degli animali sarebbe una misura ingiustificata e sproporzionata, atteso che, anche laddove fossero state rilevate irregolarità, avrebbe dovuto essere applicata la sanzione amministrativa di cui all’articolo 219- septies , comma 1, lett. a) , della legge regionale 9 aprile 2015, n. 11, come inserito dalla legge regionale n. 10 del 2016;

II) Violazione degli articoli 50 e 107 del decreto legislativo n. 267 del 2000 e incompetenza dell’autorità emanante, in quanto l’ordinanza non si qualificherebbe come contingibile e urgente, ai sensi del predetto articolo 50, non richiamerebbe l’articolo 54 del medesimo decreto legislativo e non recherebbe, inoltre, una motivazione in ordine ai presupposti di necessità e urgenza che avrebbero giustificato l’adozione di un tale provvedimento, il quale sarebbe ascrivibile, invece, all’ordinaria competenza dei dirigenti.

4. Il Comune di Bevagna non si è costituito in giudizio.

5. Con l’ordinanza n. 139 del 10 novembre 2022, questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare, sulla base della considerazione “ (...) che le cattive condizioni igienico sanitare in cui erano detenuti gli animali elencati nel provvedimento impugnato, come risultanti dal verbale di sopralluogo dei Carabinieri per la Tutela della Salute - NAS di Perugia del 21 luglio 2022, non consente di pervenire alla positiva definizione della domanda cautelare di parte ricorrente ”.

6. All’udienza pubblica fissata la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Deve essere scrutinato prioritariamente il secondo motivo, con il quale si allega l’insussistenza dei presupposti per la qualificazione del provvedimento come ordinanza contingibile e urgente, atteso che le censure di incompetenza ivi formulate hanno carattere potenzialmente assorbente e non sono suscettibili di graduazione (cfr. Ad. plen. n. 5 del 2015).

7.1. Al riguardo, deve rilevarsi che l’ordinanza richiama espressamente “ (...) l’art. 50, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che attribuisce al Sindaco quale Ufficiale di Governo, il potere di emanare provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sanità e di igiene nell’ambito del territorio comunale ”.

Contrariamente a quanto affermato dalla ricorrente, l’atto si qualifica perciò espressamente come ordinanza contingibile e urgente, facendo riferimento alla previsione normativa che attribuisce il relativo potere al Sindaco.

7.2. Non può poi ritenersi che manchi una motivazione in ordine ai presupposti di necessità e urgenza, atteso che, come sopra evidenziato, il provvedimento, basandosi sul verbale di accertamento, risulta adottato in ragione della riscontrata custodia di diciassette cani “ in precarie condizioni igienico-sanitarie ”, in modo tale da poter determinare “ danni alla salute e al benessere degli animali ”.

Si tratta di circostanze ascrivibili al ricorrere di “ emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale ”, e perciò idonee a sorreggere la qualificazione del provvedimento come ordinanza emanata ai sensi dell’articolo 50, comma 5, del decreto legislativo n. 267 del 2000, secondo quanto affermato nell’atto, senza che possa assumere rilievo, in senso contrario, la mera circostanza che dallo stesso provvedimento non risulti la segnalazione di illeciti all’autorità giudiziaria, ai sensi dell’articolo 544- ter cod. pen.

Da ciò l’infondatezza della censura.

7.3. Non inducono a diverse conclusioni le considerazioni svolte nella sentenza di questo Tribunale n. 174 del 3 aprile 2019, citata dalla ricorrente, atteso che nel suddetto precedente si è affermata la competenza dirigenziale in relazione a un provvedimento, emanato dal Sindaco, che non richiamava espressamente il potere di ordinanza contingibile e urgente, non conteneva alcuna motivazione in ordine ai presupposti per l’esercizio di tale potere e si riferiva alla custodia in condizioni inadeguate di un solo cane.

Diversa è la fattispecie oggetto della presente controversia, nella quale il potere di ordinanza risulta espressamente menzionato e la motivazione è resa, nei termini sopra detti, con riguardo ai rischi sanitari riferiti a una struttura ospitante ben diciassette cani.

7.4. Il motivo deve essere, perciò, rigettato.

8. Può quindi passarsi all’esame del primo mezzo, con il quale vengono articolate plurime censure di violazione di legge e di eccesso di potere.

8.1. La ricorrente sostiene anzitutto che, contrariamente a quanto affermato nell’ordinanza impugnata, il canile non avrebbe richiesto alcuna autorizzazione, in quanto non si verserebbe in una ipotesi di “ detenzione per finalità ludico sportive ” di animali da affezione, bensì di mera “ detenzione personale a scopo amatoriale con finalità non economiche ”.

8.1.1. La comprensione della censura richiede una premessa, tenendo conto anche del fatto che, dopo la deliberazione della Giunta regionale n. 1073 del 2012, recante “ Linee guida vincolanti in materia di detenzione degli animali da affezione ”, è stata emanata la legge regionale 9 aprile 2015, n. 11, contenente il “ Testo unico in materia di Sanità e Servizi sociali ”.

La richiamata deliberazione n. 1073 del 2012 reca, all’articolo 2, comma 1, alcune definizioni. In particolare, per quanto qui rileva, alla lett. h) si stabilisce che per “ detenzione per finalità ludico sportive ” deve intendersi la “ detenzione, per finalità connesse alla cinofilia, attività venatoria etc, senza scopo di lucro, nella medesima struttura, di un numero di cani superiore a 10, di diversi proprietari ”. Questa previsione è oggi assorbita dall’articolo 207, comma 1, lett. l) , della legge regionale n. 11 del 2015, ove si fa riferimento, in termini analoghi, alla “ detenzione, per finalità connesse alla cinofilia o all’attività venatoria, senza scopo di lucro, nella medesima struttura, di un numero di cani superiore a dieci, appartenenti a diversi proprietari ”.

La lett. f) della deliberazione della Giunta regionale n. 1073 del 2012 reca, invece, la nozione di “ detenzione personale a scopo amatoriale con finalità non economiche ”, da intendersi come “ detenzione di uno o più animali d’affezione a scopo amatoriale da parte di un unico proprietario o comunque di un nucleo familiare ”. Questa definizione è stata mutuata, con identica formulazione, dall’articolo 207, comma 1, lett. p) , della legge regionale n. 11 del 2015.

L’articolo 12, comma 1, della deliberazione della Giunta regionale n. 1073 del 2012 prevede il rilascio di autorizzazioni per le “ (...) strutture di cui alle lettere g), h) e i) dell’art. 2 ”, ossia per i casi, rispettivamente, di “ detenzione con finalità economiche ”, di “ detenzione per finalità ludico sportive ” e di “ detenzione ai fini della lotta al randagismo ”. Analoghe previsioni risultano dall’articolo 218, commi 2 e 3, e dall’articolo 219- ter della legge regionale n. 11 del 2015.

Quest’ultima legge stabilisce, inoltre, all’articolo 218, comma 4, che “ La Giunta regionale, con proprio atto, per la detenzione degli animali di affezione, stabilisce i requisiti dei recinti, dei box e delle gabbie e le modalità di detenzione degli animali ivi ospitati ”, così fornendo una base normativa che consente l’applicazione delle Linee guida del 2012, in quanto compatibili.

8.1.2. La ricorrente sostiene che, nel caso in esame, non sussisterebbero gli elementi qualificanti della fattispecie di “ detenzione per finalità ludico sportive ”, atteso che: (i) i cani non sarebbero destinati ad attività sportive o venatorie, né in senso contrario deporrebbero le circostanze di fatto risultanti dal verbale di accertamento; (ii) i predetti animali apparterrebbero tutti alla signora IN e al suo compagno, e quindi allo stesso nucleo familiare, essendo inesatto quanto riportato nel verbale in ordine alla proprietà di un terzo con riguardo a un cane dogo argentino rinvenuto nella struttura.

Si tratterebbe, pertanto, di una mera “ detenzione personale a scopo amatoriale con finalità non economiche ”, per la quale non sarebbe necessaria alcuna autorizzazione.

8.1.3. Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la definizione di “ detenzione per finalità ludico sportive ”, sopra richiamata, non richiede necessariamente che i cani vengano destinati allo svolgimento di attività sportive o venatorie, rientrandovi anche la mera e generica “ cinofilia ”.

D’altro canto, dal verbale di accertamento emerge che, alla data del 21 luglio 2022, un cane dogo argentino presente nella struttura risultava essere di proprietà di un terzo.

Sulla base della documentazione in atti, la circostanza che l’animale fosse stato ceduto alla ricorrente nel mese di febbraio 2022 si evince soltanto da una dichiarazione resa dal soggetto registrato come proprietario al Servizio veterinario dell’Azienda USL Umbria 2 il 27 luglio 2022 e, quindi, in una data successiva al sopralluogo e all’ordinanza sindacale (v. doc. 14 della ricorrente). Se è vero che l’Azienda sanitaria ha poi implicitamente preso atto della cessione, irrogando il 1° agosto 2022 una sanzione per la tardiva comunicazione del trasferimento dell’animale, tuttavia ciò non toglie che, al momento in cui sono stati effettuati gli accertamenti e adottato il provvedimento impugnato, il cane risultava di proprietà di un terzo, né una diversa situazione è stata affermata dalla ricorrente, nell’ambito delle dichiarazioni rese a verbale in occasione del sopralluogo.

Correttamente, pertanto, il provvedimento sindacale si è basato sulle circostanze accertate e riportate nel verbale, in base alle quali constava la presenza di un numero di cani superiore a dieci, appartenenti a diversi proprietari; fattispecie idonea a integrare la “ detenzione per finalità ludico sportive ”, che comporta la necessità di munirsi di apposita autorizzazione.

8.1.4. In ogni caso, è dirimente la considerazione che l’ordinanza contingibile e urgente, pur avendo rilevato l’assenza di autorizzazione della struttura, così come la realizzazione di opere in mancanza di titolo edilizio, non è stata adottata per tali ragioni, bensì, come sopra detto, a causa delle precarie condizioni igienico-sanitarie del canile, nonché dell’inadeguatezza delle modalità di custodia dei cani, tali da poter “ (...) causare danni alla salute e al benessere degli animali ”.

Di conseguenza, anche laddove – in ipotesi – tutti gli animali fossero stati effettivamente di proprietà di uno stesso nucleo familiare, non ne deriverebbe l’illegittimità del provvedimento impugnato, il quale è sorretto da ragioni sanitarie, e non dal mero riscontro della carenza di titoli autorizzatori.

8.1.5. La censura non può, pertanto, trovare accoglimento.

8.2. La ricorrente contesta, poi, che sussistessero effettivi rischi per la salute degli animali, producendo a comprova di quanto sostenuto la relazione del proprio veterinario di fiducia.

8.2.1. Al riguardo, deve osservarsi che il verbale di accertamento evidenzia condizioni particolarmente critiche per i cani, riportando, tra l’altro, l’assenza di ripari dalle intemperie, l’utilizzo di coperture in lamiera, inadeguate rispetto al caldo del periodo, la sporcizia dei box, l’assenza di acqua e cibo nelle ciotole, la presenza di tre animali malati, per i quali non era stata esibita “ (...) alcuna certificazione veterinaria circa i trattamenti sanitari in corso, analogamente per le vaccinazioni obbligatorie ”.

8.2.2. A fronte di tali circostanze, la predetta relazione tecnica di parte, richiamata per ampi brani nel ricorso, non fa emergere la manifesta inattendibilità delle valutazioni compiute dal personale che ha proceduto all’accertamento, dovendo, semmai, osservarsi che a risultare per certi aspetti non attendibile, perché non rispondente alla situazione accertata, è la relazione del consulente di parte.

8.2.3. Sotto diversi profili, la predetta relazione propone, infatti, una rilettura delle singole circostanze di fatto accertate dai carabinieri del NAS e dai veterinari dell’Azienda USL, senza tuttavia riuscire convincente nel tentativo di smentire che le condizioni di custodia degli animali fossero inappropriate.

Vi si afferma, ad esempio, che nei box “ non esistono spuntoni (che per definizione sono acuminati) ma – semmai – monconi di rete elettrosaldata non rivolti verso l’interno ma paralleli al perimetro e dunque non costituenti pericolo evidente suffragata – questa considerazione – dal fatto che nessun animale presentava lesioni più o meno recenti riconducibili alla questione ” e che “ l’assenza di riparo dalle intemperie non può essere riferita genericamente ai recinti ma attiene alle cucce utilizzate; questo nel senso che il riparo dalle intemperie è garantito almeno dalla cuccia (v. art. 9 c. 5 DGR 1073) ”. Considerazioni, queste, che non valgono, tuttavia, a dimostrare l’adeguatezza dei recinti n. 1 e n. 2, descritti nel verbale come costituiti entrambi “ (...) da rete elettrosaldata non zincata e completamente arrugginita, con presenza di spuntoni metallici (...) ”, con copertura “ in telo e senza riparo dalle intemperie ”; copertura che, nel caso del recinto n. 1, era anche “ minima e fatiscente ”. Parimenti non ne risulta smentita l’inadeguatezza del recinto n. 4, che è risultato “ (...) costituito da un manufatto in legno fatiscente coperto e rivestito da lamiera, con annessa area aperta circoscritta da una recinzione in legno ricavata con materiali di recupero e vari rattoppi di rete metallica elettrosaldata, da cui fuoriuscivano spuntoni metallici e fili di ferro ”.

E ciò senza contare che un altro dei ricoveri è stato descritto come consistente in un “ manufatto in mattoni, con copertura pericolante e parzialmente crollata, scarsa illuminazione naturale ed aerazione ”; elementi a fronte dei quali l’inappropriata condizione di custodia dei cani ivi ospitati (una femmina con i suoi cuccioli) emerge in modo evidente.

Con riguardo, poi, al punto centrale del corretto dimensionamento dei ricoveri degli animali, la relazione del tecnico della ricorrente reca una tabella di riepilogo, nella quale i calcoli degli spazi vengono effettuati facendo riferimento a sei box, i quali ospiterebbero complessivamente tredici cani (v. p. 7). Dall’ordinanza impugnata risulta, tuttavia, che gli animali presenti nel canile, dei quali è stato ordinato il trasferimento, fossero diciassette.

Peraltro, pure riferendosi a una situazione di minore affollamento rispetto a quanto accertato, la stessa relazione del veterinario della ricorrente finisce per ammettere profili di non adeguato dimensionamento dei ricoveri. Vi si legge, infatti, che “ (...) il riepilogo sinottico dei box con n° di cani detenuti divisi per taglia e loro dimensioni che raffronta le differenze rispetto alle diverse normative citate, ci rivela analiticamente che solo il box n° 6 ha sempre dimensioni inferiori al previsto, mentre gli altri non sono mai di dimensioni ridotte in senso assoluto e – comunque – anche se prendiamo ad esclusivo riferimento i parametri dei recinti (che sono i più esigenti), almeno tre box hanno misure conformi ” (v. ancora p. 7); si conferma, in altri termini, che anche considerando soltanto tredici cani le strutture non sarebbero state del tutto adeguate.

Anche con riguardo ai rilievi sugli animali, la relazione afferma che questi “ (...) sono stati effettuati su tutti i cani presenti il cui numero è variato nel tempo da 6 a 10 e non hanno evidenziato criticità fisiche o comportamentali sia a livello di box che a livello individuale ” (v. p. 4). Come detto, tuttavia, il numero di animali ospitati è risultato ben maggiore di dieci, per cui i risultati dei rilievi riportati nella relazione tecnica di parte risultano ancora una volta non attendibili.

Parimenti, non può ritenersi convincente, al fine di escludere condizioni critiche per i cani, l’affermazione del tecnico di parte, il quale sostiene che la presenza di feci nei ricoveri e l’assenza di acqua fossero da ascrivere alla mancata esecuzione del rigoverno mattutino degli animali. Deve, considerarsi, infatti, che almeno un recinto (n. 5) è descritto nel verbale di accertamento come “ molto sporco ” e che nello stesso verbale si evidenzia anche l’inadeguatezza delle ciotole per l’acqua e per il cibo, in quanto non munite di sistema antiribaltamento.

8.2.4. Come anticipato, le contestazioni della ricorrente non valgono, pertanto, a comprovare la manifesta inattendibilità delle valutazioni tecniche poste alla base dell’impugnata ordinanza contingibile e urgente, con conseguente rigetto delle doglianze ora scrutinate.

8.3. Con un’ultima censura si sostiene che l’ordine di trasferimento dei cani disposto con il provvedimento impugnato sarebbe ingiustificato e sproporzionato.

8.3.1. La tesi della parte non coglie nel segno, atteso che l’ordinanza sindacale è volta a fronteggiare con misure urgenti una situazione di potenziale pericolo per la salute degli animali. L’ordine di trasferimento dei cani in una struttura idonea non ha quindi finalità sanzionatorie, ma è volto unicamente ad assicurare l’immediato ripristino di adeguate condizioni di custodia degli animali, e in questa prospettiva non può ritenersi ingiustificato o sproporzionato, tenuto conto della situazione accertata e dell’elevato numero dei cani presenti.

8.3.2. Il provvedimento adottato dal Sindaco non esclude né sostituisce, di conseguenza, l’irrogazione, ai sensi dell’articolo 219- septies della legge regionale n. 11 del 2015, di eventuali sanzioni, che sono, peraltro, di competenza delle Aziende unità sanitarie locali, ai sensi dell’articolo 210, comma 1, lett. m-bis) , della stessa legge.

8.3.3. La censura non può quindi trovare accoglimento.

8.4. L’intero primo motivo va, perciò, rigettato.

9. In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso deve essere respinto.

10. Nulla deve disporsi in relazione alle spese processuali, stante la mancata costituzione del Comune di Bevagna.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Floriana Venera Di Mauro	Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO