Pubblicato il 01/04/2026

N. 01017/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00058/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 58 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Mirone, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Catania, via Vecchia Ognina n. 142/B e con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo PEC antonino.mirone.russo@pec.ordineavvocaticatania.it;

contro

Comune di Capo d’Orlando, non costituito in giudizio;

per la dichiarazione di illegittimità del silenzio

serbato dal Comune sull’istanza di accesso del 27.11.2025 protocollata al n. 36345;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 il dott. NI PE TO TO e udito il difensore della parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato e depositato in data 9 gennaio 2026 il deducente ha rappresentato quanto segue.

Con ordinanza 13 novembre 2025, n. 166 il Comune intimato ha ingiunto al ricorrente la “ demolizione opere abusive e rimessa in pristino dei luoghi ” con riguardo ad un appartamento di cui il deducente è comproprietario; l’abuso sarebbe costituito da una difformità di un terrazzino la cui consistenza attuale sarebbe in ampliamento a quanto autorizzato.

Il 27 novembre 2025 il ricorrente, con l’assistenza dei suoi difensori, ha presentato istanza di accesso agli atti e documenti legati al procedimento concluso con la detta ordinanza al fine di poterne dimostrare l’illegittimità.

Il 23 dicembre 2025 i difensori del ricorrente, preso atto del mancato riscontro, hanno avvisato i responsabili del Comune intimato che l’omessa consegna dei documenti oggetto dell’istanza di accesso entro il termine di 30 giorni avrebbe determinato un pregiudizio all’istante nonché responsabilità a diverso livello dei soggetti cui l’omissione era imputabile.

Il 5 gennaio 2026 il ricorrente e il suo difensore, perdurando l’omissivo silenzio comunale e avvicinandosi il termine finale per l’impugnazione dell’ordinanza, hanno formalizzato la richiesta di fissazione di appuntamento per la consegna degli atti richiesti e per l’effettuazione dell’accesso informale, offrendo la disponibilità tra il 7 e il 9 gennaio a scelta del Comune.

Essendo rimasta inevasa anche la predetta istanza il deducente, con l’atto introduttivo del giudizio, ha avanzato le domande in epigrafe.

1.1. Il Comune di Capo d’Orlando non si è costituito in giudizio.

1.2. Con decreto 12 gennaio 2026, n. 1 è stata respinta la domanda di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente, ai sensi dell'art. 56 cod. proc. amm., con specifico riferimento all’atto richiesto al punto 9) dell’istanza di accesso (copia di “ tutti i titoli edilizi rilasciati dal Comune in merito all’unità immobiliare oggetto dell’ordinanza di demolizione di cui in oggetto, al fine di dimostrare la conformità dello stato dei luoghi a quanto autorizzato” ).

Con successivo decreto 13 gennaio 2026, n. 13 è stata respinta l’istanza di abbreviazione dei termini per la fissazione della camera di consiglio per la decisione del ricorso avanzata dalla parte ricorrente.

In vista della celebrazione dell’udienza cautelare, con atto depositato in data 6 febbraio 2026, la parte ricorrente ha evidenziato la sopraggiunta la cessazione della materia del contendere cautelare, avendo il Comune frattanto consegnato i titoli edilizi richiesti al punto n. 9 dell’istanza di accesso del 27 novembre 2025, cioè proprio quelli cui si riferiva la domanda cautelare; la parte ricorrente ha contestualmente evidenziato la permanenza dell’interesse alla trattazione del ricorso nel merito.

Pertanto, alla camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 il Collegio ha preso atto della richiesta di cessazione della materia del contendere, limitatamente all’istanza cautelare, formulata dal difensore della parte ricorrente, con contestuale cancellazione della causa dal ruolo degli affari cautelari.

1.3. La parte ricorrente, in vista dell’udienza camerale del giorno 24 marzo 2026, ha depositato ulteriori documenti e memoria.

1.4. Alla camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026, il difensore della parte ricorrente, come da verbale, ha dichiarato che permane l’interesse all’accesso rispetto all’attività istruttoria posta in essere dall’Ente per ricostruire i titoli successivi all’autorizzazione edilizia n. 60/1998.

Dunque, dopo la discussione la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La parte ricorrente ha argomentato in ordine alla ammissibilità e fondatezza dell’istanza di accesso e del proposto ricorso nonché in ordine all’illegittimità del silenzio rigetto .

Per il deducente l’istanza di accesso è stata presentata nel rispetto delle regole sostanziali e procedimentali, essendo stata indirizzata correttamente (all’URP, nonché al sottoscrittore dell’ordinanza 166/2025, al soggetto indicato come responsabile del relativo procedimento sanzionatorio e al segretario comunale, nella sua duplice veste); inoltre, sempre per l’esponente, l’istanza è stata supportata da una puntuale indicazione dell’interesse all’accesso.

Ed ancora, per la parte ricorrente, l’istanza riguarda gli atti strettamente pertinenti all’ordinanza 166/2025, senza alcuna finalità di controllo generale della legittimità dell’azione amministrativa.

La stessa istanza, aggiunge il deducente, è stata ritenuta completa ed ammissibile per decorso del termine di giorni 10 dalla sua presentazione contemplato dall’art. 9, ultimo comma, del regolamento sull’accesso del Comune intimato.

Per il deducente, altresì, anche la radice “civica” dell’accesso in questione è fondata.

Premessa l’ammissibilità, la tempestività e la fondatezza del ricorso, il deducente ha argomentato che il silenzio rigetto è illegittimo e ha chiesto di riconoscersi l’ammissibilità e la fondatezza dell’istanza di accesso del 13 novembre 2025 e di ordinare l’immediata consegna dei documenti e degli atti richiesti.

Inoltre, con riferimento al punto 9 dell’istanza di accesso (“ tutti i titoli edilizi rilasciati dal Comune in merito all’unità immobiliare oggetto dell’ordinanza di demolizione di cui in oggetto, al fine di dimostrare la conformità dello stato dei luoghi a quanto autorizzato ”), la parte ricorrente ha insistito nella richiesta, avanzata con istanza del 27 novembre 2025, di rilascio di “formale certificazione” attestante che quelli che verranno consegnati sono tutti i “ titoli edilizi relativi all’unità immobiliare oggetto dell’ordinanza di cui in epigrafe esistenti nell’archivio del Comune ”, spettando all’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso fornire l’indicazione, sotto la propria responsabilità, attestante la inesistenza o indisponibilità degli atti che non è in grado di esibire, con l’obbligo di dare dettagliato conto delle ragioni concrete di tale impossibilità, secondo le regole archivistiche proprie dell’Amministrazione.

2. Il proposto ricorso è in parte fondato, in parte infondato mentre per la restante parte deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, nei sensi e nei termini di seguito specificati.

2.1. Va osservato preliminarmente che il giudizio in materia di accesso ex art. 116 cod. proc. amm. è un giudizio di impugnazione - merito, nel senso che il meccanismo di instaurazione è di tipo impugnatorio, ma è diretto non alla mera eliminazione dell’atto impugnato (come l’ordinario giudizio impugnatorio che si conclude con una sentenza costitutiva), ma alla pronuncia di una decisione sul rapporto in funzione sostitutiva dell’Amministrazione; in tal senso il giudizio in materia di accesso è un “giudizio sul rapporto”, poiché oggetto del giudizio è l’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso, che si conclude, ove l’accertamento abbia avuto esito positivo, con una sentenza di condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., all’esibizione e, ove previsto, alla pubblicazione dei documenti richiesti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2022, n. 3454; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. V, 22 luglio 2025, n. 2754; sul giudizio in materia di accesso quale “ giudizio sul rapporto ” che “ segue comunque lo schema impugnatorio ” cfr. Cons. Stato, sez. II, 13 marzo 2026, n. 2073).

2.2. Premesso quanto sopra, l’istanza di accesso avanzata dalla parte ricorrente ha una chiara connotazione “difensiva”, come peraltro declinato nell’istanza medesima.

Orbene, è indirizzo giurisprudenziale consolidato e condiviso dal Collegio che nel caso di accesso difensivo la valutazione in merito alla ricorrenza, in concreto, dell'esigenza difensiva prospettata dall'istante e della pertinenza del documento rispetto all'esigenza stessa deve essere effettuata in astratto, prescindendo da ogni apprezzamento circa la legittimazione alla pretesa sostanziale sottostante, ovvero senza che possa essere apprezzata la fondatezza o l'ammissibilità della domanda giudiziale che l'interessato potrebbe, in ipotesi, proporre sulla base dei documenti acquisiti mediante l'accesso, né tantomeno sindacata la concreta utilità della documentazione ai fini dell'ulteriore conclusione del giudizio; ciò che compete all'Amministrazione (e successivamente al Giudice), sulla base della motivazione della richiesta di accesso è, pertanto, la verifica dell'astratta inerenza del documento richiesto con la posizione soggettiva dell'istante e gli scopi che questi intende perseguire per il tramite dell'accesso (dovendosi peraltro ribadire che il Giudice dell'accesso non è e non deve essere il giudice della “pretesa principale” azionata o da azionare: cfr. T.A.R. Molise, sez. I, 2 febbraio 2026, n. 59 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

2.3. Premesso quanto sopra, si rivela fondata la pretesa ostensiva del deducente in ordine agli atti e documenti indicati nell’istanza di accesso del 27 novembre 2025, numeri da 1 a 8 e numero 10 (cfr. pagg. 5-7 dell’istanza di accesso).

Alla luce delle coordinate interpretative sopra richiamate, avendo il ricorrente indicato con sufficiente precisione gli “oggetti” della pretesa ostensiva (numeri da 1 a 8 e numero 10 dell’istanza), circoscrivendo in modo adeguato – anche con riferimento ad alcuni di essi, non precisamente individuabili, se non per astratta “tipologia” – l’afferenza al procedimento repressivo in materia edilizia (ovvero ad una sua fase) nonché al chiesto esercizio del potere sostitutivo, il tacito diniego opposto dall’intimato Comune di Capo d’Orlando si rivela illegittimo, dovendosi pertanto ordinare allo stesso Ente comunale di consentire alla parte ricorrente l’accesso alla suddetta documentazione richiesta entro il termine di 30 (trenta) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, o dalla notificazione a cura di parte ove antecedente.

Il Collegio precisa all’uopo che in caso di inesistenza o di indisponibilità di uno o più degli atti richiesti è necessario che l’Amministrazione comunale intimata rilasci una attestazione che chiarisca se i documenti richiesti (da indicare in modo specifico) non esistano o siano indisponibili (precisandone le ragioni), “ sì da fornire adeguata certezza al richiedente per quanto necessario a consentirgli di determinarsi sulla base di un quadro giuridico e provvedimentale completo ed esaustivo ” (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 18 marzo 2026, n. 554 ed ivi precedenti giurisprudenziali).

2.4. Deve essere esaminata, quindi, la pretesa ostensiva avente ad oggetto “ tutti i titoli edilizi rilasciati dal Comune in merito all'unità immobiliare oggetto dell'ordinanza di demolizione di cui in oggetto, al fine di dimostrare la conformità dello stato dei luoghi a quanto autorizzato ” (punto 9 della sopra richiamata istanza di accesso del 27 novembre 2025).

2.4.1. In parte, la pretesa ostensiva della parte ricorrente (si ribadisce, concernente il suddetto punto 9) è stata soddisfatta nel corso del giudizio, avendo l’Amministrazione comunale intimata – come riferito e documentato dalla stessa parte ricorrente – consentito l’accesso in ordine alla concessione edilizia n. 157 del 16 ottobre 1979 e alla concessione edilizia in sanatoria n. 110 del 13 agosto 1985 (nonché alla relazione n. 3422 dell’11 novembre 2025), come da nota prot. 0001184 del 13 gennaio 2026 del Comune di Capo d’Orlando.

In parte qua , pertanto, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere.

2.4.2. La residuale pretesa ostensiva del deducente in ordine ai documenti (ulteriori rispetto a quelli prima indicati al punto 2.3.1. in Diritto) di cui al più volte citato punto 9 dell’istanza di accesso si rivela infondata.

In primo luogo, il Comune intimato, con la sopra citata nota prot. 0001184 del 13 gennaio 2026, ha chiaramente indicato di non aver rinvenuto ulteriori atti tali da dimostrare la legittimità di quanto realizzato.

In secondo luogo, la pretesa ostensiva avanzata dalla parte ricorrente risulta formulata in modo generico; ed invero:

- la “ richiesta di ostensione degli atti non può costituire uno strumento di controllo generalizzato dell'amministrazione nei cui confronti l'accesso viene esercitato ” (cfr., ex multis , T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 16 febbraio 2026, n. 286) e “ l'onere della prova, anche dell'esistenza dei documenti rispetto ai quali si esercita il diritto di accesso, incombe sulla parte che agisce in giudizio ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2024, n. 3337; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 17 marzo 2026, n. 1286; T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV ter, 24 maggio 2024, n. 10576);

- “ l'accesso agli atti, infatti, deve avere ad oggetto una specifica documentazione in possesso del detentore dei documenti, indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto e non può riguardare un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure con certezza la consistenza e il contenuto […] assumendo altrimenti l'istanza un sostanziale carattere di natura meramente esplorativa ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5302; Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2024, n. 9205);

- sebbene, in linea di principio, non si può pretendere che l’istante in sede di accesso agli atti indichi specifici dati (quali il numero di protocollo e la data di formazione di un atto) non in suo possesso, deve in ogni caso rilevarsi che l’Amministrazione “ è tenuta a produrre documenti individuati in modo sufficientemente preciso e circoscritto, e non anche a compiere attività di ricerca ed elaborazione degli stessi ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2018, n. 2665; T.A.R. Sardegna, sez. I, 11 dicembre 2025, n. 1158; T.A.R. Toscana, sez. II, 9 maggio 2022, n. 631), atteso che richieste generiche sottoporrebbero l’Ente destinatario dell’istanza a ricerche incompatibili sia con la funzionalità dei plessi, sia con l’economicità e la tempestività dell’azione amministrativa, di guisa che “ la relativa istanza non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati ” (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 24 maggio 2018, n. 3128; T.A.R. Veneto, sez. I, 8 luglio 2024, n. 1770; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II quater, 7 febbraio 2022, n. 1368);

- l'accesso non può ridondare in attività eccessivamente estesa di dati ed elementi e di una pluralità indifferenziata di atti della cui ricerca deve farsi carico l'Amministrazione, nei confronti della quale sussiste la legittima pretesa della stessa a non subire intralci alla propria attività istituzionale e appesantimento dell'azione amministrativa in contrasto con il canone fondamentale dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione stessa di cui all' art. 97 Cost. (cfr., ex multis , T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 31 dicembre 2022, n. 3751).

Premesso quanto sopra, l’istanza avanzata dalla parte ricorrente, con specifico riguardo al predetto punto 9, è generica (come già emerge dal tenore letterale della domanda: “ tutti i titoli edilizi rilasciati dal Comune in merito all'unità immobiliare oggetto dell'ordinanza di demolizione […]”), non avendo indicato la parte ricorrente - che, è bene ricordare, è (com)proprietario dell’immobile in questione - le tipologie di titoli edilizi che avrebbero sorretto l’attività costruttiva in questione (ad esempio: autorizzazione edilizia, concessione edilizia, permesso di costruire, ecc.) né, quantomeno, circoscritto il periodo storico di riferimento, di fatto addossando all’Amministrazione comunale intimata di compiere uno “sforzo” sproporzionato di individuazione della documentazione in questione e di farsi carico di una attività di ricerca di particolare complessità in quanto sensibilmente vasta, già sul piano cronologico.

Si vuol con ciò evidenziare che, proprio in quanto proprietario dell’immobile oggetto di attività repressiva, maggiore doveva essere la diligenza dell’istante nell’individuazione e specificazione degli atti e documenti oggetto della pretesa ostensiva (mentre, ragionevolmente, dal soggetto terzo che intende verificare la legittimità dell’altrui iniziativa edificatoria, non può pretendersi l’indicazione di aspetti o profili che esorbitano dal dominio della sua - verosimilmente limitata - conoscenza).

La parte ricorrente, dunque, avrebbe dovuto fornire - nell’istanza di accesso - elementi specifici e di dettaglio (in merito, a titolo esemplificativo: al periodo storico di rilascio del titolo o dei titoli edilizi; alla tipologia di titolo edilizio richiesto; alla natura dei lavori in concreto progettati e realizzati; al professionista che aveva curato la pratica edilizia, et similia ), sì da assicurare all’Amministrazione comunale intimata la possibilità di effettuare ricerche circoscritte (anche sul piano temporale) e meno complesse.

La genericità della domanda di accesso rende infondata anche la pretesa del ricorrente circa il rilascio, da parte del Comune intimato, di certificazione circa l’esaustività e completezza - rispetto all’unità immobiliare - dei titoli edilizi rilasciati.

2.4.3. Quanto alla “radice civica dell’accesso in questione” (cfr. pag. 7 del ricorso), il Collegio osserva che - per costante giurisprudenza - è possibile e doveroso respingere richieste manifestamente onerose o sproporzionate e, cioè, tali da comportare un carico irragionevole di lavoro idoneo a interferire con il buon andamento della pubblica amministrazione (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 179).

2.4.4. Infine il Collegio ritiene opportuno evidenziare che la fattispecie scrutinata e decisa con sentenza T.A.R. Sicilia, Catania, sez. V, 30 gennaio 2026, n. 269, citata dalla parte ricorrente nella memoria depositata in data 7 marzo 2026, è sensibilmente differente da quella in esame.

Ed invero, nella vicenda processuale definita con la sopra citata sentenza, a differenza di quella sottoposta all’odierno scrutinio, l’istanza ostensiva avanzata si riferiva “ a specifici documenti, puntualmente declinati ”, avendo il ricorrente (in quel giudizio), nella previa istanza di accesso avanzata, espressamente citato i titoli (addirittura con indicazione puntuale dei relativi estremi) rilasciati e risultando l’ulteriore documentazione oggetto di pretesa ostensiva - si ribadisce, puntualmente declinata nella sua tipologia - strettamente correlata ai detti titoli ed agevolmente ricercabile.

3. In conclusione:

- il ricorso proposto è in parte fondato, nei sensi e nei termini precisati, con la conseguenza che deve essere annullato in parte qua il tacito diniego di accesso e ordinato all’intimato Comune di Capo d’Orlando di consentire alla parte ricorrente l’accesso alla documentazione indicata al superiore punto 2.3. in Diritto, entro il termine di 30 (trenta) giorni decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, o dalla notificazione a cura di parte ove antecedente;

- in parte, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere (punto 2.4.1. in Diritto);

- il ricorso proposto, per la restante parte, deve essere dichiarato infondato (punto 2.4.2. in Diritto).

4. Le spese di lite sono irripetibili in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa e del non integrale accoglimento del proposto ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

- accoglie il ricorso, nei sensi e nei termini in motivazione, in relazione alla documentazione richiesta come indicata al superiore punto 2.3. in Diritto e, per l’effetto, annulla in parte qua il tacito diniego di accesso e ordina all’intimato Comune di Capo d’Orlando di consentire alla parte ricorrente l’accesso alla detta documentazione, nel rispetto delle modalità ed entro il termine sopra stabilito;

- dichiara, in parte, la cessazione della materia del contendere (punto 2.4.1. in Diritto);

- dichiara il ricorso, per la restante parte, infondato (punto 2.4.2. in Diritto).

Spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

SE NA RO, Presidente

NI PE TO TO, Consigliere, Estensore

Salvatore Ermete Massimo Accolla, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NI PE TO TO	SE NA RO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.