Pubblicato il 02/01/2026

N. 00021/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01542/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1542 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Laboratorio di Analisi Porpora S.a.s. di NO LE & C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Zammiello, Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Asl 111 - Salerno 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo, Emma Tortora, Gennaro Galietta, Claudia Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Consoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Synlab Sdn S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione,

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

A) della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 27 dicembre 2024, n. 757, pubblicata sul B.U.R.C. n. 3 del 13 gennaio 2025, con oggetto: “Assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa delle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale. Determinazioni”; B) della DGRC 24 febbraio 2025, n. 80, pubblicata sul B.U.R.C. n. 13 del 3 marzo 2025, con oggetto: “Nomenclatore tariffario regionale e relativo catalogo dell’assistenza specialistica ambulatoriale ai sensi del dpcm 12 gennaio 2017. Ulteriori determinazioni”; C) di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, laddove lesivi dei diritti e interessi della ricorrente, ivi inclusa, se e in quanto occorra, la nota della Regione Campania - Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale prot. n. 0614135 del 23dicembre 2024, non nota nel suo effettivo contenuto, richiamata nell’Allegato A - Relazione Tecnica alla DGRC 27 dicembre 2024, n. 757.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da LABORATORIO DI ANALISI PORPORA S.A.S. DI LI LE & C. il 16\4\2025 :

- della delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 2 aprile 2025, n. 175, con oggetto: “Attuazione delle delibere della Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 e n. 80 del 24 febbraio 2025: approvazione degli schemi dei contratti con le strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale e integrazioni al relativo nomenclatore e catalogo regionale - Determinazioni”, pubblicata sul B.U.R.C. n. 21 del 7 aprile 2025

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl 111 - Salerno 1 e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 la dott.ssa AN VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso in oggetto, depositato il 26.03.2025, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe.

A sostegno delle sue doglianze, premetteva:

- di essere una struttura accreditata con il Servizio sanitario regionale per l’erogazione di prestazioni di patologia clinica;

- che la Regione Campania, con DGRC 27 dicembre 2024, n. 757, pubblicata sul B.U.R.C. n. 3 del 13 gennaio 2025, aveva approvato “i criteri per la programmazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa, da assegnare a ciascuna struttura privata accreditata per la specialistica ambulatoriale, in via definitiva, per l’esercizio 2024 e, in via provvisoria, per l’esercizio 2025;

- che, in questo modo, la Regione era intervenuta ancora una volta sui criteri inizialmente introdotti dalla DGRC 28 dicembre 2021, n. 599 (con cui si era abrupte passati dal sistema dei tetti di spesa “di branca”, vigente in Campania dal 2003, a quello dei tetti “di struttura”), poi rivisti dai successivi provvedimenti che avevano, nel tempo, apportato correttivi a siffatti criteri (inter alia, la DGRC 4 maggio 2022, n. 215, e la DGRC 29 dicembre 2023, n. 800, con cui sono stati assegnati i tetti di spesa per gli esercizi 2022, 2023 e 2024);

- che i due sistemi di classificazione delle prestazioni di laboratorio (quello in vigore fino al 2024 e quello di cui alla DGRC 757/2024) non coincidono, a causa della introduzione di nuove prestazioni a opera del d.m. 25 novembre 2024 e della soppressione di altre presenti nel d.m. 18 ottobre 2012, e delle modifiche intervenute nella attribuzione della lettera “R” tra il nuovo e il vecchio nomenclatore;

- che, in buona sostanza, il tetto di spesa oggi riservato alle prestazioni di cui all’Allegato 3 alla DGRC 757/2024 è funzionale alla remunerazione di un numero di prestazioni sensibilmente più elevato rispetto a quelle che, invece, nel 2024, remunerava le sole prestazioni contrassegnate nel vecchio nomenclatore dalla lettera “R”;

- che, ciononostante, la Regione Campania stabiliva che, per il 2025, quel tetto restasse il medesimo, senza la possibilità di attingere dal budget assegnato per le rimanenti prestazioni;

- che la stessa Regione aveva percepito l’irrazionalità di siffatto criterio, temperandone parzialmente (ma insufficientemente) la rigidità con la DGRC 24 febbraio 2025, n. 80;

- di averla pertanto impugnata;

Avverso i provvedimenti in epigrafe la parte articolava i seguenti motivi di diritto:

1) Difetto di motivazione.

La motivazione che accompagna la Relazione Tecnica è, infatti, criptica al punto da risultare imperscrutabile;

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 3, T.U.E. e degli artt. 3, par. 1, lett. b), 106, 116 e 117, par. 1, T.F.U.E. Manifeste illogicità e irragionevolezza. Richiesta subordinata di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE.

I criteri introdotti dalla DGRC 215/2002 per calcolare i tetti da attribuire nel 2023, temperando il criterio esclusivamente storico previsto dalla DGRC 599/2021, non sono risultati applicabili tanto nel 2023 quanto nel 2024, tanto da essere stati modificati ma non risultano utilizzati nemmeno per il 2025 e, soprattutto, è certo che il criterio storico resta più che preponderante; al netto della difficoltà di comprendere come sarà in concreto calcolato il tetto di spesa, è certo che gli “indicatori di performance” potranno incidere sul valore del tetto di spesa, nella migliore della ipotesi, per il 5% e che, dunque, la Regione, ancora una volta, ricorre al criterio storico in maniera quasi esclusiva, e in ogni caso preponderante, per l’attribuzione del budget.

In via subordinata parte ricorrente chiede di disporre rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE per sottoporre alla Corte di Giustizia dell’Unione europea i primi due quesiti già sollevati con l’ordinanza del C.G.R.A.S. 27 febbraio 2025, n. 130.

3) Violazione art. 3 l 241/1990. Eccesso di potere. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del principio del legittimo affidamento. Difetto di istruttoria. Manifesta ingiustizia.

la DGRC 757/2024, ancorché non lo specifichi espressamente, sembra conservare il limite di invalicabilità del valore medio del case mix delle prestazioni erogate nell’anno precedente in misura superiore al 10%, già previsto nei precedenti provvedimenti di fissazione della spesa; tale limite, anche alla luce dell’approvazione del nuovo tariffario e del sistema di classificazione radicalmente diverso che esso prevede, nonché dell’entrata in vigore del d.P.C.M. 12 gennaio 2017 recante l’individuazione dei nuovi l.e.a. (mercé il quale alcune prestazioni sono state introdotte per la prima volta e altre sono state eliminate), non ha alcuna possibilità pratica di condurre a risultati obiettivi e monitorabili;

4) Violazione art. 3 l 241/1990. Eccesso di potere. Difetto assoluto di motivazione. Difetto di istruttoria. Manifesta ingiustizia.

Il tetto di spesa oggi riservato alle prestazioni di cui all’Allegato 3 alla DGRC 757/2024 è funzionale alla remunerazione di un numero di prestazioni sensibilmente più elevato rispetto a quelle che, invece, nel 2024, remunerava le sole prestazioni contrassegnate nel vecchio nomenclatore dalla lettera “R”; tuttavia, la Regione Campania, con scelta macroscopicamente illogica, ha stabilito che, per il 2025, quel tetto resti il medesimo, senza la possibilità di attingere dal budget assegnato per le rimanenti prestazioni.

2. L’Asl resistente, ritualmente costituita, con memoria del 10.04.2025 ha controdedotto alle censure di parte ricorrente eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per mancanza di legittimazione del centro ricorrente, in quanto non sarebbe un laboratorio autonomo accreditato ma farebbe parte dell’aggregazione alla Synlab Campania, detentrice dell’accreditamento. Ha eccepito, inoltre, l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera n. 175 del 2.4.2025 della Giunta della regione Campania e dei provvedimenti conseguenziali ed attuativi rispetto alla deliberazione GRC n. 757-2024, contenuti nella deliberazione di DG dell’ASL Salerno n. 100 del 25.1.2025. Il ricorso, altresì, sarebbe inammissibile per mancata notifica ai controinteressati. Ha chiesto, infine, nel merito, il rigetto del gravame in quanto infondato.

3. Con ricorso per motivi aggiunti depositato il 16.04.2025, parte ricorrente ha impugnato, per illegittimità derivata, la delibera di giunta regionale della Campania (“DGRC”) 2 aprile 2025, n. 175, con oggetto: “Attuazione delle delibere della Giunta Regionale n. 757 del 27 dicembre 2024 e n. 80 del 24 febbraio 2025: approvazione degli schemi dei contratti con le strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale e integrazioni al relativo nomenclatore e catalogo regionale - Determinazioni”, articolando i medesimi motivi di diritto del ricorso introduttivo, maggiormente specificandoli. Con la predetta delibera venivano approvati gli schemi tipo di contratto – con l’inserimento della clausola di salvaguardia - imponendone la sottoscrizione entro il 30 aprile 2025. Assumeva, infine, che la clausola di salvaguardia è illegittima sia per la sua vessatorietà, sia perché lesiva del diritto di difesa ex artt. 24 e 113 Cost., sia perché in contrasto col diritto dell’Unione europea.

4. Con decreto cautelare n. 789/2025 l’istanza cautelare veniva accolta limitatamente alla sospensione del termine del 30 aprile 2025 per la sottoscrizione dei contratti.

5. All’udienza camerale del 6 maggio 2025, l’istanza cautelare veniva respinta con ordinanza n. 909/2025.

6. La Regione, in memoria depositata in data 2.05.2025, ribadiva che l’orientamento consolidato, anche recente, del Consiglio di Stato, è nel senso della piena legittimità della clausola di salvaguardia e che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, deve ritenersi prevalente quello pubblico al soddisfacimento del fabbisogno sanitario attraverso la programmazione intrapresa.

7. In memoria depositata in data 14.10.2025 la parte ricorrente precisava di non aver sottoscritto il contratto; nel merito sollecitava una rimeditazione di quanto affermato nell’ordinanza cautelare, soprattutto con riferimento a quanto espresso dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la regione Siciliana nell’ordinanza n. 130 del 27 febbraio 2025.

8. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025, il ricorso è stato assunto in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è improcedibile, come da avviso dato all’odierna udienza, ex art. 73, comma 3, c.p.a..

2. Parte ricorrente ha infatti dichiarato (memoria depositata in data 14.10.2025) di non aver sottoscritto il contratto, sicché la clausola di salvaguardia non sarebbe ad essa ricorrente opponibile.

Tuttavia, “ In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso ” (art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992).

Come ritenuto in giurisprudenza, “ La stipula degli accordi ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. è condizione indispensabile per l’erogazione di prestazioni sanitarie con oneri a carico del Servizio sanitario regionale; la prassi degli operatori economici accreditati, che, pur rifiutandosi di sottoscrivere l’accordo proposto loro dalle Aziende sanitarie locali, continuano ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del Servizio sanitario regionale (oltre a configurare, in ipotesi, una fonte di responsabilità per danno erariale, in quanto finisce per porre a carico del bilancio regionale spese non legittimamente impegnate) non è più compatibile con l’attuale ordinamento giuridico.

L’art. 8 quinquies, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. (inserito dall’art. 79, comma 1-quinquies, lett. d, n. 3, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133) dispone testualmente: “In caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso”.

L’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 pone infatti il rapporto di accreditamento su una base negoziale: la struttura sanitaria che vuole operare nell’ambito del Servizio sanitario nazionale ha l’onere, non solo di conseguire l’accreditamento, ma anche di stipulare l’accordo contrattuale con le Aziende sanitarie. La mancata stipula dell’accordo, ai sensi del citato art. 8 quinquies, comma 2-quinquies, determina dunque l’effetto che l’accreditamento istituzionale delle strutture e dei professionisti che erogano prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale è sospeso.

A tale riguardo, il Collegio ritiene di aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la sospensione dell'accreditamento è una conseguenza automatica della mancata stipula degli accordi con le Aziende sanitarie, che segue ex lege ad essa, senza che alcuna valutazione discrezionale sia riservata all’Amministrazione, in quanto, nel sistema dell’accreditamento delle strutture sanitarie private l’assenza della sottoscrizione degli accordi di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502, a prescindere dall’imputabilità del mancato accordo all’una o all’altra parte, comporta che l’attività sanitaria non può essere esercitata per conto e a carico del Servizio sanitario regionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 4 maggio 2012 n. 2561; T.a.r. Calabria, Catanzaro, sez. I, 24 gennaio 2013 n. 72).

È chiaro che la sospensione dell’accreditamento costituisce ontologicamente una misura interinale e provvisoria, che può assumere rilevanza prodromica rispetto alla ben più grave determinazione della revoca (definitiva) dell’accreditamento. Tuttavia, è altrettanto evidente che, in costanza del regime di sospensione, l’operatore privato non può legittimamente operare per il Servizio sanitario regionale.

L’accreditamento costituisce, infatti, il primo presupposto per poter erogare prestazioni sanitarie a carico del Servizio sanitario regionale e, conseguentemente, la sua sospensione determina inevitabilmente l’inidoneità (temporanea) dell’operatore privato ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del bilancio regionale.

A ciò si aggiunge l’ulteriore considerazione secondo la quale la funzione della clausola di salvaguardia sopra richiamata, quale indispensabile garanzia della tenuta dei conti pubblici e, quindi, della ineludibile necessità di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria regionale, sarebbe agevolmente elusa dalle Case di cura private accreditate, ove si ritenesse che queste ultime possano legittimamente rifiutarsi di sottoscrivere gli accordi di cui all’art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i. con le Aziende sanitarie locali, contestando in sede giurisdizionale i budget assegnati, e, nel contempo, continuare ad erogare prestazioni sanitarie non autorizzate (secondo l’iter previsto dal legislatore) con oneri a carico del bilancio regionale.

Deve conseguentemente ritenersi che la società ricorrente, rifiutandosi di sottoscrivere il contratto propostole dalla Azienda sanitaria locale Roma 1, per l’allegata insufficienza del budget assegnatole, si sia volontariamente posta al di fuori del sistema previsto dal legislatore per l’erogazione di prestazioni sanitarie da parte di operatori economici accreditati e, conseguentemente, non sia titolare di interesse a contestare il budget assegnatole, in quanto priva (sia pure in via temporanea) di legittimazione ad eseguire prestazioni sanitarie con oneri a carico del bilancio regionale ” (T.a.r. Lazio, Roma, sez. III-quater, n. 10624/2018, confermata da Cons. Stato, sez. III, n. 6662/2019).

2.1. Parte ricorrente, durante la discussione orale della causa, ha contestato il predetto orientamento, ritenendolo superato e sostenendo che, in realtà, occorrerebbe – affinché l’accreditamento possa ritenersi sospeso – l’apertura di un procedimento e l’adozione di un provvedimento da parte della p.a., restando pertanto escluso ogni effetto automatico ed ex lege.

La suddetta tesi, tuttavia, non è condivisibile.

Infatti, in primo luogo essa è in contrasto con la lettera della legge, che prevede – per l’appunto – la sospensione dell’accreditamento come conseguenza oggettiva (automatica) della mancata stipula dell’accordo, senza far riferimento ad alcun provvedimento che debba essere adottato dalla p.a.; tale dato e l’utilizzo della forma passiva del verbo sospendere non possono avere altro significato che quello di riconnettere la sospensione alla omessa stipula della convenzione.

In secondo luogo, la norma – se interpretata nel senso voluto da parte ricorrente, e cioè come norma che semplicemente attribuisce alla p.a. la facoltà di sospendere l’accreditamento ove l’accordo non sia stipulato – è verosimilmente superflua. Infatti, i rapporti contratti con le aziende accreditate presso il SSN sono assimilabili ad un rapporto concessorio di pubblico servizio (tra le tante, Cons. Stato, Sez. III, 19/04/2023, n. 3978; Cons. Stato, Sez. IV, 24/04/2023, n. 4159): la struttura accreditata è, in sostanza, un concessionario della p.a. Di conseguenza, già dai principi si evince la facoltà, in capo alla p.a., di sospendere, e poi eventualmente revocare, l’accreditamento a quelle strutture che si rifiutino di sottoscrivere il contratto: è una facoltà che rientra nei poteri di vigilanza e di controllo, nonché sanzionatori, di cui la p.a. concedente è sempre titolare nei confronti del concessionario. È pertanto più ragionevole ritenere che la norma sia stata introdotta proprio per ricollegare, alla mancata stipula del contratto, un effetto (di sospensione dell’accreditamento) automatico ed ex lege, indipendentemente dall’adozione di atti da parte della p.a.; sicché è del tutto irrilevante la circostanza che – di fatto – molte amministrazioni regionali ritengano di aprire comunque procedimenti finalizzati alla sospensione. Indipendentemente dall’apertura di un procedimento e dall’adozione di un provvedimento, l’effetto sospensivo si è prodotto nel momento in cui è inutilmente scaduto il termine fissato per la stipula del contratto.

Sulla base di tali coordinate ermeneutiche è stata ritenuta legittima la diffida adottata dalla ASL ad erogare prestazioni in mancanza della sottoscrizione del contratto, costituendo quest’ultima applicazione doverosa delle disposizioni di legge (cfr. Tar Campania 1501/2017, confermata da Consiglio di Stato n. 82/2018, richiamate da Consiglio di Stato n.6997/2025). Ciò in quanto la disposizione contenuta nell'art. 8-quinques, comma 2-quinques del d.lgs. 502/1992 laddove prescrive che “in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l'accreditamento istituzionale di cui all'articolo 8-quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del Servizio sanitario nazionale interessati è sospeso” individua un nesso di conseguenzialità diretta e immediata tra l'essere beneficiario di un accreditamento e la stipula del contratti nel rispetto del budget (in termini, Consiglio di Stato Sez. III, 21 ottobre 2020, n.6372).

La citata disposizione codifica, dunque, nella materia in esame, il principio secondo cui la mancata stipula della convenzione rende il provvedimento (di accreditamento) immediatamente inefficace in quanto ne impedisce di fatto l’attuazione: in assenza di sottoscrizione della convenzione non possono nascere diritti e obblighi tra le parti ed il rapporto concessorio è del tutto “inattuabile”.

Per effetto della mancata stipula il rapporto di accreditamento entra automaticamente in una fase di “quiescenza”, che può condurre secondo i principi generali – e ove l’Amministrazione non abbia manifestato interesse alla sottoscrizione tardiva del contratto - alla dichiarazione di decadenza con la definitiva fuoriuscita della struttura privata dell’ambito dei soggetti operanti per il servizio sanitario nazionale.

2.2. A ben vedere, la tesi della sospensione automatica ed ex lege risulta, sia pure indirettamente, confermata dalla giurisprudenza della Suprema Corte: “ Il diritto al corrispettivo dei servizi diagnostici erogati da una struttura sanitaria privata sorge in presenza di tre presupposti costitutivi (cd. regola delle "tre A"), che sono rappresentati, oltre che dall'accordo contrattuale concluso a norma dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, dall'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria e dall'accreditamento istituzionale, rispettivamente previsti dagli artt. 8-ter e 8-quater del medesimo decreto legislativo, sì che la fonte del diritto alla percezione dei corrispettivi deve ravvisarsi, piuttosto che sul piano negoziale, nella stessa legge ” (tra le tante, Cass. civ., sez. I, ordinanza, 22/06/2025, n. 16683). La stipula dell’accordo è dunque, al pari dell’autorizzazione e dell’accreditamento, un presupposto essenziale (costitutivo, per utilizzare la terminologia della Suprema Corte) per poter pretendere il corrispettivo; sicché, se manca la stipula dell’accordo, manca il diritto a pretendere il corrispettivo e, di conseguenza, anche a contestare le delibere che fissano i cd. tetti di spesa. Degna di rilievo è, in particolare, Cass. civ., sez. I, 18/08/2025, n. 23498: tale sentenza non solo ribadisce l’obbligo, a carico della struttura accreditata, di sottoscrivere il contratto ma conferma anche il principio in forza del quale “ nessuna erogazione di prestazione sanitaria finanziariamente coperta dalla mano pubblica è possibile ove non sussista un provvedimento amministrativo di competenza regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato e al di fuori di singoli specifici rapporti contrattuali ”.

2.3. Va anche precisato che è irrilevante l’argomentazione, pure addotta da parte ricorrente durante la discussione orale, secondo cui le Asl non avrebbero invitato la struttura ricorrente a sottoscrivere il contratto. La ricorrente, in quanto titolare di un preciso interesse alla stipula, ben avrebbe potuto attivarsi, ad esempio diffidando la Asl a fissare una data per provvedere alla sottoscrizione. Tanto più che la Regione, con gli atti impugnati, aveva previsto espressamente la data entro cui provvedere alla sottoscrizione. D’altra parte, come ritenuto dal T.a.r. Lazio nella sentenza sopra citata, l’assenza della sottoscrizione degli accordi di cui all’art. 8-quinquies del d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 rileva quale fatto oggettivo, a prescindere dall’imputabilità del mancato accordo all’una o all’altra parte.

2.4. Infine, non può essere accolta la richiesta – formulata da parte ricorrente all’odierna udienza – di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8-quinquies, comma 2-quinquies, del d.lgs. n. 502/1992, ove interpretato nel senso che esso prevede una sospensione automatica ed ex lege dell’accreditamento. Ritiene infatti questa Sezione che manchi il presupposto della non manifesta infondatezza della questione. La norma, come si precisava in precedenza, è verosimilmente dovuta alla necessità di evitare che – a causa delle inerzie e dei ritardi delle AASSLL e delle Regioni – le strutture private possano continuare ad operare e ad erogare prestazioni per conto ed a carico del servizio sanitario regionale, magari anche per lunghi periodi, senza sottoscrivere il contratto. Né la norma può ritenersi irragionevole, attesa la finalità perseguita (indurre le Amministrazioni e le strutture ad una sollecita stipula del contratto che, come si è visto, è un elemento essenziale perché possa essere preteso il corrispettivo).

Secondo la parte ricorrente, la norma – se intesa nel senso sopra precisato – sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., determinando una preclusione della possibilità di agire in giudizio. In realtà, la questione, così prospettata, è palesemente infondata perché tale preclusione è un effetto solo indiretto della sospensione: per la precisione, è dovuta al fatto che nei contratti è inserita la clausola di salvaguardia, sicché la sottoscrizione priva la struttura della legittimazione a ricorrere; in sostanza, la parte ricorrente si duole del fatto che tale interpretazione rende impossibile contestare le delibere sui cd. tetti di spesa anche in caso di mancata sottoscrizione del contratto. La preclusione, tuttavia, è dovuta alla clausola di salvaguardia e non alla sospensione in sé dell’accreditamento; e, se la cd. clausola di salvaguardia non lede i principi di cui agli artt. 24 e 113 Cost. (come ritenuto da numerosissimi precedenti tanto di questo Tribunale quanto del Consiglio di Stato, cui si rinvia) non si vede perché tali principi dovrebbero essere lesi dall’art. 8-quiquies, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 502/1992.

Inoltre, se è vero che – come ritenuto dalla Suprema Corte – senza la stipula del contratto non si ha il diritto di pretendere il corrispettivo, allora non può nemmeno esservi l’interesse a contestare le delibere.

2.5. Si ritiene, peraltro, di dover confermare tale orientamento nonostante il Consiglio di giustizia amministrativa si sia espresso in senso contrario alla legittimità della clausola di salvaguardia, prima con ordinanza n. 130/2025 (richiamata diffusamente da parte ricorrente) e poi, successivamente, con sentenza n. 650/2025.

Sul punto, dato il contrasto tra il Consiglio di Stato ed il Consiglio di giustizia amministrativa, sarebbe senza dubbio auspicabile un chiarimento da parte dell'Adunanza plenaria. Tuttavia, ai sensi dell'art. 99 c.p.a., non può essere il giudice di primo grado a sollevare la relativa questione.

Tra i due orientamenti, come anticipato, questa Sezione ritiene di dover aderire a quello espresso dal Consiglio di Stato.

Il C.g.a., infatti, nella citata sentenza n. 650 del 2025 ha ritenuto la clausola di salvaguardia nulla, in estrema sintesi, perché: a) violerebbe l’art. 1462 c.c.; b) l’oggetto sarebbe indeterminato; c) violerebbe gli artt. 24 e 113 Cost.

Sotto il primo profilo, secondo il C.g.a., poiché l’annullamento delle delibere sui cd. tetti di spesa determinerebbe (in parte qua) la nullità del contratto sottoscritto dalla struttura accreditata, “ la rinuncia al contenzioso pendente o (a fortiori) futuro pretesa dall’Amministrazione sanitaria con la c.d. clausola di salvaguardia in esame implicherebbe per l’aderente l’impossibilità di far valere l’eventuale nullità del contratto di convenzionamento dipendente dall’annullamento dei predetti atti amministrativi presupposti ”; e di conseguenza la clausola di salvaguardia, impedendo “ di eccepire la nullità del contratto all’amministrazione che pretenda l’esecuzione della prestazione sanitaria oggetto della convenzione, viola l’art. 1462 c.c. e, pertanto, deve ritenersi nulla, quand’anche non esplicitamente espressa nella formula solve et repete ”.

Sotto il secondo profilo, la clausola di salvaguardia sarebbe nulla per indeterminatezza dell’oggetto: il C.g.a. richiama la giurisprudenza della Suprema Corte, secondo cui “ la rinuncia a un diritto futuro ed eventuale è stata ritenuta ammissibile, in quanto espressione tipica dell'autonomia negoziale privata, alla sola condizione che il suo oggetto risulti determinato o determinabile nel suo contenuto e nella sua estensione (cfr. Cass., Sez. 3, 18 febbraio 1977, n. 745; Cass. 1 giugno 1974, n. 1573; Cass., Sez. 2, 5 aprile 1975, n. 1222) ”. Secondo il C.g.a, la clausola di salvaguardia sarebbe eccessivamente ampia ed indeterminata, “ tale da non soddisfare i criteri restrittivi di determinatezza necessari per identificare nel suo esatto contenuto e nella sua esatta estensione il diritto futuro ad agire dell’operatore economico aderente, non potendo, infatti, preventivarsi con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l’impugnazione ”.

Sotto il terzo profilo, la clausola sarebbe nulla per violazione degli artt. 24 e 113 Cost. perché “ la condotta dell’Amministrazione volta a imporre (mediante l’inserimento nello schema di un atto generale) la rinuncia ai contenziosi pendenti e futuri sugli atti amministrativi determinanti (anche) i prezzi delle prestazioni sanitarie in convenzione è illegittima per palese eccesso di potere; ossia, in termini più tradizionali, l’imposizione erga omnes della c.d. clausola di salvaguardia costituisce chiaro sintomo di sviamento del potere amministrativo, il quale – anziché essere correttamente esercitato per far accedere al settore tutti gli operatori accreditati o, tra essi, quelli che diano le maggiori garanzie di miglior espletamento del servizio – viene utilizzato per il diverso e illegittimo fine di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l’Amministrazione contrattualizzante ”. Il C.g.a. esclude, ancora, che la necessità di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria legittimi la clausola di salvaguardia: la p.a. non sarebbe legittimata a precludere radicalmente alle strutture accreditate la possibilità di agire in giudizio, spettando “ soltanto all’organo giudiziario valutare l’ammissibilità e fondatezza di una certa azione dopo la sua proposizione ”. La clausola di salvaguardia, dunque, “ viola il riparto di attribuzione dei poteri, non potendo la pubblica amministrazione arrogarsi – neppure per via formalmente convenzionale – il potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell’azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate), in quanto l’ordinamento riserva detta valutazione al solo controllo ex post del giudice munito di giurisdizione ”.

2.5.1. Nonostante l’autorevolezza del precedente, si ritiene preferibile aderire al diverso orientamento, più volte confermato dal Consiglio di Stato, secondo cui la clausola di salvaguardia è invece legittima ed ammissibile.

Quanto alla nullità per violazione dell’art. 1462 c.c., il C.g.a. parte dal presupposto che l’annullamento della delibera che fissa i cd. tetti di spesa determini la nullità, in parte qua, del contratto: presupposto invero tutt’altro che pacifico, atteso che – secondo l’opinione preferibile – l’annullamento dell’atto amministrativo presupposto determina non la nullità bensì l’inefficacia del contratto. Tale orientamento è stato espressamente confermato, tanto dal legislatore unionale quanto da quello nazionale, in materia di annullamento di aggiudicazione della gara d’appalto (art. 121 e ss. c.p.a.) e non vi sono ragioni che inducano a ritenere diversamente quanto agli effetti dell’annullamento della delibera regionale sul contratto stipulato ex art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992. In secondo luogo, è dubbia l’applicabilità dell’art. 1462 c.c. al caso di specie, perché l’Amministrazione non impone l’esecuzione di prestazioni non dovute: tanto ciò vero che la struttura ben può esigere dal paziente l’intero prezzo della prestazione sanitaria una volta che il budget si sia esaurito.

Quanto alla nullità per indeterminatezza dell’oggetto, pure si ritengono non condivisibili le conclusioni cui è giunto il C.g.a. La clausola di salvaguardia, infatti, prevede testualmente: "1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso . 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ". Ritiene questa Sezione che l’oggetto della clausola sia sufficientemente determinato e comunque determinabile, atteso il riferimento ai “provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti”; anche al secondo comma la rinuncia è circoscritta “alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto”. Non può sostenersi che l’oggetto della clausola sia tale non permettere alla struttura accreditata di prevedere “ con sufficiente certezza il nocumento alla sua sfera giuridica determinato dagli atti amministrativi dei quali la clausola di salvaguardia tende a precludere l’impugnazione ”: l’oggetto della clausola è molto chiaro, e come rilevato in numerosi precedenti, anche di questa Sezione, ha l’effetto di precludere “quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario”.

Quanto, infine, alla pretesa nullità per violazione degli artt. 24 e 113 Cost., questa Sezione aderisce all’orientamento – più volte ribadito dal Consiglio di Stato – secondo cui non vi è alcuna violazione dei predetti principi costituzionali. Infatti, "gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata", tant'è che "chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute" (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879). Pertanto, la clausola di salvaguardia non può ritenersi in contrasto con il diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost.), in ragione del superiore interesse pubblico (cfr. Corte costituzionale, con sentenza n. 238 del 2014) al contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica, ed alla finalità di preservare il complessivo equilibrio finanziario del sistema sanitario (cfr. ex multis, Corte Costituzionale, sentenza n. 36 del 2021).

L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l’accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

2.5.2 Ai suddetti principi si può solo aggiungere che, per un verso, questa Sezione non ravvisa alcun vizio di eccesso di potere: la clausola non ha affatto l’obiettivo (illegittimo) “ di far accedere al rapporto amministrativo di cui trattasi soltanto quei soggetti che rinuncino al proprio diritto di sottoporre ad un giudice le loro controversie, presenti e future, con l’Amministrazione contrattualizzante ” ma quello, del tutto legittimo e pienamente meritevole di tutela, di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria; che alcune strutture sanitarie, magari eccellenti, preferiscano non aderire e collocarsi unicamente nel mercato della sanità privata è l’inevitabile conseguenza, da un lato, della libertà imprenditoriale di tali soggetti – che, con tutta evidenza, non possono essere costretti ad operare alle condizioni imposte dall’Amministrazione pubblica – e, dall’altro lato, dalla limitatezza delle risorse pubbliche, che impone l’“intangibilità del tetto di spesa”. Per altro verso, questa Sezione non ravvisa, nell’imposizione della clausola di salvaguardia, alcuna violazione del riparto di attribuzione dei poteri da parte della p.a.: tanto ciò vero che la legittimità della clausola di salvaguardia è stata contestata, più volte, in numerosissime sedi giurisdizionali, ed un organo giurisdizionale ha dovuto statuire in merito alla sua ammissibilità. Il controllo giurisdizionale, pertanto, non è stato escluso e non può sostenersi che, tramite la clausola di salvaguardia, la p.a. abbia privato il giudice del “ potere (che è di esclusiva competenza giurisdizionale) di selezionare gli interessi meritevoli di tutela in virtù di una valutazione né ex ante (ossia antecedente alla proposizione dell’azione), né ex post (per le ragioni di sviamento supra evidenziate) ”.

3. Il ricorso, in conclusione, è improcedibile, atteso che l’effetto sospensivo si è verificato successivamente alla proposizione del ricorso (cioè in data 7.5.2025; il termine fissato per la sottoscrizione, 30.04.2025, era stato infatti sospeso con decreto cautelare, non confermato dall’ordinanza cautelare di rigetto, emessa in data 7.5.2025).

4. Sussistono giusti motivi, attesa la peculiarità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Compensa integralmente le spese tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in LI nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IE LL Di LI, Presidente

AN VA, Referendario, Estensore

Vincenzo Sciascia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN VA	IE LL Di LI

IL SEGRETARIO