Pubblicato il 29/12/2025

N. 04288/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00390/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 390 del 2024, proposto da
Residenze Assistite Maleo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Rosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Santina Cucco, Marianna Fraulini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Gruppo Gheron S.r.l., non costituito in giudizio;

per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità,

nonché, in ogni caso, per l'accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori,

− in parte qua, della Deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. XII/1513, adottata il 13 dicembre 2023 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, serie ordinaria, n. 51 del 19 dicembre 2023, recante “Determinazioni in ordine al potenziamento delle risorse di FSR destinate nel 2024 all'area dei servizi territoriali residenziali dell'area anziani, dell'area residenziale

della disabilità e dell'area residenziale delle dipendenze”, comprensiva dei suoi Allegati;

− in parte qua, della Deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. XII/1827, adottata il 31 gennaio 2024 e pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, serie ordinaria, n. 6 del 6 febbraio 2024, recante “Determinazioni in ordine agli indirizzi di programmazione del SSR per l'anno 2024”, comprensiva dei suoi Allegati;

− in ogni caso, di qualsiasi altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. DR LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Parte ricorrente ha impugnato le Deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. XII/1513 del 2023, con la quale è stato vietato alle strutture sanitarie e socio-sanitarie regionali di operare aumenti alla componente c.d. alberghiera della retta praticata nei confronti dei degenti, ove la stessa risulti « superiore del 2% rispetto alla retta media dell’ATS di ubicazione , nonché la Deliberazione della Giunta della Regione Lombardia n. XII/1827 del 2024, con la quale è stato confermato detto divieto (per l’anno 2024).

2. Il ricorso è affidato a otto motivi.

I. Con il primo motivo, si denuncia la nullità per difetto assoluto di attribuzione. Nel prevedere il divieto di operare incrementi della quota c.d. alberghiera della retta di degenza, la Regione avrebbe di fatto introdotto una limitazione alla libertà di iniziativa economica privata degli operatori sanitari e socio-sanitari privati operanti sul territorio regionale.

II. Con il secondo motivo, si deduce “ violazione e falsa applicazione dell’art. 8 della Legge 33/2009. Incompetenza ”: il meccanismo di c.d. blocco delle rette costituirebbe una illegittima invasione della sfera d’autonomia garantita dalla legge (nonché dall’art. 41 Cost.), essendo stato per altro introdotto non con legge regionale (o con una modifica della legge regionale 33/2009), bensì con una mera Delibera di Giunta Regionale.

III. Con il terzo motivo, si prospetta l’eccesso di potere per violazione dei princìpi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto, nonché dell’iniziativa economica privata ex art. 41 Cost.: la Regione, introducendo il meccanismo di blocco delle rette, avrebbe posto nel nulla l’affidamento riposto dagli operatori privati nella continuità dell’assetto regolatorio, stravolgendo la relativa pianificazione d’impresa.

IV. Con il quarto motivo si lamenta che il meccanismo di blocco delle rette non risponderebbe ad un’effettiva esigenza di interesse pubblico, e violerebbe i princìpi di proporzionalità e di ragionevolezza. Gli atti impugnati sarebbero per altro carenti di motivazione e di istruttoria a monte. Infine, la misura sarebbe del tutto sproporzionata, in quanto non avente una durata temporale circoscritta.

V. Con il quinto motivo, si deduce che i provvedimenti impugnati non individuerebbero criteri o indicazioni circa il metodo di calcolo della media delle rette applicate, in ragione della quale viene definito il limite massimo della componente c.d. alberghiera della retta; inoltre, la suddetta media sarebbe calcolata su un campione comprendente strutture tra loro non paragonabili.

VI. Con il sesto motivo, si lamenta che il meccanismo di calcolo della media sarebbe irragionevole in quanto riferito a distretti di competenza di ATS che presentano al loro interno notevoli disomogeneità territoriali.

VII. Con il settimo motivo, si deduce che il meccanismo di c.d. blocco delle rette disincentiverebbe gli investimenti strutturali e la creazione di strutture d’eccellenza e innovative, in violazione dell’art. 5, co. 4-bis della legge regionale 33/2009 e in eccesso di potere.

VIII. Con l’ottavo motivo, si censura l’illegittimità del meccanismo di c.d. blocco delle rette ove interpretato come applicabile non solo alle strutture contrattualizzate, ma anche a quelle solamente accreditate e/o autorizzate.

3. Si è costituita la Regione resistente, eccependo:

- la carenza di interesse per mancata allegazione e prova del pregiudizio asseritamente subito dalla parte ricorrente;

- l’inammissibilità del ricorso in quanto le censure contestano una scelta (quella del blocco delle rette) che è espressione della potestà programmatoria dell’Ente Regione, per cui operano i limiti alla sindacabilità delle scelte regionali di potestà programmatoria;

- l’infondatezza del ricorso.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla parte resistente, preferendo respingere il ricorso nel merito, in applicazione dell’ormai consolidato principio della “ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242, e Cons. Stato, VI, 19 gennaio 2022, n. 339).

2. Il primo e il secondo motivo, esaminabili congiuntamente, sono infondati.

Si premette che, come condivisibilmente rilevato in un precedente analogo da questo Tribunale, la potestà di limitare la libertà di iniziativa economica di coloro che operano per conto (e a carico) del servizio sanitario nazionale rientra nel potere di programmazione dell’offerta di prestazioni mediche facente capo alla Regione. È indubbio, infatti, che l’amministrazione possa imporre sacrifici alle strutture contrattualizzate, in vista del perseguimento del preminente interesse pubblico alla tutela della salute collettiva. D’altra parte, ove dette strutture non siano disposte ad accettare condizionamenti nel loro operato, sono libere di svincolarsi dal sistema e operare privatamente, a favore dei soli utenti solventi: « chi intende operare nell'ambito della sanità pubblica deve pur accettare i limiti in cui la stessa sanità pubblica è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, persino in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore rango quali i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. Le strutture private, che operano e cooperano in regime di accreditamento all'erogazione del servizio sanitario, non possono ignorare questa fondamentale esigenza pubblica, di preminente valore costituzionale perché implicante un difficile equilibrio tra la preservazione del diritto alla salute (art. 32 Cost.), nel suo nucleo irriducibile, e le esigenze di contenimento della spesa nel settore della sanità pubblica in una fase sfavorevole del ciclo economico (art. 81 Cost., come sostituito dalla l. cost. n. 1 del 2012) » (Cons. Stato, Sez. III, 21 luglio 2017, n. 3617).

È, dunque, infondata la domanda di nullità per difetto assoluto di attribuzione, nonché la censura che prospetta l’illegittima invasione della sfera d’autonomia garantita dalla legge e dall’art. 41 Cost.

3. Anche il terzo motivo è infondato.

Come noto, il legittimo affidamento è la posizione giuridica, tutelata dall’ordinamento, di chi versa in una situazione di buona fede, per avere incolpevolmente confidato sulla conformità di una determinata situazione alla realtà fattuale ed alle regole del diritto.

Il Collegio ritiene che, nel caso di specie, l’aspettativa riposta dalla parte ricorrente nel rinnovo dei finanziamenti regionali non sia giuridicamente tutelabile.

Invero, l’accoglimento della tesi attorea si tradurrebbe nella salvaguardia di rendite di posizione, incompatibili con i criteri che devono informare un assetto orientato alla competitività. Per consolidata giurisprudenza, del resto, « la ripartizione del budget tra i soggetti accreditati dovrebbe essere operata in base ad appositi criteri idonei a garantire condizioni di parità tra tali soggetti, a prescindere dal fatto che essi abbiano o meno sottoscritto in precedenza un contratto". E se anche la sottoscrizione di un precedente contratto può costituire un criterio (rilevante) per l'assegnazione delle risorse disponibili tuttavia ciò non può giustificare, anche nel caso di risorse decrescenti, l'esclusione a tempo indefinito dal mercato di altri soggetti che si è ritenuto di poter accreditare » (Cons. Stato, Sez. III, 16 settembre 2013, n. 4574).

Inoltre, ai sensi dell'art. 5, co. 4, della legge regionale Lombardia 30 dicembre 2009, n. 33, «[i] requisiti di accreditamento e la contrattualizzazione si ispirano anche al principio della piena flessibilità e autonomia organizzativa di tutti i soggetti erogatori, quale strumento per perseguire la massima efficienza e il migliore soddisfacimento della domanda di prestazione da parte dei cittadini ».

Pertanto, gli operatori che accettano di operare per conto del servizio sanitario devono strutturarsi in modo flessibile, così da assorbire le variazioni connesse alla programmazione sanitaria, non potendo confidare sul rifinanziamento periodico della propria attività (in questi termini, cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. V, 3 aprile 2024, n. 1003).

4. Il quarto motivo è infondato.

Innanzitutto, non è condivisibile la doglianza che si appunta sulla mancata esternazione di esigenze di interesse pubblico, sulla connessa violazione dei princìpi di proporzionalità e di ragionevolezza, nonché sella carenza di motivazione e di istruttoria.

Il Collegio ritiene, in conformità con quanto precisato da questa Sezione in un caso analogo, che la finalità perseguita dalla Regione con gli atti impugnati sia chiara e consista “ nel porre una contropartita al beneficio attribuito con l’incremento degli stanziamenti in favore del FSR: dal momento che gli operatori possono contare su maggiori fondi pubblici, viene stabilito, onde evitare incrementi di costi per le famiglie, una stabilizzazione delle quote di compartecipazione dei privati. La misura, quindi, risulta espressiva di un non irragionevole bilanciamento degli interessi dei concessionari del servizio pubblico e dei relativi utenti” (T.A.R Lombardia, Milano, Sez. V, 27 giugno 2024, n. 1999).

Quanto alla dedotta mancanza di una durata temporale circoscritta degli effetti dei provvedimenti di cui trattasi, il Collegio osserva che, a ben vedere, la misura contestata trova applicazione unicamente nell’esercizio 2024, come pure confermato dalla stessa Regione. In ogni caso, coerentemente con quanto osservato nella sentenza n. 1999/2024 di questo Tribunale, non può ritenersi che una misura come quella in esame sia sproporzionata soltanto in quanto non ad tempus , tenuto conto che “la Regione ha in ogni caso il dovere di aggiornare le proprie valutazioni, anche quella relativa al costo delle rette, a ogni periodico rinnovo della programmazione sanitaria ”.

5. Il quinto e il sesto motivo, esaminabili congiuntamente, sono infondati.

Anzitutto, deve osservarsi che il potere esercitato dall’amministrazione resistente nell’adozione dei provvedimenti impugnati è espressione di discrezionalità tecnica, e quindi può essere oggetto di sindacato giurisdizionale amministrativo limitatamente alla verifica che esso sia stato esercitato in modo coerente con le regole tecniche di settore, nonché in modo logico e non arbitrario rispetto ai dati concreti disponibili, anche tenuto conto degli esiti applicativi delle scelte effettuate ( ex multis Cons. Stato, sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 779).

Tanto premesso, nel caso di specie dalle delibere impugnate si evince con chiarezza che la media delle rette applicate è stata calcolata “ secondo il dato risultante dall’ultima scheda struttura disponibile con riferimento ai posti a contratto e distinguendo, per le sole RSA, tra posti ordinari e posti Alzheimer ” (punto 10 della DGR XII/1513 del 2023). La Regione ha altresì evidenziato nelle proprie difese che, al pari delle principali rilevazioni statistiche, i dati di scheda struttura sono raccolti con una metodologia ben precisa e chiaramente esplicitata (a tal riguardo sono state prodotte le istruzioni impartite per l’anno 2023: doc. 19).

Come dedotto dalla Regione, per altro, la scheda struttura costituisce un adempimento informativo rilevante, in quanto la sua compilazione costituisce elemento per il mantenimento dell’accreditamento. Nel senso dell’affidabilità della scheda struttura depone altresì il fatto che i gestori si assumono la responsabilità dei dati ivi certificati, i quali per altro devono essere coerenti con quelli esposti nel bilancio.

Con riguardo alla dedotta disomogeneità delle strutture facenti parte del campione utilizzato, si osserva quanto segue.

Innanzitutto, ad avviso del Collegio, nell’ambito di un raffronto comparativo rientra nel margine di discrezionalità tecnica dell’amministrazione valutare il grado di omogeneità del campione considerato, entro i noti limiti di sindacato del Giudice amministrativo.

Ciò posto, la delibera impugnata ha effettuato il confronto tra strutture insistenti nel medesimo contesto territoriale, assumendo quale parametro di riferimento l’ambito dell’ATS di ubicazione, il che appare non manifestamente illogico o irrazionale, ma anzi coerente con la finalità pubblica perseguita. Il fatto che, nel novero dei soggetti esaminati, vengano in rilievo delle strutture con caratteristiche non perfettamente sovrapponibili appare un’evenienza fisiologica nell’ambito di un raffronto tra dati aggregati diversi, che non incide sulla ragionevolezza del meccanismo. A tal riguardo, deve osservarsi anche che il calcolo di una media è funzionale a fornire un valore sintetico rappresentativo, idoneo ad attenuare, per quanto possibile, le differenze tra i dati presi in considerazione.

Quanto all’inserimento nel campione delle strutture non lucrative/del terzo settore, si osserva che - fermo restando quanto appena evidenziato – per un verso parte ricorrente non ha dimostrato che le strutture in parola applichino rette inferiori, e per altro verso del resto la diversità di natura giuridica non implica automaticamente un differente livello tariffario.

6. Il settimo motivo è infondato.

Invero, come sopra rammentato, gli operatori che accettano di operare per conto del servizio sanitario, essendo pur sempre soggetti al rischio di impresa, devono strutturarsi in modo flessibile, così da assorbire le variazioni connesse alla programmazione sanitaria, non potendo contare sul rifinanziamento annuale della propria attività. Pertanto, la parte ricorrente non può dolersi della assenza di margine di certezza circa la remunerabilità degli investimenti, in quanto si tratta di un aspetto connaturato all’attività imprenditoriale.

L’affermazione secondo cui il sistema introdotto dalla Regione disincentiverebbe la creazione di strutture d’eccellenza e innovative (che, proprio in quanto tali, necessiterebbero di maggiori rette) è generica e indimostrata, anche considerato che la misura contestata ha un orizzonte temporale circoscritto e dunque non è necessariamente idonea ad incidere sull’apertura di nuove strutture.

Infine, il principio programmatico previsto dall’art. 5, co. 4- bis della legge regionale n. 33 del 2009, secondo cui la Regione “ favorisce l’innovazione tecnologica e gli investimenti strutturali ” necessita di adeguato bilanciamento con gli ulteriori interessi perseguiti nell’organizzazione del sistema sanitario, quale quello, a cui tendono le delibere impugnate, di garantire una maggiore accessibilità degli utenti alle Residenze Sanitarie Assistenziali (RSA)

7. Sull’ottavo mezzo di gravame, volto a far valere l’illegittimità delle delibere impugnate ove intese nel senso che il meccanismo di c.d. blocco delle rette debba essere interpretato come applicabile non solo alle strutture contrattualizzate, ma anche a quelle solamente accreditate e/o autorizzate, si osserva quanto segue.

In disparte i dubbi sulla sussistenza dell’interesse della ricorrente - che afferma di operare in regime di convenzionamento - a far valere la censura in esame, il motivo è comunque infondato.

A tal riguardo, giova evidenziare che, come riconosciuto anche dalla Regione resistente, il blocco delle rette si applica solo alle strutture contrattualizzate.

A conferma di ciò, deve rilevarsi che il parametro della retta media, previsto dagli atti impugnati, è calcolato solo per i posti a contratto; di talché una struttura che fosse solo accreditata, e dunque priva di posti a contratto, non avrebbe un parametro confrontabile, e quindi non le si potrebbe applicare il divieto di cui trattasi.

Ne consegue che la censura non è fondata.

8. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

9. Le spese seguono la soccombenza, e sono liquidate come da dispositivo. Non vi è luogo a provvedere sulle spese nei confronti della parte non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della Regione Lombardia, delle spese di giudizio, liquidate in euro 3.000,00 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA LI, Presidente

Concetta Plantamura, Consigliere

DR LI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR LI	FA LI

IL SEGRETARIO