Pubblicato il 05/12/2025

N. 01978/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01381/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1381 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società AI Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ettore Nesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Portuale Regionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Arianna Paoletti dell’Avvocatura regionale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Firenze, piazza Unità Italiana, 1;
Agenzia del Demanio, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Comune di Monte Argentario, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

dei seguenti atti:

1) della Deliberazione del Comitato Portuale di Porto Santo Stefano n. 3 del 9 agosto 2023, nella parte in cui limita al 31 dicembre 2023 la vigenza del rapporto concessorio di cui è titolare la Soc. KG;

2) della licenza suppletiva n. 20/2023, rep. n. 437, del 23 ottobre 2023, anch'essa nella parte in cui limita al 31 dicembre 2023 la vigenza del rapporto concessorio di cui è titolare la Soc. KG;

nonché per sentire accogliere le seguenti domande:

previo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle questioni infra illustrate

1) in tesi, accertare che il rapporto concessorio di cui è titolare la Soc. KG è qualificabile come rapporto pluriennale di durata indefinita riguardo al quale, essendo sorto anteriormente al 7 dicembre 2000, non possono trovare applicazione:

a . il principio chiarito dalla Corte di Giustizia, Sez. VI, 7 dicembre 2000, Telaustria Verlags GmbH , C-324/98, secondo cui qualsiasi atto dello Stato che stabilisce le condizioni alle quali è subordinata la prestazione di un'attività economica sia tenuto a rispettare i principi fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l'obbligo di trasparenza che ne deriva;

b . la Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno;

c . l'art. 3, comma 1°, legge 5 agosto 2022, n. 118, nella parte in cui dispone la cessazione dell'efficacia di tutte le concessioni demaniali marittime in essere alla data di entrata in vigore della medesima legge n. 118/2022;

d . i principi affermati in materia dalla sentenza n. 18/2021 dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato;

2) in tesi, previa disapplicazione della normativa nazionale incompatibile con gli artt. 49, 56 e 63 TFUE, nonché con l'art. 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, per condannare ex art. 34 primo comma lett. c) ed e) del c.p.a., alla stregua dei principi dichiarati dalla Corte di Giustizia nella sent. Grossmania C-177/20 , l'Autorità Portuale Regionale a rilasciare a favore della Soc. KG titoli concessori ai sensi dell'art. 36 cod. nav. e del D.L. n. 400/1993 s.m.i. nei quali sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale di ciascun rapporto, il loro rinnovo senza soluzione di continuità;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Società AI Group S.r.l. il 14/3/2024:

- del decreto del Commissario della Autorità Portuale Regionale n. 82 del 29 dicembre 2023 (doc. n. 9), trasmesso via pec alla ricorrente il 2 febbraio 2024 (doc. n. 11), recante ad oggetto « Linee di Indirizzo per l'applicazione art.3, comma 3 legge 05 agosto 2022, n. 118, recante “Disposizioni sull'efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive” - rideterminazione della scadenza delle concessioni demaniali a carattere turistico ricreativo e sportivo non oltre il 31/12/2024 »;

- della nota prot. n. 512/2024 della Autorità Portuale regionale del 1° febbraio 2024, trasmessa via pec alla ricorrente il 2 febbraio 2024, recante ad oggetto « D.P.M Porto S. Stefano - concessione demaniale marittima reg. n. 8/2011 prorogata con lic. 48/2015 e n° 76 di repertorio, avente ad oggetto il mantenimento di uno specchio acqueo e pontile galleggiante – istanza acquisita al prot. n. 3924 del 10/08/2021 – comunicazione differimento concessione al 31/12/2024 ».

nonché per sentir accogliere le domande di cui al ricorso introduttivo;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22/10/2025 :

- della deliberazione n. 1 del 4 Giugno 2025 del Comitato Portuale del Porto Santo Stefano, pubblicato sull’Albo pretorio il 10 luglio 2025, recante ad oggetto « d.p.m. Viareggio – Porto S. Stefano – Marina di Campo – Isola del Giglio - concessioni demaniali marittime – legge 5 agosto 2022 n. 118, come modificata dal d.l. 16 settembre 2024, n. 131 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 2024 n. 166 - affidamento aree in concessione – approvazione atto di indirizzo e di cui all’art. 3 co. 1 lett. e) della L.R. 23/2012 »;

- del decreto del Segretario Generale della Autorità Portuale regionale n. 53 del 24 luglio 2025 (doc. n. 13), recante ad oggetto « d.p.m. Viareggio – Porto S. Stefano – Marina di Campo – Isola del Giglio - concessioni demaniali marittime – legge 5 agosto 2022 n. 118, come modificata dal d.l. 16 settembre 2024, n. 131 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre 2024 n. 166 - affidamento aree in concessione – Atto di indirizzo e modalità operative ».

nonché per sentir accogliere le domande di cui al ricorso introduttivo;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale Regionale e dell’Agenzia del Demanio e del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il dott. LA FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società AI Group s.r.l. espone:

- di essere titolare di concessione demaniale marittima (c.d.m.) in Darsena della Valle nel Comune di Monte Argentario;

- che in particolare, le era stata rilasciata la c.d.m. n. 18 del 5 agosto 2009, avente ad oggetto uno specchio acqueo di mq 1.106 in Darsena della Valle, al fine di mantenervi un punto di ormeggio per unità da diporto, costituito da passerella di mq 5,00 (ml 4,40), pontile galleggiante di mq 162 (ml 52,40), con relativa catenaria per l’ormeggio di n. 24 unità di lunghezza superiore a ml 6,00 e n. 14 di lunghezza inferiore a ml 6,00.

- che con licenza suppletiva n. 48/2015 il rapporto concessorio era stato esteso sino al 31 dicembre 2020;

- che ai sensi della legge n. 145 del 2018 la durata della c.d.m. n. 18/2009 era stata in seguito estesa sino al 31dicembre 2033;

- che con istanza del 19 agosto 2021, la AI aveva domandato all’Autorità Portuale Regionale l’ampliamento dello specchio acqueo dato in concessione, senza modifiche inerenti agli usi e agli scopi. La relativa domanda era stata pubblicata ai sensi dell’art. 18 reg. esec. cod. nav. e con delibera n. 3 del 9 agosto 2023 il Comitato Portuale di Porto Santo Stefano aveva approvato « l’ampliamento dello specchio acqueo in concessione e il pontile ivi inserito, mediante rilascio di un titolo concessorio suppletivo alla concessione esistente, passando da complessivi mq 1.106 a mq 2.567,50 »; successivamente, le era stata rilasciata, da parte dell’Autorità Portuale Regionale, la licenza suppletiva n. 20 del 23 ottobre 2023;

- che sia nelle premesse della delib. n. 3/2023, sia nelle premesse della l.s. n. 20/2023 era stato peraltro precisato che la concessione era stata prorogata ex lege al 31 dicembre 2023.

Con il ricorso introduttivo, la AI ha impugnato la deliberazione del Comitato Portuale di Porto Santo Stefano n. 3 del 9 agosto 2023 nonché la licenza suppletiva n. 20 del 23 ottobre 2023, entrambe nella parte in cui limitavano al 31 dicembre 2023 la vigenza del rapporto concessorio.

La AI ha altresì svolto domanda di accertamento “ che il rapporto concessorio di cui è titolare è qualificabile come rapporto pluriennale di durata indefinita riguardo al quale essendo sorto anteriormente al 7.12.2000, non possono trovare applicazione:

- il principio chiarito dalla Corte di Giustizia, Sez. VI, 7.1.2000, Telaustria Verlags GmbH C-324/98, secondo cui qualsiasi atto dello Stato che stabilisce le condizioni alle quali è subordinata la prestazione di un’attività economica sia tenuto a rispettare i principi fondamentali del trattato e, in particolare, i principi di non discriminazione in base alla nazionalità e di parità di trattamento, nonché l’obbligo di trasparenza che ne deriva;

- la Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12.12.2006 relativa ai servizi nel mercato interno;

- l’art. 3, comma 1, L. 5.8.2022 n. 118, nella parte in cui dispone la cessazione dell’efficacia di tutte le concessioni demaniali marittime in essere alla data di entrata in vigore della medesima l. 118/2022;

- i principi affermati in materia dalla Sent. n. 17/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ”.

La ricorrente ha, altresì, avanzato domanda di condanna – nei confronti dell’Autorità Portuale Regionale - ex art. 34, comma primo, lett. c) del codice del processo amministrativo, al rilascio in suo favore di titoli concessori ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione e del D.L. 400/1993 “nei quali sia espressamente previsto, allo scadere della durata convenzionale o legale di ciascun rapporto, il loro rinnovo senza soluzione di continuità ”.

Con Decreto n. 82 del 29 dicembre 2023, l’Autorità Portuale Regionale ha disposto la cessazione del rapporto concessorio al 31 dicembre 2024, stabilendo, « in conformità a quanto disposto dal comma 3 dell’art. 3 L. n. 118/2022 […] l’occupazione delle aree demaniali da parte dei concessionari resta comunque legittima, anche in relazione all’art. 1161 del Codice della Navigazione, fino alla data della conclusione della procedura di evidenza pubblica e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ».

In attuazione di tale decreto, l’Autorità Portuale Regionale, con nota prot. n. 512/2014, ha comunicato alla ricorrente che « in conformità a quanto disposto dal comma 3 dell’art. 3 L. n. 118/2022 e ulteriormente confermato […] nel Decreto n. 82 del 29/12/2023, l’occupazione delle aree demaniali da parte di codesta società resta comunque legittima, anche in relazione all’art. 1161 del Codice della Navigazione, fino alla data della conclusione della procedura di evidenza pubblica e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ».

Il decreto n. 82/2023 e la nota prot. n. 512/2024 sopramenzionati sono stati impugnati con il primo atto di motivi aggiunti depositato il 14 marzo 2024.

Nelle more della definizione del giudizio, richiamando le disposizioni di cui al D.L. 131/2024 convertito in L. 166/2024, con Deliberazione n. 1 del 4 giugno 2025 assunta in seduta congiunta con gli altri Comitati portuali toscani, il Comitato Portuale del Porto di Santo Stefano ha disposto « l’espletamento delle procedure per l’affidamento in concessione delle aree di demanio marittimo » e il conseguente « rilascio dei nuovi titoli concessori che sono stati oggetto di proroga ex lege al 31/12/2024 e che con le nuove norme – L.166/2024 – risultano esclusi poiché non rientranti nell’uso del turistico-ricreativo, comunque sempre mediante procedura di evidenza, anche su istanza di parte, dopo approvazione della presente deliberazione ».

Con decreto del Segretario generale dell’Autorità Portuale Regionale n. 53 del 24 luglio 2025, in attuazione di quanto previsto dalla citata deliberazione del 4 giugno 2025, è stata confermata la cessazione del rapporto concessorio di cui è causa e la necessità del rilascio di un nuovo titolo previa procedura ad evidenza pubblica.

Avverso tali ultimi atti la società AI ha proposto ricorso per motivi aggiunti, depositato il 22 ottobre 2025, riproponendo le domande di accertamento e condanna già svolte con il ricorso principale e con il primo ricorso per motivi aggiunti, nonché i medesimi motivi.

In particolare, con tutte le suddette impugnative, sono stati dedotti i medesimi motivi di seguito descritti:

1) Illegittimità costituzionale dell’art. 3 co. 1°, l. n. 118/2022 - che aveva disposto la cessazione del medesimo rapporto concessorio, il quale, in precedenza, era stato esteso sino al 31 dicembre 2033 - per contrasto con gli artt. 2, 3, 24, 97, 103 e 111 Cost. , “non potendosi ammettere che sia sottratta al sindacato giurisdizionale una manifestazione di potere autoritativo ammantato da legge-provvedimento”;

2) Violazione del protocollo n. 1 CEDU; violazione dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, segnatamente, del principio del legittimo affidamento .

Secondo la tesi della ricorrente, poiché l’originaria concessione demaniale marittima risalirebbe all’agosto del 2009, allorquando era in vigore il c.d. diritto di insistenza di cui all’art. 37, comma 2, cod. nav., il rapporto concessorio avrebbe durata indeterminata o infinita. Infatti, il d.l. n. 194/2009 (che ha abrogato il diritto d’insistenza) e la legge n. 118/2022 (che ha previsto la cessazione ex lege di efficacia delle concessioni in essere) violerebbero l’art. 1 del protocollo n. 1 CEDU, che tutela l’aspettativa del privato a mantenere un bene, perché spoglierebbero il concessionario sia del godimento del cespite demaniale, sia della proprietà dell’azienda balneare e delle opere realizzate sul sedime pubblico, senza corresponsione di un giusto indennizzo. Il principio eurounitario di legittimo affidamento proteggerebbe il titolare di una concessione temporalmente risalente, che aneli al rinnovo sine die del rapporto. Dalla sentenza europea “ Promoimpresa ” si desumerebbe la doverosità di un trattamento differenziato dei rapporti concessori sorti anteriormente all’affermazione del principio di trasparenza da parte della pronuncia “ Telaustria Verlags GmbH ”, che, pertanto, risulterebbe derogabile per consentire ai concessionari di ammortizzare i loro investimenti. Dunque, dovrebbe chiedersi alla Corte di Giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 TFUE, se la concessione demaniale marittima di cui è titolare la ricorrente faccia sorgere un rapporto pluriennale a durata infinita, nonché se la CEDU ed i principi unionali ostino a provvedimenti normativi che dispongano la cessazione dei titoli in essere;

3) Violazione dell’art. 44 della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno. Ulteriore violazione degli artt. 46 e 49 TFUE, nonché dei principi eurounitari di certezza del diritto, di rispetto del legittimo affidamento, nonché di proporzionalità .

La direttiva 2006/123/CE non sarebbe applicabile ai rapporti concessori sorti anteriormente alla scadenza del termine di trasposizione nell’ordinamento interno (28 dicembre 2009), in quanto insuscettibile di produrre effetti retroattivi. Ciò si evincerebbe anche dalla giurisprudenza unionale secondo cui il contratto di appalto stipulato prima del recepimento di una direttiva armonizzante continuerebbe a regolare i rapporti inter partes . Pertanto, dovrebbe sottoporsi al Giudice europeo, ai sensi dell’art. 267 TFUE, la questione relativa all’applicabilità dell’art. 12 della direttiva servizi alle concessioni costituite antecedentemente allo spirare del termine di recepimento;

4) Ulteriore violazione del protocollo n. 1 CEDU. Ulteriore violazione dell’art. 17 della Carta di Nizza.

Nel caso in esame opererebbero i principi enunciati dalla Corte di Giustizia con la sentenza del 21 maggio 2019, C-235/17 “ Commissione / Ungheria ”, la quale aveva sancito la contrarietà alla CEDU ed alla Carta di Nizza della legge ungherese che aveva soppresso i diritti di usufrutto agrario costituiti tra persone che non fossero stati prossimi congiunti: ciò in quanto, analogamente ai titolari dei diritti di usufrutto ungherese sui terreni agricoli, la ricorrente subirebbe la privazione coatta e definitiva del diritto di sfruttamento del bene acquistato dietro pagamento di un corrispettivo. In particolare, difetterebbe una causa di pubblica utilità; inoltre, l’art. 49 cod. nav. escluderebbe l’indennizzo per la perdita del compendio aziendale insistente sull’area demaniale, incluso il bene immateriale dell’avviamento commerciale, e ciò in violazione delle citate fonti sovranazionali, che imporrebbero il versamento di una giusta indennità a coloro che vengono spogliati di facoltà dominicali. L’esigenza di salvaguardare il diritto del concessionario discenderebbe anche dall’art. 345 TFUE, secondo cui i Trattati lasciano impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri. Dovrebbe, allora, interpellarsi la Corte di Giustizia sulla compatibilità con l’art. 17 della Carta di Nizza e con l’art. 345 TFUE della normativa italiana che sopprime i diritti di sfruttamento sulla zona demaniale marittima e trasferisce alla mano pubblica le utilità di proprietà del concessionario sorte sul sedime pubblico;

5) Violazione dell’art. 63 TFUE .

Come statuito dalla pronuncia C-235/17 “ Commissione / Ungheria ” con riguardo all’estinzione ex lege dei diritti di usufrutto agrario ungherese, la soppressione del diritto di insistenza ostacolerebbe la libera circolazione dei capitali, perché toglierebbe ai concessionari il diritto di continuare a sfruttare il bene demaniale per un tempo potenzialmente infinito. Sussisterebbero, quindi, i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, al fine di chiedere se l’art. 63 TFUE osti alla normativa nazionale di cui al d.l. n. 194/2009 ed alla legge n. 118/2022;

6) Ulteriore violazione del protocollo n. 1 CEDU. Ulteriore violazione dell’art. 17 della Carta di Nizza .

In quanto l’abrogazione del c.d. diritto di insistenza anche nel caso di concessioni demaniali sorte prima del 7 dicembre 2000 e la cessazione ex lege delle concessioni al 31 dicembre 2023 contrasterebbero con l’esigenza di tutelare il cd. frutto del lavoro dell’operatore economico che si sia stabilito sul demanio marittimo confidando sulla conservazione per un periodo di tempo indefinito del rapporto concessorio e del relativo compendio aziendale. Onde ricorrerebbero giustificate ragioni per domandare al Giudice europeo se i diritti fondamentali garantiti dall’ordinamento dell’Unione impediscano di spogliare il concessionario dello strumento del proprio lavoro e/o degli investimenti effettuati nella sua azienda;

7) Sulla necessità eurounitaria di eliminare il regime legale sopravvenuto violativo dei diritti fondamentali della ricorrente, ripristinando il quadro regolatorio antecedente al d.l. n. 194/2009 . L’autorità amministrativa e quella giudiziaria avrebbero l’obbligo di disapplicare le fonti normative interne che hanno abrogato il diritto di insistenza e disposto l’inefficacia dei rapporti concessori in essere, in quanto contrarie al diritto unionale, ripristinando il regime di stabilità vigente all’epoca in cui la ricorrente ha ottenuto la concessione, secondo i principi desunti dalla sentenza della Corte di Giustizia UE 10 marzo 2022, in C-177/2020 (“ Grossmania ”). Dovrebbe, dunque, chiedersi alla Corte di Giustizia se le autorità italiane siano tenute a rinnovare il titolo concessorio della ricorrente per porre rimedio al contrasto con il diritto europeo.

Si sono costituite le amministrazioni statali intimate per resistere al ricorso; l’Agenzia del Demanio, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva e comunque chiedendo il rigetto del ricorso principale e di quelli per motivi aggiunti.

Si è anche costituita l’Autorità Portuale Regionale contestando la fondatezza delle singole censure e chiedendo la reiezione del ricorso principale e dei ricorsi per motivi aggiunti.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

All’udienza del 27 novembre 2025, l’Avvocatura regionale e quella statale hanno rinunciato ai termini a difesa rispetto agli ultimi motivi aggiunti, quindi, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente deve essere accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata, per proprio conto, dall'Agenzia del Demanio, in quanto le funzioni amministrative in materia di beni del demanio marittimo sono state delegate agli enti territoriali e, coerentemente, nel caso di specie, tutti gli atti sono stati adottati dal Comitato Portuale del Porto di Santo Stefano e dall’Autorità Portuale Regionale.

2. Passando dunque all’esame dei motivi proposti.

2.1. Il primo motivo risulta manifestamente infondato, non essendo stato precluso alla ricorrente di contestare pienamente la “legge-provvedimento” di cui dell’art. 3 co. 1°, l. n. 118/2022, sotto tutti i profili che possono interessare la stessa ricorrente, attraverso l’impugnazione degli atti applicativi adottati dall’Autorità Portuale Regionale.

2.2. Gli altri motivi, che possono essere trattati congiuntamente in quanto strettamente connessi e talora sovrapposti, muovono dal presupposto secondo cui, poiché la ricorrente sarebbe titolare di un rapporto concessorio venuto in essere prima dell’entrata in vigore della direttiva n. 2006/123/CE e prima anche della sentenza della Corte di Giustizia UE del 7 dicembre 2000 “ Telaustria Verlags ” (secondo cui i contratti aventi un interesse transfrontaliero certo debbono essere soggetti a obblighi di trasparenza), allora tale rapporto concessorio sarebbe sottratto alla disciplina posta da tale direttiva e ai principi dettati dalla sentenza ora vista e si caratterizzerebbe come rapporto senza limiti temporali, in base al c.d. diritto di insistenza ex art. 37, secondo comma, cod. nav., nel testo anteriore alle modifiche apportatevi dall’art. 1, comma 18, del d.l. n. 194/2009, convertito con l. n. 25/2010 (cioè nel testo vigente all’epoca dell’instaurazione del predetto rapporto concessorio).

Tale tesi di partenza risulta però confutata dall’ordinanza della CGUE del 4 giugno 2025 (resa nella causa C‑464/24, Balneari Rimini) secondo cui: “ l’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che: concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante, al riguardo, la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate ”.

Al riguardo, il Consiglio di Stato, rispetto a motivi di identico tenore, aveva già del tutto condivisibilmente stabilito che: “ il rapporto che deriva dal rilascio o dal rinnovo della concessione demaniale marittima è un rapporto di durata, cosicché vale per esso il consolidato principio secondo cui la sopravvenienza normativa (alla quale è equiparabile la sentenza pronunciata dalla Corte di Giustizia in sede di rinvio pregiudiziale) incide sulle situazioni giuridiche durevoli per la parte di esse non coperta da un giudicato di tenore contrario, ossia per la parte del rapporto che si svolge successivamente al giudicato stesso, ovvero …. per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens ” (Cons. Stato, VII sez. 9 maggio 2025, n. 4014).

Il Consiglio di Stato, nella medesima sentenza ha anche affermato che: “ l’opzione ermeneutica dell’insensibilità dei rapporti giuridici di durata in corso, non esauriti, allo ius superveniens di matrice eurounitaria, da una parte contrasta con il principio del c.d. effetto utile (che prescrive un’interpretazione degli atti dell’Unione funzionale al raggiungimento della finalità perseguita: cfr. Corte di Giustizia UE 19 ottobre 2004 in C-200/02, “Zhu e Chen”; id., 14 ottobre 1999 in C-223/98, “Adidas”; id., 22 settembre 1988, in C-187/87, “Land de Sarre”); dall’altra parte, comporta una “deroga permanente” a favore dell’operatore già in attività, che vanifica gli obiettivi avuti di mira dal Legislatore comunitario, sottraendo tale operatore, con un singolare privilegio, all’applicazione della disciplina proconcorrenziale di matrice unionale (arg. ex C.d.S., Sez. IV, n. 1059/2025, cit.) e avvantaggiandolo rispetto agli altri operatori, tenuti invece alla suddetta disciplina ”.

Per altro verso, la Corte di Giustizia UE, al punto 58 della sentenza dell’11 luglio 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22), ha dichiarato che il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo si traduce nella successione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpetuazione o nella proroga del primo: “ una siffatta interpretazione è infatti idonea a garantire che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto in esito a una procedura concorrenziale che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piano di parità ”.

2.2.1. Sotto altro ma collegato profilo, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, deve escludersi che il c.d. diritto di insistenza possa tutelare l’affidamento dei concessionari di beni demaniali, quale strumento di garanzia della continuità dei rapporti concessori in essere, configurando esso piuttosto una restrizione della libertà di stabilimento, come contestato dalla Commissione CE nella procedura di infrazione n. 2008/4908.

Come affermato dal Consiglio di Stato (4014/2025 cit.) il contrasto del c.d. diritto di insistenza con la libertà di stabilimento e, più in generale, con i principi proconcorrenziali di matrice eurounitaria impedisce in radice di fondarvi un legittimo affidamento in capo alla società concessionaria allo sfruttamento sine die dell’area demaniale marittima assentita in concessione: infatti, per la giurisprudenza costante, la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non può ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia UE, 26 aprile 1988 in C-316/86, “ Hauptzollamt ”; id., 16 novembre 1983, in C-188/82, “ Thyssen ”; id., 15 dicembre 1982, in C-5/82, “ Maizena ”).

In tal senso anche, il T.A.R. Liguria (sez. I, 29 aprile 2024, n. 299, confermata in appello dalla sentenza sopra citata) ha stabilito che l’eventuale convincimento soggettivo della concessionaria, “ che l’assentimento della concessione nel 1998 le consegnasse il godimento sempiterno di una porzione del demanio marittimo ” è “ il frutto di un errore di diritto, insuscettibile di fondare un affidamento meritevole di protezione ”.

2.2.2. Nella fattispecie in esame, la ricorrente, come provato documentalmente, è titolare di una concessione che è stata rilasciata nel 2005, con soluzione di continuità (essendosi trattato di un rinnovo) rispetto alla precedente licenza n. 55 del 1998 scaduta il 31 dicembre 2001, e dunque ben dopo la pronuncia della CGUE del 2000 TeleAustria Verlags Gmbh . Da ciò l’assenza del presupposto fondamentale su cui si fondano tutte le tesi della ricorrente. Inoltre, la concessione demaniale n. 4 del 2005 aveva la durata di quattro anni a decorrere dal 1° gennaio 2002, con scadenza il 31 dicembre 2005. Infine, il 5 agosto 2009 è stata rilasciata alla AI Group una nuova c.d.m. (n. 18/2009) per la durata di quattro anni, a decorrere dal 1° gennaio 2006 e termine al 31 dicembre 2009. Successivamente, con licenza suppletiva n. 48/2015, la concessione è stata prorogata ex lege al 31 dicembre 2020, dopodichè la concessione è stata prorogata ex lege al 31 dicembre 2023.

Ne consegue che, la libera e consapevole sottoscrizione delle concessioni nel 2005, nel 2009 e nel 2015, tutte aventi una durata definita, non può che escludere l’invocato legittimo affidamento sia al rinnovo perpetuo del titolo, sia al diritto all'indennizzo.

Peraltro, la ricorrente ha accettato, sia espressamente, sia con comportamenti concludenti, tutte le temporanee proroghe ex lege della concessione che si sono succedute a far data dal 1° gennaio 2010, e dunque dalla scadenza dell’originario quadriennio del titolo concessorio, fino al 31 dicembre 2023. L’accettazione di tali proroghe ex lege ha determinato anche l’accettazione del mancato rinnovo della concessione del 2009 che si sarebbe potuto verificare, a seguito di una procedura amministrativa, al momento dell’originaria scadenza (31 dicembre 2009).

A partire dal 2010, dunque, la durata della concessione è stata disciplinata unicamente e direttamente dalla legge e dunque dallo ius superveniens eurounitario e nazionale che si è succeduto nel tempo, che (del tutto legittimamente) mai ha previsto una disciplina derogatoria e particolare per le concessioni affidate anteriormente ad una certa data.

E’ pertanto chiaro che a partire dal 2010, in mancanza di un rinnovo o di una proroga negoziali, la ricorrente ha potuto continuare ad occupare l’area demaniale in oggetto solo grazie alle proroghe legislative, in forza delle quali l’Autorità Portuale Regionale ha prorogato l'efficacia delle concessioni fino al dicembre del 2024, mentre successivamente l’Autorità ha dato correttamente atto della necessità del rilascio di nuovi titoli concessori mediante procedura ad evidenza pubblica, in particolare in relazione alle concessioni relative ai punti di ormeggio non più rientranti nel regime della proroga ai sensi della L. n. 166 del 2024.

2.2.3. Alla luce dei principi sopra illustrati e della situazione in fatto come documentalmente provata, emerge con evidenza come la ricorrente non possa innanzitutto vantare alcun interesse alla caducazione della proroga al dicembre del 2024, la quale non ha soppresso o limitato alcun suo diritto ma le ha semmai attribuito un titolo di disponibilità. Emerge altresì come il godimento da parte della ricorrente del bene demaniale allo stato attuale non possa essere caratterizzato da alcun automatismo, essendo invece assoggettato all’applicazione della disciplina pro-concorrenziale di matrice unionale; ed infine come la ricorrente, lungi dal poter serbare un affidamento sulla proroga o sul rinnovo della concessione non potesse non aver maturato da tempo la consapevolezza della precarietà del godimento dell’area demaniale in oggetto.

2.2.4. Sulla base delle sopraesposte considerazioni devono essere dunque respinti il secondo e il terzo motivo di ricorso.

2.3. I rimanenti motivi risultano anch’essi ampiamente confutati dalla recente giurisprudenza. In particolare, non sono fondati i richiami da parte della ricorrente alla necessità di tutelare il “frutto del lavoro” dell’operatore economico (sesto motivo) e ai principi desumibili dalla sentenza della Corte di Giustizia del 21 maggio 2019 in C-235/17 (“ Commissione/Ungheria ”), avente a oggetto il diritto di usufrutto agrario secondo la legge ungherese del 2013 (quarto motivo), poiché tali richiami non tengono conto del particolare regime giuridico dei beni demaniali, improntato al principio di inalienabilità del demanio pubblico.

2.3.1. Riguardo a quest’ultima censura, si è espresso in maniera chiara e convincente il T.a.r. Liguria (sent. n. 299/2024 cit.) evidenziando che: “ i beni del demanio marittimo (spiaggia, lido del mare, pertinenze) rientrano fra quelli in proprietà pubblica, che servono essenzialmente a soddisfare interessi pubblici (donde la definizione dottrinale di “proprietà-funzione”), per cui il loro uso e sfruttamento può essere concesso a privati solo nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge, ai sensi dell’art. 823 cod. civ. Dunque, da un lato il bene demaniale marittimo non costituisce “cosa propria” del concessionario; dall’altro lato, la durata temporalmente limitata della concessione che ne attribuisce la fruizione al privato è insita nella stessa natura del titolo che legittima l’uso particolare del cespite pubblico ”. Perciò nessuna analogia ricorre tra la normativa italiana sulle concessioni demaniali marittime e la legge ungherese del 21 giugno 2013, che ha soppresso i diritti di usufrutto su terreni agricoli privati acquistati da cittadini di altri Stati europei. “ In quel caso, infatti, non si trattava della concessione di risorse naturali scarse di proprietà pubblica, attribuibili tramite procedura selettiva per un tempo determinato, bensì dell’ingiustificata estinzione anzitempo dei diritti di usufrutto agrario appartenenti a soggetti non aventi cittadinanza ungherese: donde l’evidente inestensibilità alle concessioni demaniali marittime dei principi sanciti dalla Corte di Giustizia con la decisione del 21 maggio 2019, C-235/17, […] che ha condannato lo Stato ungherese per violazione dell’art. 63 TFUE e dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ”.

2.3.2. Infine, l’infondatezza della doglianza di violazione dell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (“ Carta di Nizza ”) per la mancanza di un indennizzo in favore del concessionario dei beni demaniali (quarto motivo), ed anche della censura relativa ad un presunto ostacolo alla libertà di circolazione dei capitali (quinto motivo), è confermata dalle statuizioni della sentenza della Corte di Giustizia dell’11 luglio 2024 (C-598/22 S.I.I.B. s.r.l. ) sulle questioni pregiudiziali rimesse dalla VII Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022.

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha infatti dichiarato il seguente principio di diritto: « L’articolo 49 TFUE deve essere interpretato nel senso che: esso non osta ad una norma nazionale secondo la quale, alla scadenza di una concessione per l’occupazione del demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell’atto di concessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gratuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso realizzate nell’area concessa, anche in caso di rinnovo della concessione ».

In particolare, la Corte di Giustizia, premesso che: “ tutti gli operatori economici si trovano ad affrontare la medesima preoccupazione, che è quella di sapere se sia economicamente sostenibile presentare la propria candidatura e sottoporre un’offerta ai fini dell’attribuzione di una concessione sapendo che, alla scadenza di quest’ultima, le opere non amovibili costruite saranno acquisite al demanio pubblico ”, ha innanzitutto precisato che l’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione non ha la finalità di disciplinare le condizioni relative allo stabilimento dei concessionari autorizzati a gestire un'attività turistico-ricreativa sul demanio pubblico marittimo italiano, prevedendo essa “ soltanto che, alla scadenza della concessione e salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione, le opere non amovibili costruite dal concessionario saranno incamerate immediatamente e senza compensazione finanziaria nel demanio pubblico marittimo ”.

In questo senso, secondo la Corte la norma si limita a trarre le conseguenze dei principi fondamentali del demanio pubblico, tenuto conto che “ l’appropriazione gratuita e senza indennizzo, da parte del soggetto pubblico concedente, delle opere non amovibili costruite dal concessionario sul demanio pubblico costituisce l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico ” (paragrafo 53 della motivazione).

Tale principio di inalienabilità, come rammentato dalla Corte di Giustizia, implica segnatamente che “ il demanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le autorizzazioni di occupazione demaniali hanno carattere precario, nel senso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revocabili”, sicché “conformemente a tale principio, il quadro normativo applicabile, nel caso di specie, ad una concessione di occupazione del demanio pubblico fissa, senza alcun possibile equivoco, i termini dell’autorizzazione all’occupazione che viene concessa ” (paragrafi 54 e 55 della sentenza).

Inoltre, la Corte ha stabilito che la questione se i beni costruiti dal concessionario sul demanio pubblico nel corso della concessione debbano entrare gratuitamente a far parte del demanio pubblico “ rientra in un negoziato contrattuale tra il soggetto pubblico concedente e il suo concessionario ”, poiché, ai sensi dell’articolo 49, primo comma, del codice della navigazione, è solo in via suppletiva (« salvo che sia diversamente stabilito nell’atto di concessione ») che « quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato » .

3. In conclusione, per tutte le ragioni fin qui esposte, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti.

4. Le spese di lite possono rimanere compensate nei confronti dell’Agenzia del demanio, mentre per il resto, liquidate in dispositivo, devono essere poste a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti,

- dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’Agenzia del demanio;

- rigetta il ricorso principale e i motivi aggiunti;

- compensa le spese di lite nei confronti dell’Agenzia del demanio e condanna la ricorrente a rimborsare le spese di lite all’ Autorità Portuale Regionale, che si liquidano in complessivi € 4.000,00, oltre oneri accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI GI, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

LA FE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA FE	RI GI

IL SEGRETARIO