Pubblicato il 05/12/2025

N. 02315/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00938/2022 REG.RIC.

N. 01348/2022 REG.RIC.

N. 01410/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 938 del 2022, proposto da
RA UF, RU GR, Societa' Agricola Le Tre Effe S.S., rappresentati e difesi dagli avvocati Ludovico Mazzarolli, Alvise Mazzarolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Roncade, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Barel, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consorzio di Bonifica Piave, non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1348 del 2022, proposto da
RA UF, RU GR, Societa' Agricola Le Tre Effe S.S., rappresentati e difesi dagli avvocati Ludovico Mazzarolli, Alvise Mazzarolli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, Unita' Organizzativa Genio Civile di Venezia, non costituiti in giudizio;
Consorzio di Bonifica Piave, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Domenichelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 1410 del 2022, proposto da
Società Agricola Trevisana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Pavan, Emanuele Lo Curcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Tito Munari, RA Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Roncade, non costituito in giudizio;
Consorzio di Bonifica Piave, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Domenichelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 938 del 2022:

- dell'ordinanza n. 47 del 13.05.2022 del Comune di Roncade avente ad oggetto la "rimozione di cancello abusivamente realizzato", con la quale il Comune ordina agli odierni ricorrenti di provvedere alla rimozione del cancello realizzato in pretesa difformità dell'autorizzazione idraulica e in area demaniale;

quanto al ricorso n. 1348 del 2022:

per l'annullamento,

- della nota prot. 328679 del 26.07.2022 del Genio Civile di Venezia avente ad oggetto la "realizzazione opere autorizzazione idraulica del Consorzio di Bonifica Piave, in sinistra idraulica fiume Musestre, in Comune di Roncade. Richiesta rimozione opere non conformi", con la quale il Genio Civile invita gli odierni ricorrenti a provvedere entro 30 giorni alla rimozione del cancello realizzato in pretesa difformità dell'autorizzazione idraulica;

nonchè, per quanto occorra,

- della nota del Consorzio di Bonifica Piave prot. 0018352 del 15.07.2022 con cui viene chiesto al Genio Civile di ordinare il ripristino dei luoghi;

- della nota del Consorzio di Bonifica Piave prot. 0018352 del 01.09.2022 e del verbale n. 332/2022 ad essa allegato, con cui viene comunicato che i ricorrenti non hanno provveduto alla rimozione del cancello alla data del sopralluogo;

- di ogni atto a questi presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi compresi, per quanto occorra, del provvedimento prot. n. 18906 del 27.07.2021 del Consorzio di Bonifica Piave e del verbale di contestazione n. 177/2021 ad esso allegato, con il quale veniva contestata oglio odierni ricorrenti di aver collocato il cancello sull'argine del fiume Musestre in violazione dell'art. 6 del Regolamento Consorziale per l'esercizio e la manutenzione delle opere di irrigazione e dell'art. 6 del Regolamento Consorziale per l'esercizio e la manutenzione delle opere di bonifica, con correlato invito al ripristino dello stato dei luoghi entro 15 giorni, atti peraltro già impugnati con ricorso iscritto al n. 941/2021 r.r. di codesto TAR..

quanto al ricorso n. 1410 del 2022:

- della nota prot. 328728 del 26.07.2022 del Genio Civile di Venezia, avente ad oggetto la “realizzazione opere autorizzazione idraulica del Consorzio di Bonifica Piave, in sinistra idraulica fiume Musestre, in Comune di Roncade. Richiesta rimozione opere non con-formi”, con la quale il Genio Civile ha invitato la ricorrente a provvedere alla rimozione, entro 30 giorni, del cancello realizzato in asserita difformità dall'autorizzazione idraulica rilasciata dal Consorzio di Bonifica Piave (doc. 1);

- nonché di ogni altro atto presupposto e/o connesso anche se non conosciuto dalla ricorrente;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roncade, del Consorzio di Bonifica Piave e della Regione del Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Marco LD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il presente giudizio trae la stura dalla realizzazione di un cancello e di una recinzione nel Comune di Roncade, nella fascia di rispetto del Fiume Musestre, che entrambi i ricorrenti (il signor UF e la Società Agricola Trevisana) hanno realizzato a tutela del loro fondo agricolo, sul quale hanno messo a dimora un mandorleto che si estende sui fondi di loro proprietà.

I proprietari dei fondi hanno presentato al Consorzio di Bonifica e al Comune di Roncade due analoghe domande per l’installazione, in prossimità dell’argine del fiume, di due cancelli e di un tratto di recinzione per chiudere l’intero fondo.

Le domande venivano accolte e i titoli edilizi rilasciati, ma una volta realizzate le opere edilizie (cancelli e recinzioni) il Consorzio di Bonifica Piave accertava che dette opere erano state realizzate su suolo demaniale e in difformità dall’autorizzazione idraulica rilasciata e, ciò appreso, il Comune di Roncade constatava la falsità delle dichiarazioni rese dai ricorrenti in sede di presentazione delle IA.

A seguito di tali accertamenti il Consorzio di Bonifica diffidava i proprietari a rimuovere i cancelli, mentre il Comune di Roncade rimuoveva in autotutela gli effetti delle IA presentate dagli interessati.

Su segnalazione del Consorzio di Bonifica, con ordinanze nn. 46 e 47 del 13 maggio 2022 (impugnate con ricorsi R.G. nn. 936 e 938/2022), il Comune di Roncade “ordinava”, rispettivamente, alla SAT e al UF la rimozione del cancello.

Tali provvedimenti ripristinatori (ordini di rimozione del cancello) venivano, per così, dire, “doppiati” da due atti del 26.07.2022 con cui il Genio Civile, richiamati i sopralluoghi svolti dal Consorzio, “invitava”, rispettivamente, il UF e la Società Agricola Trevisana alla rimozione dei cancelli realizzati in difformità dall’autorizzazione idraulica (atti impugnati dal UF con ricorso R.G. n. 1348/2022, notificato il 14.10.2022, e da S.A.T. con ricorso n. R.G. n. 1410/2022, notificato il 25/10.2022).

Avverso l’ordinanza di rimozione del cancello n. 47/2022 emanata dal Comune e i successivi inviti alla rimozione dei cancelli emanati dal Genio Civile sono insorti, con tre distinti ricorsi, gli odierni ricorrenti, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere: nel giudizio R.G. 1410/2022 la Società Agricola Trevisana ha, altresì, formulato domanda di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo.

L’ordinanza n. 46 del 13 maggio 2022 con cui il Comune di Roncade ha ordinato alla SAT la rimozione del cancello è stata impugnata dall’interessata con un distinto ricorso (R.G. 936/2022), che, tuttavia, non è chiamato all’odierna udienza.

Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate, a vario titolo coinvolte nei procedimenti che hanno dato luogo all’adozione degli atti impugnati, contrastando le avverse pretese, sia in rito che nel merito.

All’udienza di riduzione dell’arretrato il Collegio ha sollevato d’ufficio, ex art. 73. co. 3, c.p.a., possibili profili d’inammissibilità dei ricorsi R.G. n. 1348/2022 e 1410/2022 e, indi, all’esito di una trattazione orale congiunta delle cause scrutinate, le ha trattenute in decisione.

Il Collegio, visto l’art. 70 c.p.a., dispone preliminarmente la riunione dei ricorsi in epigrafe indicati, attesa la sostanziale unitarietà della vicenda scrutinata e la sussistenza di ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

Ciò posto, l’azione di annullamento, veicolata nel ricorso R.G. 938/2022 proposto dal UF contro l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi (ordine di rimozione del cancello) emesso dal Comune di Roncade, va dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, in quanto il cancello, divenuto abusivo, è stato rimosso dal ricorrente sin dal 2022 (fatto pacifico).

Resta da scrutinare la domanda di accertamento dell’illegittimità dell’atto a meri fini risarcitori formulata dalla parte ricorrente ex art. 34, comma 3, c.p.a. con la memoria conclusiva del presente giudizio.

Com’è noto l’art. 34 comma 3 c.p.a. dispone che "quando, nel corso del giudizio, l'annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l'illegittimità dell'atto se sussiste l'interesse ai fini risarcitori".

La disposizione prevede una “conversione” dell’azione di annullamento in un’azione di accertamento dell’illegittimità dell’atto, resa possibile dal fatto che il petitum della domanda di annullamento contiene in sé, quale antecedente logico necessario, l'accertamento dell’illegittimità dell’atto impugnato: poiché, in base a un principio di continenza logica, il più contiene il meno, il giudice, ove constati che l’interesse all’annullamento sia venuto meno nel corso del giudizio, ma persista quello al risarcimento, può, su istanza di parte, dichiarare l’illegittimità dell’atto a meri fini risarcitori.

Trattasi di una sentenza di mero accertamento, con tale espressione intendendosi quelle ipotesi in cui l’accertamento giudiziale, anziché limitarsi a momento logico propedeutico allo scrutinio delle altre azioni di cognizione (di condanna e costitutiva), esaurisce in sé lo scopo del processo.

Ciò posto, nel caso di specie, l’azione dichiarativa dell’illegittimità dell’atto proposta dalla parte ricorrente è fondata, considerato che, nelle more del presente giudizio, questo Tar, con sentenza n. 2672/2024, ha annullato, per difetto d’istruttoria e di motivazione, il provvedimento prot. n. 17319 del 30.7.2021 con cui il Comune, ai sensi degli artt.19 e 21 nonies della legge n. 241/1990, ha rimosso in autotutela gli effetti della IA presentata dall’interessato

L’annullamento del provvedimento che ha rimosso gli effetti della IA (atto presupposto su cui si fonda l’ordine di ripristino dello stato dei luoghi in questa sede gravato) determina l’illegittimità derivata del provvedimento ripristinatorio in questa sede impugnato, che mutua il vizio (difetto d’istruttoria e di motivazione) da cui è affetto l’atto presupposto, e consente di accertare, entro questi limiti, l’illegittimità dell’atto a fini risarcitori.

Va, pertanto, dichiarata, a meri fini risarcitori, l’illegittimità (derivata) dell’ordine di rimozione del cancello impugnato dal UF nel ricorso R.G. n. 938/2022.

Non spetta a questo giudice svolgere alcun filtro (neanche una mera delibazione) in ordine all’ammissibilità o fondatezza dell’eventuale futura azione risarcitoria, posto che, come precisato da Ad. Plen. n.8 del 2022, “una volta manifestato l’interesse risarcitorio, il giudice deve limitarsi ad accertare se l’atto impugnato sia o meno legittimo,… mentre gli è precluso pronunciarsi su una questione in ipotesi assorbente della fattispecie risarcitoria, oggetto di eventuale successiva domanda”.

Venendo ad esaminare i ricorsi R.G. 1348/2022 e 1410/2022, le azioni di annullamento proposte dal UF e dalla SAT avverso gli atti con cui il Genio Civile ha invitato gli interessati alla rimozione dei cancelli - “doppiando” i provvedimenti rispristinatori (veri e propri “ordini”) già adottati dal Comune di Roncade ex artt. 27 e 35 T.U. n. 380/2001 - sono inammissibili per originaria carenza d’interesse per un triplice ordine di considerazioni.

In primo luogo perché trattasi di meri “inviti” al ripristino dello stato dei luoghi, come si desume dalla fraseologia utilizzata dal Genio Civile negli atti impugnati, laddove si utilizzano, in rubrica, il termine “Richiesta di rimuovere il cancello” (e non ordine di rimozione) e nel corpo dell’atto il verbo “invitare” (anzichè “ordinare”), che sembrano evocare una sorta di diffida inviata dalla P.A. prima di procedere con l’apertura di un procedimento che avrebbe potuto sfociare in un vero e proprio ordine di remissione in pristino.

A sostegno della natura non autonomamente lesiva degli “inviti” in questione si rileva che essi prospettano l’adozione di eventuali “conseguenti provvedimenti di legge”, a conferma che essi stessi non recano tali provvedimenti (in tale senso anche la sentenza n. 2666 del 2024 di Codesta Sezione secondo cui “l’invito a rimuovere tempestivamente … il cancello non costituisce un ordine e quindi non vincola la ricorrente, ma semplicemente il Consorzio ha inteso avvertire quest’ultima del rischio di incorrere in ulteriori provvedimenti nel caso di mancata rimozione tempestiva delle opere contestate”); ulteriori indizi della natura non provvedimentale degli atti impugnati sono la mancanza dell’indicazione del termine e dell’autorità avanti cui impugnare l’atto asseritamente lesivo.

Ad ogni modo – e in ciò sta la seconda ragione di inammissibilità dei ricorsi all’esame – si rileva che tali inviti al ripristino dello stato dei lughi non arrecano un pregiudizio autonomo e ulteriore rispetto a quello che deriva ai ricorrenti dagli ordini di demolizione già adottati dal Comune, anteriormente a detti inviti.

La terza, concorrente, ragione di inammissibilità per originaria carenza d’interesse dei ricorsi promossi dal UF e dalla Sat contro gli “inviti” alla rimozione dei cancelli emanati dal Genio Civile deriva dal fatto che, alla data di proposizione dei ricorsi R.G. 1348/2022 e 1410/2022, i cancelli erano già stati rimossi dagli interessati, in esecuzione delle ordinanze comunali di ripristino nn. 46 e 47 del 13.05.2022.

Ciò risulta dal doc 11 depositato da SAT nel giudizio R.G. 1410/2022 in cui la ricorrente, con nota dd 6.10.2022 inviata al Genio Civile e al Consorzio di Bonifica, dà atto di aver rimosso il cancello in seguito al rigetto della sospensiva.

Anche nel corso della discussione orale i ricorrenti, pur senza precisare la data esatta, hanno dichiarato di aver provveduto alla rimozione dei cancelli dopo la pubblicazione delle ordinanze cautelari nn.774 e 779 del 12.09.2022 con cui il Tar aveva respinto le istanze cautelari avanzate dagli interessati contro i provvedimenti ripristinatori emanati dal Comune in data 13.05.2022.

Orbene, poiché subito dopo la pubblicazione, avvenuta in data 12.09.2022, delle summenzionate ordinanze cautelari di rigetto e comunque alla data del 6.10.2022, i cancelli erano già stati rimossi dagli interessati, le azioni di annullamento proposte, nei ricorsi R.G. 1348/2022 e 1410/2022, contro gli “inviti” del Genio Civile oggetto delle impugnative all’esame, devono essere dichiarate inammissibili per originaria carenza d’interesse, non potendo i ricorrenti trarre alcuna concreta utilità dall’annullamento degli atti impugnati (essendo i cancelli già stati rimossi dagli interessati, è evidente che l’annullamento degli inviti a rimuovere le opere abusive emessi dal Genio Civile non arrecherebbe alcun reale beneficio agli odierni istanti).

Quanto, infine, all’azione di risarcimento del danno proposta da SAT, essa va respinta nel merito sia perché, per tutte le ragioni sopra esposte, gli atti impugnati (meri inviti al ripristino dello stato dei luoghi) erano privi di un’efficacia autonomamente lesiva, sia perché, in ogni caso, il danno lamentato dalla società non risulta comprovato, avendo la SAT prodotto solo una fattura pro-forma (documento preliminare privo di valore legale e contabile) e una richiesta di acconto da parte del geom. Scattolin: documenti che non attestano l’effettivo esborso sostenuto dalla società e non possono essere considerati come prova del pagamento.

Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria accessoria proposta da SAT nel giudizio R.G. 1410/2022, atteso che, secondo costante giurisprudenza, in tema di responsabilità della P.A. da provvedimento illegittimo, gli oneri di allegazione e prova devono essere assolti in pieno dall’interessato in base all’art. 2043 c.c., in rapporto con l’art. 2697 c.c., vigendo in subiecta materia il principio dispositivo secco e non essendo esportabile in ambito risarcitorio il principio acquisitivo e il carattere ufficioso dell’istruttoria che caratterizza l’azione di annullamento.

Il metodo acquisitivo, infatti, si giustifica in ragione della necessità di equilibrare l’asimmetria informativa tra amministrazione e privato, la quale contraddistingue l’esercizio del pubblico potere e il correlato rimedio dell’azione di annullamento, mentre non si riscontra in quella di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo sancito in generale dall’art. 2697, comma 1, c.c. (Cons. Stato sez. IV, 6 maggio 2025, n. 3844; 11 settembre 2023, n. 8259; sez. II, 10 ottobre 2022, n. 8644; Ad. plen., 4 maggio 2018, n. 5; 12 maggio 2017, n. 2);

La problematicità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, previa riunione dei medesimi, così provvede:

1) dichiara improcedibile la domanda di annullamento dell’ordine comunale di rimozione del cancello proposta con il ricorso introduttivo R.G. 938/2022 e, ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., accerta l’illegittimità del provvedimento impugnato a meri fini risarcitori nei limiti di cui in motivazione;

2) dichiara inammissibili le azioni di annullamento proposte contro gli atti del Genio Civile impugnati con i ricorsi R.G. 1348/2022 e 1410/2022;

3) rigetta la domanda risarcitoria proposta da SAT nel ricorso R.G. 1410/2022;

4) compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco LD, Presidente, Estensore

LE RB, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Marco LD

IL SEGRETARIO