Pubblicato il 02/02/2026

N. 01952/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15885/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 15885 del 2025, proposto da
Consorzio Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro CI TT soc. coop. az., in persona del legale rappresentante p.t. , in relazione alla procedura CIG B843CB440C, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Carrubba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia del demanio - Direzione regionale Lazio, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui Uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, è domiciliata ex lege ;

nei confronti

NC DU s.r.l. Costruzioni-Restauri, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall’avv. Barbara Del Duca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del medesimo avvocato, in Roma, Piazza del Popolo, 18;

per l’annullamento

(ric.)

- dell’aggiudicazione alla controinteressata della procedura aperta (CIG B843CB440C) ex art. 71 d.lgs. n. 36/2023 per l’affidamento dei lavori di restauro e risanamento conservativo per la rifunzionalizzazione dell’immobile denominato ex AS AL GH, sito in Civitavecchia (RM);

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, ivi espressamente incluse per quanto di ragione: a) la comunicazione con la quale il seggio di gara, all’esito della verifica della documentazione amministrativa di cui al verbale n. 1 del 14/11/2025, ha chiesto chiarimenti alla controinteressata al fine di regolarizzare le carenze riscontrate; b) la relazione sulla anomalia dell’offerta ai sensi dell’art. 110 d.lgs. n. 36/2023 dell’operatore economico “NC DU S.r.l.” del 26/11/2025, con la quale la stazione appaltante ha ritenuto concluso positivamente il sub-procedimento di verifica dell’anomalia;

in subordine, per la dichiarazione di inefficacia

del contratto medio tempore eventualmente stipulato con la controinteressata ordinando il subentro del ricorrente con risarcimento del danno commisurato agli importi dei lavori già eventualmente eseguiti dalla controinteressata;

in via ulteriormente gradata, per la condanna

della resistente e della controinteressata, in solido tra loro, al risarcimento del danno per equivalente da commisurare al 10% per mancato utile e al 5% per perdita curriculare dell’importo a base d’asta al netto del ribasso offerto o nella misura ritenuta di giustizia;

(ric. incidentale)

per l’annullamento

degli atti di gara e, in particolare, dei seguenti atti:

a) il verbale del seggio di gara n. 1 del 13/11/2025 (prot. n. 14297 del 14/11/2025) nella parte in cui, verificata la busta amministrativa, ha ammesso con riserva il Consorzio CI TT alla procedura di gara;

b) il verbale del seggio di gara n. 2 del 21/11/2025 (prot. n. 14691 del 24/11/2025) nella parte in cui, verificata la documentazione trasmessa dal Consorzio CI TT in riscontro alla richiesta di soccorso istruttorio, ha ammesso con riserva l’operatore economico chiedendo ulteriori chiarimenti;

c) il verbale del seggio di gara n. 3 del 27/11/2025 (prot. n. 14908 del 27/11/2025) con il quale, verificata la documentazione trasmessa dal Consorzio CI TT in riscontro all’ulteriore richiesta di chiarimenti, ha ammesso l’operatore economico;

d) le richieste di chiarimenti formulate dall’Amministrazione in data 14/11/2025 e 24/11/2025, nella misura in cui a mezzo delle stesse l’Agenzia del demanio non ha disposto l’esclusione del RTI Consorzio CI TT nonostante l’accertata carenza dei requisiti sostanziali di partecipazione;

e) l’illegittimo utilizzo del soccorso istruttorio ex art. 101 d.lgs. 36/2023 per sanare carenze sostanziali non sanabili;

f) i verbali della Commissione giudicatrice n. 1 del 28/10/2025 (prot. n. 13360 del 28/10/2025), n. 2 del 10/11/2025 (prot. n. 13931 del 10/11/2025) e n. 3 del 13/11/2025 (prot. n. 14188 del 13/11/2025), nella parte in cui, ha omesso di verificare la presenza dell’elaborato grafico obbligatorio, ammettendo illegittimamente un’offerta manifestamente incompleta;

g) ogni altro atto e provvedimento della procedura, presupposto, connesso e conseguenziale (ancorché non conosciuto).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e della controinteressata;

Visti il ricorso incidentale e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 la dott.ssa AL IC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

FATTO

1. Con ricorso notificato il 27 dicembre 2025 e depositato il successivo 29 dicembre, il Consorzio Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro soc. coop. per azioni (di seguito, “Consorzio CI TT”), avendo partecipato alla procedura indetta dall’Agenzia del demanio - Direzione regionale del Lazio, per l’affidamento dei lavori di restauro e risanamento conservativo per la rifunzionalizzazione dell’immobile denominato ex AS AL GH, ha impugnato, con richiesta di misure cautelari, l’aggiudicazione in epigrafe indicata, censurandola sotto i seguenti profili:

- “Violazione della lex specialis. Violazione e falsa applicazione dell’art. 101 d.lgs. 36/23. Violazione dei principi di par condicio dei concorrenti e di autoresponsabilità dell’o.e.” - per la ricorrente, non avendo i requisiti per la categoria OG11 (emergendo dalla SOA una classifica insufficiente a coprire l’importo dei lavori scorporabili a qualificazione obbligatoria) e non avendo espresso - nei termini decadenziali per la partecipazione alla procedura - la volontà di avvalersi del subappalto qualificante nella stessa categoria, la NC DU s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa per mancanza di requisiti di qualificazione; la stessa società non avrebbe potuto emendare l’omessa volontà dichiarativa necessaria a integrare un requisito di qualificazione obbligatoria, per evidenti ragioni di par condicio , risolvendosi l’integrazione della volontà in sede di soccorso istruttorio in una modificazione dell’offerta formulata (sotto il profilo tecnico o economico); si dubita, inoltre, che la dichiarazione di subappalto (prodotta solo in un secondo momento, in riscontro alla richiesta di chiarimenti da parte della stazione appaltante) sia precedente al termine per la presentazione delle offerte: si sostiene, in particolare, che la sola firma digitale non sia idonea a fornire certezza sulla data della sua apposizione, essendo a tale fine necessaria la marcatura temporale, ex art. 20 del d.lgs. n. 82/2005; in ogni caso, a parere della parte ricorrente, giammai un operatore economico potrebbe essere ammesso a una produzione tardiva per integrare un requisito di partecipazione obbligatoria non provato a suo tempo; in definitiva, la controinteressata avrebbe meritato l’esclusione per mancanza di requisiti di qualificazione obbligatoria, risultando illegittimo il soccorso istruttorio attivato dalla stazione appaltante;

- “Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/23. Illegittima modifica dell’offerta tecnica presentata in gara” - indipendentemente dal profilo esposto nel primo motivo di gravame, la NC DU s.r.l. avrebbe dovuto essere esclusa, poiché, nel presentare giustificativi nell’ambito del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, avrebbe modificato l’offerta tecnica; in particolare, si rileva che, a fronte della presentazione di un organigramma che contempla il direttore tecnico di cantiere, il direttore tecnico OG2, il direttore tecnico OS2, il direttore tecnico OG11, nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia, la controinteressata avrebbe giustificato esclusivamente le spese per un direttore di cantiere e un impiegato amministrativo.

1.1. Con il medesimo ricorso, il Consorzio CI TT ha altresì formulato, in subordine, le ulteriori domande in epigrafe riportate.

2. L’Agenzia del demanio e la NC DU s.r.l. si sono costituite in giudizio e hanno depositato documenti e memorie.

3. In data 9 gennaio 2026, l’impresa aggiudicataria ha depositato ricorso incidentale, chiedendo, previa adozione di misure cautelari, l’annullamento di tutti gli atti che hanno ammesso alla gara il Consorzio CI TT e/o comunque non ne hanno determinato l’esclusione.

3.1. Il ricorso incidentale è affidato ai seguenti motivi:

- “I. La violazione del regime normativo applicabile ai consorzi di cooperative di produzione e lavoro” - il Consorzio CI TT ha partecipato alla procedura dichiarando espressamente di concorrere “per i seguenti consorziati” , designando LA soc. coop. e la Cascina costruzioni s.r.l. come esecutrici delle rispettive quote della categoria OG2; tale modalità di partecipazione risulterebbe radicalmente incompatibile con il regime speciale dettato dall’art. 67, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, che non prevede la designazione di consorziate esecutrici, ma la partecipazione “in proprio” del consorzio; si tratterebbe di una violazione del regime tipico di partecipazione alle procedure: il legislatore avrebbe, invero, delineato regole precise e non fungibili per i diversi soggetti di cui all’art. 65 del medesimo codice;

- “II. La violazione del principio di immodificabilità dell’offerta e i limiti del soccorso istruttorio” - la seconda risposta ai chiarimenti richiesti dall’Amministrazione avrebbe evidenziato un cambio radicale di strategia, in quanto il Consorzio CI TT avrebbe dichiarato di partecipare “in proprio” e di ricorrere al subappalto per la categoria OG11; tale dichiarazione, oltre a contraddire la documentazione iniziale, configurerebbe un tentativo di sanare - attraverso il soccorso istruttorio -una modalità di partecipazione ab origine incompatibile con la normativa vigente;

“III. La violazione del principio di completezza dell’offerta e l’omessa verifica della documentazione obbligatoria” - l’offerta tecnica presentata dal Consorzio CI TT risulterebbe priva dell’elaborato grafico obbligatorio: si configurerebbe, dunque, una carenza sostanziale dell’offerta, strutturalmente incompleta e non valutabile per il criterio B.1; si tratterebbe, in altri termini, di un’omissione non sanabile ossia di un vizio sostanziale che avrebbe dovuto comportare l’esclusione dalla procedura.

4. Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2026, fissata per la trattazione della domanda di misure cautelari veicolata con il ricorso principale, il procuratore del Consorzio CI TT ha chiesto termini a difesa, in ragione del deposito del predetto ricorso incidentale intervenuto medio tempore .

5. Alla successiva camera di consiglio del 27 gennaio 2026, in vista della quale il predetto Consorzio ha depositato una memoria - per chiedere il rigetto del ricorso incidentale, insistendo al contempo per l’accoglimento del ricorso principale -, il Collegio ha dato avviso alle parti della possibile definizione della controversia con sentenza in forma semplificata e, dopo la discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio ritiene di dare continuità al consolidato indirizzo del Consiglio di Stato, a tenore del quale, “non potendo l’accoglimento del gravame incidentale determinare l’improcedibilità del gravame principale continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell’interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, estranee al rapporto processuale […], il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale. In altri termini, l’ordo questionum impone oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l’eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare l’improcedibilità del ricorso principale, l’eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l’improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali” (Cons. Stato, sez. IV, 10 luglio 2020, n. 4431; cfr. tra le più recenti, ex multis , Tar Lazio, sez. III- quater, 11 febbraio 2025, n. 3019 e giur. ivi richiamata).

2. Tanto premesso, è infondata la domanda di annullamento veicolata con il ricorso principale.

3. Non merita accoglimento il primo motivo, a mezzo del quale si censura l’ agere della stazione appaltante, laddove avrebbe soccorso la NC DU s.r.l., consentendole di integrare il Documento di gara unico europeo (Dgue) carente della dichiarazione di subappalto per la categoria OG11 (subappaltabile per intero a terzi dotati di idonea qualificazione; cfr. paragrafo 6.2. del disciplinare), in violazione dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023.

3.1. Al riguardo, la giurisprudenza ha enucleato la distinzione tra le ipotesi di soccorso “integrativo o completivo”, “sanante”, “istruttorio in senso stretto” e “correttivo” (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2025, n. 1425 e 21 agosto 2023 n. 7870).

3.1.1. Quanto al soccorso c.d. “sanante”, va rilevato, in particolare, che l’art. 101 cit., co. 1, lett. b), consente di “sanare ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione, del documento di gara unico europeo e di ogni altro documento richiesto dalla stazione appaltante per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica” (in coerenza con tale previsione, anche il paragrafo 14 del disciplinare di gara, in atti, stabilisce che “può essere sanata ogni omissione, inesattezza o irregolarità della domanda di partecipazione e di ogni altro documento richiesto per la partecipazione alla procedura di gara, con esclusione della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica” ) .

3.1.2. Alla luce delle nuove disposizioni, la giurisprudenza riconosce al soccorso istruttorio un ampio margine di operatività, al fine di garantire la riconducibilità dell’impegno del concorrente a quanto richiesto dalla stazione appaltante, superando gli ostacoli che condurrebbero all’esclusione di offerte selezionabili quali migliori. Invero, “l’istituto del soccorso istruttorio obbedisce, per vocazione generale (cfr. art. 6 l. n. 241 del 1990), ad un fondamentale principio antiformalistico che guida l’azione dei soggetti pubblici ed equiparati. Con riguardo alle procedure di evidenza pubblica, esso si fa carico di evitare, nei limiti del possibile, che le rigorose formalità che accompagnano la partecipazione alla gara si risolvano - laddove sia garantita la paritaria posizione dei concorrenti - in inutile pregiudizio per la sostanza e la qualità delle proposte negoziali in competizione e, in definitiva, del risultato dell’attività amministrativa. In tale prospettiva, la regola - che traduce operativamente un canone di leale cooperazione e di reciproco affidamento tra le stazioni appaltanti o gli enti concedenti e gli operatori economici (cfr. art. 1, comma 2 bis l. n. 241 del 1990) - ha visto riconosciuta (ed accresciuta) la sua centralità nel nuovo Codice dei contratti pubblici […] il quale vi dedica una autonoma e più articolata disposizione (art. 101 d.lgs. n. 36 del 2023) superando talune incertezze maturate nella prassi operativa (in tal senso Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2023 n. 7870)” (Cons. Stato, sez. V, 2 aprile 2025, n. 2789).

3.2. Tanto premesso in termini generali, com’è stato già osservato in giurisprudenza, l’assenza della dichiarazione di subappalto necessario nel Dgue non costituisce, di per sé, in via automatica, motivo di esclusione, qualora sia comunque dimostrata la volontà dell’operatore economico di avvalersi di tale istituto attraverso altri atti di gara (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 28 gennaio 2025, n. 648).

3.2.1. In particolare, secondo la tesi condivisa dal Collegio, “è legittima l’attivazione della procedura prevista dall’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023 quando specifiche circostanze del caso concreto rendano probabile la commissione di un errore materiale nella compilazione del DGUE, anche qualora la dichiarazione originariamente resa sembrerebbe ammettere una causa di esclusione, in conformità al principio del favor partecipationis e al principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa” (Cons. Stato, sez. VII, 20 giugno 2025, n. 5392; cfr. anche Tar Campania, sez. I, 4 luglio 2025, n. 5080, per la quale “sono da ritenersi rientranti nell’ipotesi delineata dal legislatore [all’art. 101, co. 1, lett. b] l’omissione e l’inesattezza del DGUE” ).

3.3. Orbene, con riguardo al Dgue presentato dalla NC DU s.r.l., occorre rilevare che l’Agenzia del demanio - osservata la discordanza tra la dichiarazione resa nello stesso e i requisiti di qualificazione posseduti dall’operatore economico - ha chiesto “chiarimenti in relazione a quanto dichiarato in merito al subappalto, tenuto conto che come previsto dal disciplinare di gara al paragrafo 6.2, pag. 19, e al paragrafo 9, pag. 22, la categoria OG11 è subappaltabile anche per intero a terzi dotati di idonea qualificazione, previa specifica indicazione”.

3.3.1. A tale richiesta, l’impresa ha dato riscontro, evidenziando di essere incorsa in una svista e producendo la dichiarazione di subappalto sottoscritta con firma digitale il 9 ottobre 2025 e, dunque, antecedentemente alla data di scadenza per la presentazione delle offerte, fissata al 17 ottobre dello stesso anno (cfr. all. 12, dep. dalla NC DU s.r.l. e all. 14.1., dep. dall’Agenzia).

3.3.2. Pertanto, la mancata indicazione del ricorso al subappalto necessario nel Dgue costituisce, nel caso in esame, un errore riconoscibile, inidoneo, in quanto tale, a porre in discussione la volontà della società partecipante di affidare a terzi l’esecuzione delle prestazioni della categoria OG11.

3.3.3. Conseguentemente, deve ritenersi che il soccorso istruttorio sia stato espletato nel rispetto delle condizioni e dei limiti previsti dal predetto art. 101 del d.lgs. n. 36/2023.

3.4. Quanto, infine, alle contestazioni in ordine alla data in cui la dichiarazione di subappalto in questione sarebbe stata firmata - fondate sulla circostanza che, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 82/2005, la data e l’ora di formazione del documento informatico sono opponibili ai terzi solo se apposte in conformità alle regole tecniche sulla validazione temporale (cfr. sul punto ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 1° febbraio 2024, n. 1046) - si deve considerare che i documenti in atti (nella specie, i già menzionati all. 14.1. alla memoria dell’Amministrazione intimata e all. 12 alla memoria della controinteressata), depositati in formato .p7m , recano la verifica della firma digitale e della relativa marca temporale: nello specifico, la firma sul documento in esame risulta apposta in data 9 ottobre 2025 alle ore 11.23.

3.4.1. Dunque, deve escludersi che la dichiarazione di subappalto della NC DU s.r.l. sia risalente a un momento successivo al termine - del 17 ottobre 2025 - fissato per la presentazione delle offerte.

3.5. Pertanto, alcuna delle censure mosse con il primo motivo risulta suscettibile di accoglimento.

4. È infondato anche il secondo motivo di ricorso, a mezzo del quale il Consorzio CI TT sostiene che, in sede di giustificazione dell’anomalia, l’impresa poi risultata aggiudicataria avrebbe modificato l’offerta tecnica (che contemplava diverse figure di direttore tecnico), indicando il costo specifico di un solo “direttore di cantiere”.

4.1. Invero, fermo restando che l’art. 31, comma 4, dell’Allegato I.7 al d.lgs. n. 36/2023 ricomprende tra le “spese generali” anche “d) la gestione amministrativa del personale di cantiere e la direzione tecnica di cantiere” (cfr. sul punto, Cons. Stato, sez. V, 5 agosto 2025, n. 6918), il fatto di aver incluso tra tali “spese generali” per il “personale fisso di cantiere” un solo direttore tecnico (cfr. all. 19, depositato dall’Agenzia) non risulta incoerente con l’offerta tecnica dell’aggiudicataria, in base alla quale più di un soggetto è deputato a svolgere la funzione in questione (direttore tecnico di cantiere, direttore tecnico OG2, direttore tecnico OS2, direttore tecnico OG11).

4.1.1. Invero, il costo della direzione tecnica non si moltiplica in base al numero dei soggetti chiamati ad espletare pro quota tale funzione in relazione alle singole categorie (tantopiù che lo stesso Consorzio ricorrente non ha messo in dubbio che tutti i soggetti in questione operino, di norma, trasversalmente su più commesse e, dunque, non stabilmente sul progetto de quo , secondo un modello organizzativo frequente nel settore delle costruzioni e dei restauri; cfr. p. 7, memoria depositata in data 24 gennaio 2026, ove si legge “nessuno ha mai sostenuto che direttore tecnico di cantiere, direttore tecnico OG2, direttore tecnico OS2, direttore tecnico OG11 dovessero essere stabilmente impiegati in cantiere” ).

4.2. Alla luce di quanto esposto, emerge come, contrariamente a quanto ritenuto dal Consorzio ricorrente, non risultino modifiche all’offerta tecnica dell’aggiudicataria. In altri termini, la tabella delle spese da quest’ultima prodotta in sede di giustificazione dell’anomalia non è indicativa di un mutamento rispetto all’organizzazione aziendale originariamente proposta; di conseguenza, non può dirsi leso il principio dell’immodificabilità dell’offerta tecnica né quello della par condicio .

5. Le considerazioni che precedono dimostrano l’infondatezza della domanda caducatoria formulata con il ricorso principale.

6. Quanto alle pretese formulate in subordine con il medesimo ricorso - fermo quanto sinora affermato con riguardo all’infondatezza delle ragioni espresse a sostegno della domanda caducatoria, su cui poggiano anche le domande di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, di subentro nello stesso e di risarcimento dei danni -, basti rilevare che l’Agenzia del demanio, in conformità alla previsione di cui all’art. 18, co. 4, d.lgs. n. 36/2023, ha sospeso la procedura di stipula del contratto (cfr. p. 13, memoria dell’Amministrazione) e, stando agli atti, non risulta si sia successivamente provveduto alla stessa.

7. In conclusione, il ricorso principale va integralmente respinto.

8. Conseguentemente, secondo la ragione più liquida, corollario del principio di economia processuale, il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi degli artt. 42, comma 1, e 35, comma 1, lett. c ), c.p.a. È, infatti, evidente che l’interesse dell’aggiudicataria a proporre ricorso incidentale, al fine di contestare la mancata esclusione dalla gara del ricorrente principale, viene meno qualora il ricorso proposto da quest’ultimo venga respinto; in tale evenienza, infatti, l’aggiudicataria conserva il bene della vita ottenuto (l’aggiudicazione) (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. IV, n. 4431/2020, cit., richiamata, tra le altre, da Cons. Stato, sez. VI, 2 dicembre 2025, n. 9468; sez. V, 10 gennaio 2024, n. 334; sez. III, 15 marzo 2022, n. 1792).

9. I profili di novità che caratterizzano la controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso principale;

- dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

- compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

NA IA VE, Presidente FF

AL IC, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL IC	NA IA VE

IL SEGRETARIO