Pubblicato il 17/02/2025

N. 00156/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00030/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' RI

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 30 del 2022, proposto da
Centro Medico Cairoli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Marzio Vaccari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione RI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Rita Gobbo e Natascia Marsala, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, corso Vannucci 30;

per l’annullamento

della nota di riscontro della Regione RI, ricevuta dalla ricorrente il 03 novembre 2021, avente ad oggetto la Pratica di Finanza Agevolata relativa all'ampliamento e ammodernamento delle Strutture del Centro Medico Cairoli nel Comune di Gubbio, con la quale veniva comunicato alla società ricorrente che non era possibile dare corso alla procedura automatica per l'emissione di un provvedimento per assegnazione di un contributo europeo dell'importo di Euro 744.000,00 a valere sul Programma POR-FESR e FSE 2014-2020, su un costo globale 1.860.000,00 euro.

nonché per l'accertamento del diritto della ricorrente al risarcimento del danno causato dall’illegittimo diniego della Regione RI circa l'emissione di un provvedimento per assegnazione di un contributo europeo dell'importo di Euro 744.000,00 a valere sul Programma POR-FESR e FSE 2014-2020 relativo al progetto di investimento Centro Medico Cairoli nel settore sociosanitario nonchè dalla mancata emissione di un provvedimento amministrativo da parte della Regione RI nei termini di legge circa l'assegnazione di un contributo europeo dell'importo di Euro 744.000,00 a valere sul Programma POR-FESR e FSE 2014-2020 relativo al progetto di investimento Centro Medico Cairoli nel settore socio-sanitario, oltre al danno conseguente da valutare in via equitativa;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione RI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 23 settembre 2020, la società ricorrente ha presentato alla Regione RI un progetto di ampliamento e ammodernamento del proprio centro medico in Gubbio, al fine di ottenere un contributo europeo pari ad euro 744.000,00 (su un costo globale pari ad euro 1.860.000,00) a valere sul Programma POR-FESR e FSE 2014-2020.

2. Lamenta che la Regione abbia risposto soltanto in data 3 novembre 2021 e con una “nota di riscontro” negativa, nella quale, in particolare, si afferma che:

“... la cornice programmatica e regolamentare ci impone le seguenti regole:

- Rispetto della normativa sugli Aiuti di Stato (previsti come un requisito dei criteri di ammissibilità di tutti i progetti ammessi ad essere oggetto di valutazione a valere delle risorse del Programma);

- Rispetto delle procedure di selezione previste nell’ambito dei sistemi di gestione e controllo (SiGeCo). Le procedure previste, nell’ambito del Programma, sono sia quella valutativa che negoziale, ma non la procedura automatica. Tale procedura è non applicabile dal POR in quanto è lo stesso Accordo di Partenariato ad averla esclusa.

Va altresì comunque evidenziato che al momento, essendo a fine programmazione, le risorse a disposizione sono state tutte programmate e quindi la Giunta regionale tra le altro dovrebbe anche valutare se e in quale misura riprogrammare altri interventi del POR FESR 2014-2020 su cui avviare procedure ad evidenza pubblica.

Pertanto per quanto sopra esposto, non è possibile dare corso alla procedura in oggetto .”.

3. Con il ricorso in esame ha chiesto anzitutto l’annullamento della predetta nota, deducendo le censure appresso sintetizzate.

3.1. E’ mancato il preavviso di rigetto, in violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990.

3.2. Il diniego di applicazione della procedura automatica costituisce violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. 123/1998.

Infatti, delle tre procedure previste da detta normativa, escludendo per tabulas la procedura negoziale, va esclusa anche la procedura valutativa poiché il progetto non comporta il ricorso a bandi, in quanto non prevede impiego di fondi pubblici regionali, ma abbina al contributo europeo risorse esclusivamente private (bancarie). Poiché la ricorrente aveva presentato un progetto debitamente istruito e correttamente documentato, che non richiedeva alcuna attività istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario del programma di spesa, ed aveva attestato il possesso dei requisiti e la sussistenza delle condizioni per l’accesso al contributo, la Regione avrebbe dovuto limitarsi ad accertare la completezza e regolarità delle dichiarazioni e della documentazione, per poi concedere il contributo.

3.3. Il provvedimento è inficiato da difetto di istruttoria e di motivazione.

Non vi è infatti alcun elemento, all’interno dell’Accordo di Partenariato, che escluda l’applicazione della procedura automatica relativamente a fattispecie come quella in esame. Ciò trova conferma anche dalla mozione approvata dal Consiglio Regionale in data 11 maggio 2021, avente ad oggetto “Misure volte alla promozione della procedura automatica per l'impiego dei fondi strutturali d'investimento europei”, che altrimenti non avrebbe avuto ragion d’essere.

L’asserita indisponibilità di risorse è poco verosimile, se si considera che ancora alla data del 21 febbraio 2021, come risulta dal monitoraggio del MEF, l’RI risultava aver impegnato euro 159.563.301, pari al 49,11 % del disponibile, così che con l’assegnazione del contributo richiesto si sarebbe arrivati ad impegnare la somma di euro 160.307.301,00, cioè il 49,34 % del disponibile (rispetto al 49,11%).

In ogni caso, al momento della presentazione della domanda, la Regione aveva ancora a disposizione 175.000.000,00 di euro di contributi europei da impegnare fino al 31 dicembre 2020.

4. Inoltre, sottolineando la sussistenza degli elementi oggettivo e soggettivo della responsabilità aquiliana, ha chiesto la condanna della Regione al risarcimento del danno, corrispondente al contributo non corrisposto, a cui va aggiunta la somma, da quantificare in via equitativa, derivante dalle difficoltà che la ricorrente si trova ad affrontare per reperire la stessa somma sul mercato del credito, in un momento di indicibile difficoltà per l'economia e dopo aver proceduto, come il progetto prevedeva, all’assunzione di due nuove unità di personale.

5. La Regione RI si è costituita in giudizio ed ha controdedotto puntualmente.

In particolare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto l’impugnazione ha ad oggetto una nota di risposta della Regione RI, meramente esplicativa delle procedure di finanziamento di cui al POR, non avente carattere provvedimentale, e comunque poiché l’annullamento della stessa non potrebbe far conseguire alla ricorrente il contributo invocato, rimanendo imperative le disposizioni che non consentono l’automatismo.

Ha eccepito, comunque, l’infondatezza della pretesa, in quanto mancante del primo presupposto logico/giuridico in base al quale ogni istanza di questo tipo potrebbe essere accolta, ove sussistano i requisiti, vale a dire l’esistenza di un bando o di un avviso o comunque di una procedura precedentemente stabilita e emanata dalla Regione in qualità di Autorità che gestisce i fondi pubblici del POR. Va considerato che l’utilizzo delle risorse di cui al POR rientra nell’esercizio della potestà programmatoria delle Regioni, che potrebbero averne pianificato diversamente l’utilizzo, senza che ciò possa essere sindacato dal GA.

6. Nella memoria finale, la ricorrente ha puntualizzato le proprie difese, replicando alle eccezioni della Regione.

7. Le eccezioni di inammissibilità vanno disattese.

Sembra evidente che la nota di riscontro impugnata, anche se nella prima parte si dilunga sui caratteri delle procedure di finanziamento alle imprese a valere sul POR RI, contiene, nella parte finale (quella soprariportata), un diniego di concessione del contributo al progetto presentato dalla ricorrente.

Ed è altrettanto evidente che, qualora si ritenessero erronei e ingiustificati i motivi addotti dalla Regione a sostegno del diniego, e non vi ostassero eventuali ulteriori motivi, occorrerebbe concludere che il contributo è stato illegittimamente negato, con ogni conseguenza, quanto meno sotto il profilo risarcitorio.

8. Tuttavia, il ricorso è infondato nel merito, e deve pertanto essere respinto.

8.1. Occorre anzitutto esaminare il secondo ed il terzo motivo di ricorso, che appaiono integrati nel contestare le motivazioni del diniego di contributo.

8.1.1. Non è controverso tra le parti che la pretesa debba essere valutata alla luce, soprattutto, dell’art. 4 ( Procedure automatiche ) del d.lgs. 123/1998 ( Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 ).

La ricorrente enfatizza il disposto del primo comma dell’art. 4, secondo cui “ La procedura automatica si applica qualora non risulti necessaria, per l’attuazione degli interventi, un’attività istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario del programma di spesa. L’intervento è concesso in misura percentuale, ovvero in misura fissa di ammontare predeterminato, sulle spese ammissibili sostenute, successivamente alla presentazione della domanda ovvero nel corso dell'esercizio precedente. ”.

La Regione ricorda invece quanto disposto dal successivo comma 2, nel senso che “ Il Ministro competente per materia o la regione o gli enti locali competenti determinano previamente per tutti i beneficiari degli interventi, sulla base delle risorse finanziarie disponibili, l’ammontare massimo dell’intervento concedibile e degli investimenti ammissibili, nonché le modalità di erogazione. ”.

I due commi sono complementari: il primo individua la caratteristica distintiva della procedura automatica, vale a dire quella non richiedere “ un’attività istruttoria di carattere tecnico, economico e finanziario del programma di spesa”; il secondo inserisce (anche) tale procedura di attuazione in un quadro di programmazione, richiedendo che “previamente” venga determinato “per tutti i beneficiari degli interventi, sulla base delle risorse finanziarie disponibili, l’ammontare massimo dell’intervento concedibile e degli investimenti ammissibili, nonché le modalità di erogazione. ”.

8.1.2. La stessa norma viene recepita dal Sistema di Gestione e Controllo del POR FESR RI 2014-2020, laddove (pag. 109 del documento depositato al n. 4 dalla ricorrente), a proposito della procedura automatica, si legge che “ Per l'accesso agli interventi l'interessato presenta una dichiarazione, attestante il possesso dei requisiti e la sussistenza delle condizioni per l'accesso alle agevolazioni, resa a i sensi del DPR 445/2000, nonché la documentazione e le informazioni necessarie richieste dal bando/avviso. ...”.

La difesa della Regione sottolinea inoltre che lo stesso Accordo di Partenariato, nel fissare le coordinate per la programmazione del ciclo 2014-2020, stabilisce che gli incentivi a favore delle imprese in questo ambito siano veicolati attraverso meccanismi competitivi, da disciplinare in modo tale da “ assicurare la fattibilità e la prevedibilità dei procedimenti competitivi per l’accesso a benefici ed incentivi, annunciando con congruo anticipo tempi, risorse e modalità di accesso per la selezione delle imprese beneficiarie ” (cfr. Accordo di Partenariato Italia 2014-2020, Sezione 1A, ottobre 2017, pag. 191).

8.1.3. D’altra parte, la necessità di un momento programmatorio, che si traduca in un bando/avviso rivolto alla platea delle imprese, discende, oltre che da esigenze logiche (non è ipotizzabile, né corrisponde all’esperienza delle sovvenzioni pubbliche, una pioggia di risorse pubbliche la cui canalizzazione sia lasciata integralmente all’iniziativa delle imprese, all’infuori di qualsivoglia criterio selettivo), anche dal rispetto dell’art. 12 della legge 241/1990, secondo cui “ La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi .”

Questa predeterminazione dei criteri cui attenersi nell’erogazione di vantaggi economici di ogni tipo si realizza attraverso la pubblicazione di un atto di interpello pubblico, strumento indispensabile per applicare in concreto i principi di concorrenza e parità di trattamento.

8.1.4. La mozione del Consiglio Regionale invocata dalla ricorrente, in realtà conferma la tesi contraria.

Infatti, la mozione (che riguarda la deliberazione n. 145 in data 11 maggio 2021) si riferisce al ciclo programmatorio 2021-2027 e mira a superare un limite esistente, appunto, nel ciclo 2014-2020, a cui si riferisce l’istanza presentata dalla ricorrente.

Pertanto, deve ritenersi che, pur non essendovi previsioni che impediscano di dare attuazione anche alla procedura automatica nell’ambito dell’Accordo di Partenariato e del POR, tuttavia ciò presupponeva necessariamente una scelta programmatica della Regione, che definisse, attraverso un bando o avviso, interventi ammissibili (oltre all’ammontare massimo del contributo ed alle modalità di erogazione).

Detta programmazione non ha, all’evidenza, un carattere meramente tecnico-operativo, per cui la mancanza dell’atto costituisca un ritardo nell’adempimento, come tale inidoneo a frustrare definitivamente la pretesa al finanziamento. Ha invece il contenuto di una decisione politico-amministrativa, consistente nel destinare parte delle risorse disponibili ad un tipo di procedura attuativa, in ipotesi quella automatica, piuttosto che ad un’altra (quella valutativa e quella negoziale), e ad un tipo di settore, di progetti o di interventi piuttosto che ad un altro.

8.1.5. La ricorrente, in relazione alla mancanza di tali atti di programmazione, lamenta che vi sia stato un inadempimento colpevole della Regione, comunque foriero di conseguenze patrimoniali a suo carico ed a vantaggio di chi, come lei, aveva proposto un investimento chiedendo di essere agevolata con il contributo pubblico (a detta della ricorrente “a tutto voler concedere, è in sede di programmazione che la Regione avrebbe dovuto stabilire l’ammontare preventivo ... eventualmente autolimitandosi nell'importo delle risorse da distribuire con la procedura in questione. E, ove ciò non si avvenuto ... le risorse a cui attingere sono da considerarsi quelle disponibili al momento in cui l’istanza ... è stata formulata ...”).

Ma tale prospettazione non può condividersi, posto che, per quanto esposto, nessuna previsione imponeva di dare spazio, nell’attuazione del POR, a tutte le procedure di attuazione degli interventi, compresa la procedura automatica, e tanto meno di prevedere detta procedura per la realizzazione di progetti come quello della ricorrente.

8.1.6. Alla luce delle considerazioni esposte, ogni questione sulla disponibilità o meno di risorse finanziarie residue, e sul momento cui occorrerebbe riferirsi per verificare tale disponibilità, perde rilevanza.

8.1.7. In conclusione, la scelta della Regione RI, esternata alla ricorrente in modo ridondante e un pò confuso, ma sostanzialmente comprensibile, attraverso la nota impugnata, non può ritenersi illegittima.

9. Il primo motivo di ricorso, basato sull’omissione della partecipazione procedimentale, cade alla luce delle considerazioni che precedono, posto che l’istanza della ricorrente, in assenza di un bando/avviso, non può qualificarsi come atto di iniziativa procedimentale, e che, comunque, risultando vincolato dalla mancanza di detto presupposto, normativamente necessario, l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso, con conseguente applicazione del disposto dell’art. 21-octies, della legge 241/1990.

10. Conseguentemente, risulta infondata anche la pretesa risarcitoria, in quanto prospettata in relazione al lucro cessante ed al danno emergente collegati ad una aspettativa qualificata di ottenere il finanziamento agevolato attraverso la procedura automatica, che, per quanto esposto, non poteva ritenersi sussistente.

11. Le spese, in considerazione dello sviluppo della vicenda procedimentale, possono integralmente compensarsi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’RI (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO