Pubblicato il 27/03/2025

N. 06267/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11574/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11574 del 2024, proposto da
Gilupi s.r.l. e Associazione Sportiva Dilettantistica Billiard, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , entrambi rappresentati e difesi dagli avvocati Francesca Dionisi, Sabina Monaco e Giuseppina Leuzzi, con domicilio digitale in atti;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

- della determinazione direttoriale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli n. prot. 656848/RU del 25 ottobre 2024, che ha istituito, presso l’Agenzia, l’Albo dei punti vendita di ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta a distanza in applicazione a quanto previsto dall’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024 recante “ Disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi, a partire da quelli a distanza, ai sensi dell'articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111 ”;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto dalla ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 la dott.ssa Eleonora Monica e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame, le ricorrenti – l’una titolare di una concessione per la raccolta del gioco pubblico online n. 15074 in attuale regime di proroga tecnica e l’altra esercente l’attività di Punto Vendita Ricariche (nel prosieguo “PVR”) in ragione di un contratto in essere con la prima - chiedono l’annullamento della determinazione direttoriale prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024, con la quale l’Agenzia delle Dogane e Monopoli (nel prosieguo anche semplicemente “ADM” o “Agenzia”), in dichiarata attuazione dell’art.13 del d.lgs. n. 41/2024, ha istituito l’Albo dei punti vendita per la ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza, denominato “ Albo Punti Vendita Ricariche ” (di seguito anche solo “Albo PVR”).

A sostegno del ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della legge n. 111/23;

II. Illogicità manifesta e contraddittorietà dell’art. 2, comma 2, della determinazione direttoriale del 25 ottobre 2024 n. prot. 656848/RU;

III. Violazione e falsa applicazione del decreto legislativo n. 41/2024;

IV. Violazione degli articoli 3, 23 della Costituzione, dell’art. 3 della Costituzione, in combinato disposto con gli articoli 25, 41, 42, 3, 117, primo comma della Costituzione in relazione all’art. 1 del Prot. Addiz. CEDU firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e agli articoli 16 e 17 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE) proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adattata a Strasburgo il 12 dicembre 2007;

V. Disparità di trattamento tra l’elenco di mancato di cui all’art. 1, comma 533, della legge 23 dicembre 2005 n. 266 e successive modifiche e l’Albo Punti Vendita di Ricariche di cui all’ 13 del decreto legislativo n. 41/24 e dalla determinazione direttoriale; mancato rispetto del principio di proporzionalità;

VI. Illogicità manifesta e contraddittorietà dell’art. 6, comma 4, lett) a e dell’art. 9, comma 2, lett. a) della determinazione direttoriale del 25 ottobre 2024 n. 646848 .

L’Agenzia si costituiva in giudizio per resistere al ricorso sulla base delle memorie difensive successivamente versate in atti.

La Sezione con ordinanza n. 5556/2024 accoglieva la domanda cautelare, sospendendo l’avversata determinazione direttoriale.

Seguiva la presentazione, a cura delle parti, di ampia documentazione e articolate memorie difensive.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2025 la causa veniva trattata e, quindi, trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere respinto, non essendoci motivi per discostarsi dalle conclusioni già puntualmente esposte nel recente precedente di questa Sezione (T.A.R. Lazio, Sez. II, 24/02/2025, n. 4004), le cui considerazioni sono condivise e di seguito richiamate.

Ad avviso del Collegio, sono fondati i motivi di ricorso a mezzo dei quali, con argomentazioni variamente atteggiate, parte ricorrente contesta la scelta dell’ADM di applicare le previsioni recate dall’art. 13 del d.lgs. n. 41/2024 senza alcuna clausola transitoria, operando anche in danno dei concessionari attualmente in regime di proroga tecnica (come anche degli esercenti a questi collegati per la gestione della funzione di ricarica del conto di gioco), nelle more dell’avvio e della conclusione del procedimento di gara ad evidenza pubblica previsto dagli artt. 6, comma 3, e 23, comma 3, del d.lgs. n.41/2024 per l’affidamento delle nuove concessioni.

Occorre ricostruire, sia pure sinteticamente, il quadro normativo sotteso all’adozione della contestata determinazione dell’Agenzia.

L’art.15, comma 1, della legge n.111/2023, nell’ambito della legge di delegazione per la riforma del sistema tributario nel suo complesso, ha delegato il Governo all’adozione di una disciplina di “ riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, fermo restando il modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia di tutela della fede, dell'ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose ”.

Con riguardo alla platea dei soggetti (esercenti) che realizzano la rete di raccolta di gioco sul territorio, la lett. c) del comma 2 del predetto articolo stabilisce il seguente criterio direttivo: “ riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo; previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possano, sotto la loro diretta responsabilità, comprendere luoghi fisici per l'erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l'offerta stessa del gioco a distanza e il pagamento delle relative vincite ”.

Il Governo, nell’esercizio della delega, ha adottato il decreto legislativo n. 41/2024, che contiene, relativamente ai giochi a distanza, “ il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia ”.

L’art.13 del decreto legislativo in questione, rubricato “ punti vendita ricariche ”, che prevede che l’ADM istituisca e gestisca apposito albo, a cui devono necessariamente i soggetti che vogliano esercitare l’attività di Punto Vendita Ricariche, ossia della struttura fisica autorizzata, sul territorio, a ricevere le richieste di ricarica dei conti di gioco che l’utente finale deve attivare per partecipare ai giochi a distanza organizzati dal concessionario.

Sebbene l’art.13 non preveda alcun termine iniziale di efficacia della disposizione che assegna all’Agenzia il compito di istituire e gestire l’Albo PVR, nondimeno è ragionevole e condivisibile l’argomentazione di parte ricorrente per cui le relative prescrizioni non possano applicarsi nei confronti degli attuali concessionari (nonché, di riflesso, degli esercenti a questi collegati contrattualmente), ma solo a quelli selezionati con la gara ad evidenza pubblica che, in linea con le procedure di cui al Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) e con i presupposti sostanziali regolati dal d.lgs. n. 41/2024, comunque si impone a stretto giro.

Il punto nodale della questione è rappresentato dall’impatto che l’istituzione dell’Albo PVR - che rappresenta lo strumento previsto dal legislatore delegato per attuare il criterio previsto dall’art. 2, comma 2, della legge n.111/2023 “ al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo ” - determina nei confronti degli attuali concessionari, in regime di proroga tecnica (in scadenza, allo stato, nel 2025).

È dunque ragionevole supporre che l’effetto dell’introduzione dell’Albo PVR possa determinare una contrazione non marginale sulla platea di esercenti in possesso dei requisiti per iscriversi all’Albo PVR (“ progressiva concertazione della raccolta del gioco ”).

Sul punto, la difesa erariale ha sostenuto che, se tale è indubbiamente l’intenzione del legislatore (delegante, in primis ), la determinazione impugnata si dirige unicamente nei confronti degli esercenti (ossia dei titolari dei PVR) e giammai nei confronti dei concessionari, che non avrebbero pertanto alcun nocumento dall’introduzione immediata dell’Albo di cui si discorre e dalla sua applicazione ai concessionari attuali, in regime di proroga. Peraltro - ha osservato la difesa erariale - le poche previsioni che incidono in modo diretto sull’attività del concessionario (ad es. quelle che impongono l’adozione di misure tecniche, al livello del software, per il controllo dell’importo massimo ricaricabile a settimana, ossia 100 euro), sono state differite dall’ADM a successivo provvedimento, all’esito dell’approvazione della Commissione Europea.

Tale argomento non è tuttavia condivisibile, dal momento che l’applicazione dell’Albo PVR, per il solo fatto di determinare la sostanziale riduzione della platea degli esercenti (stante l’inasprimento dei requisiti soggettivi e oggettivi rispetto al precedente regime), ingenera sull’attuale concessionario, in modo che appare evidente, la potenziale compressione della sua rete fisica di prossimità, attraverso la quale ottiene una quota non trascurabile di ricariche e, quindi, di future giocate e di conseguenti ricavi.

L’applicazione “immediata” dell’Albo finisce, dunque, per operare una perturbazione significativa del rapporto concessorio in costanza dello stesso, introducendo nuove regole idonee ad influire sulla convenienza economica della concessione.

Peraltro, non può essere trascurato come l’impatto dell’Albo PVR sia particolarmente significativo per gli odierni concessionari, i quali, come detto, sono in regime di proroga tecnica in prossimità di scadenza, trovandosi nella condizione di sostanziale incertezza sul fatto che esse saranno loro riassegnate all’esito della gara ad evidenza pubblica prevista dal d.lgs. n. 41/2024 e potendo costoro anche non parteciparvi affatto (per libera scelta o per mancato possesso dei requisiti stabiliti dal bando).

Nell’ottica sopra delineata, occorre ulteriormente evidenziare la generale necessità di tenere conto, nell’interpretazione delle norme, del rispetto dei principi europei nell’ambito delle concessioni di gioco e, in modo particolare, di quelli di stabilità e legittimo affidamento.

Del resto, l’art. 4, comma 3, del d.lgs. n. 41/2024 prevede espressamente che “ L'esercizio del gioco pubblico in Italia garantisce in ogni caso la tutela dell'affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione, secondo la disciplina emergente dai Trattati dell'Unione europea. Conseguentemente è riconosciuta la rilevanza del principio di stabilità delle regole della concessione, sia con riguardo agli obblighi e ai diritti del concessionario, inclusi eventuali canoni richiesti dallo Stato sia con riferimento alla disciplina fiscale, in quanto criterio di adeguata tutela dell'affidamento del concessionario rispetto al piano di investimenti adottato al momento della concessione ”.

Il successivo comma 4, con norma di chiusura, recita poi che “ i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicché l'interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni ”.

Ne discende come, nell’interpretazione della previsione recata dall’art.13 del d.lgs. n. 41/2024, non può non tenersi conto del fatto che l’applicazione dell’obbligo di iscrizione all’Albo PVR, imposto agli esercenti collegati agli odierni concessionari (con riflessi quindi anche per i concessionari stessi), determina, per quanto già chiarito, una perturbazione dell’equilibrio alla base della concessione (per la quale il concessionario versa un canone, allo stato, come noto, soggetto al vaglio della Corte di Giustizia UE) ed al progetto finanziario ivi sotteso, comportando una modifica “agli obblighi” del concessionario idonea, potenzialmente, ad alterare il sinallagma contrattuale per via (soprattutto) dell’influenza sui margini di redditività ed anche per effetto dell’incremento dei processi organizzativi che tanto il concessionario che l’esercente devono assicurare (si pensi alla clausola, di cui all’art. 6, comma 4, della determinazione impugnata, che impone la modifica dei contratti fra concessionari e PVR e la successiva trasmissione, per l’approvazione, all’ADM).

Si richiama, al riguardo, la pronuncia della Corte di Giustizia UE del 22 settembre 2022, sez. II (resa ex art. 267 del T.F.U.E. - rif. cause riunite da C-475/20 a C-482/20) che - relativamente alla tematica delle modifiche introdotte nel corso del rapporto concessorio in materia di giochi - ha evidenziato come quelle apportate dal legislatore nazionale agli obblighi gravanti sul concessionario devono essere vagliate alla luce dei principi di proporzionalità e legittimo affidamento garantiti dal T.F.U.E. (rif. art. 49), quand’anche esse possano scaturire dalla tutela di interessi di natura generale (ad esempio, l’incremento della sicurezza fisica e finanziaria del gioco e delle potestà di controllo della pubblica autorità).

In altri termini, dunque, se è ben vero che, in costanza di rapporto concessorio (e nei rapporti di durata) al legislatore non è preclusa, in assoluto, la possibilità di introdurre modifiche incidenti sul perimetro degli obblighi del concessionario (nonché sulla redditività e sulla possibilità di assorbimento degli ulteriori investimenti richiesti), è pur vero che tali modifiche, se applicate con immediatezza ai concessionari odierni, i quali si trovano in prossimità della scadenza del titolo e in assenza oggettiva di certezze sulla prosecuzione di tale rapporto nel futuro, appaiono nella circostanza lesive dei principi in questione.

Ne consegue che risulta preferibile, anche alla luce di quanto statuito dall’art. 4, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 41/2024, ritenere che l’obbligo di iscrizione all’Albo PVR e, più in generale, le previsioni normative introdotte dal predetto decreto legislativo, nella parte concernente la rete degli esercenti e i rapporti di questi con i concessionari, non siano applicabili ai concessionari attuali (ossia a quelli in regime di proroga tecnica) e, quindi, nemmeno agli esercenti collegati a quest’ultimi e siano, perciò, applicabili solo a valle dei rapporti concessori che si instaureranno all’esito della procedura ad evidenza pubblica prevista dagli artt. 6, comma 3, e 23, comma 3, del d.lgs. n. 41/2024.

L’impostazione che precede, peraltro, non elideva la possibilità che l’ADM adottasse la determina di istituzione dell’Albo PVR prima dell’affidamento delle nuove concessioni, senza quindi operatività sostanziale (ferma, cioè, l’inapplicabilità agli attuali concessionari ed agli esercenti a questi collegati), dal momento che, come sopra rilevato, l’art.13 del d.lgs. n. 41/2024 non prevede un termine iniziale di efficacia della disposizione.

In tale (limitato) senso, peraltro, si condividono le prospettazioni dell’Avvocatura erariale, in merito al fatto che l’anticipazione della pubblicazione della determinazione istitutiva dell’Albo PVR favorisce, anche e soprattutto ai fini della gara per l’affidamento delle concessioni, la più completa trasparenza, a beneficio dei concorrenti, sulla configurazione dei rapporti con gli esercenti che saranno tenuti a iscriversi all’Albo medesimo.

L’accoglimento del ricorso, in relazione ai motivi di ricorso sopra riportati, consente di assorbire, per carenza di interesse in capo alla parte ricorrente, l’esame delle ulteriori censure.

Infatti, una volta stabilito che le disposizioni dell’art.13 del d.lgs. n. 41/2024 e con esse la determinazione istitutiva dell’Albo PVR non possono applicarsi agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica (nonché agli esercenti con questi collegati), non residua più, in capo alla parte ricorrente alcuna utilità dallo scrutinio delle censure che investono il contenuto delle singole previsioni recate dalla determinazione direttoriale in questione, così come, per difetto di rilevanza, anche di quelle che, sul piano generale, censurano la compatibilità costituzionale ed eurounitaria della normativa primaria sottesa (d.lgs. n. 41/2024), dal momento che nessuna lesione potrà essere arrecata da disposizioni che allo stato non sono applicabili nei confronti della parte ricorrente.

Ne consegue che, in accoglimento del presente ricorso, la disposizione direttoriale dell’ADM prot. n. 656848/RU del 25 ottobre 2024, incluse eventuali modifiche e integrazioni, si intenderà annullata nella misura in cui si stabilisce l’immediata applicabilità dell’Albo PVR e del relativo regime nei confronti degli attuali concessionari allo stato in regime di proroga tecnica - anziché a quelli selezionati con la gara ad evidenza pubblica di cui agli artt. 6, comma 3, e 23, comma 3 del d.lgs. n. 41/2024 - ed agli esercenti titolari dei Punti Vendita Ricariche collegati a tali concessionari.

Per l’effetto, in relazione alla predetta disposizione direttoriale, si dispone l’annullamento degli artt. 9 e 10 (rubricati, rispettivamente “ disposizioni transitorie e finali ” ed “ entrata in vigore ”), nella parte in cui impongono l’applicazione della determinazione nei confronti dei concessionari in regime di proroga tecnica e degli esercenti, titolari dei Punti Vendita Ricariche, collegati a tali concessionari.

Per quanto precede, in conclusione, il ricorso deve essere accolto ai sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Sussistono giusti motivi, tenuto conto della novità della questione, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi, nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora Monica	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO