Pubblicato il 19/03/2026

N. 00551/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00820/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della CA

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 820 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
UN di Giffoni Valle Piana, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Brancaccio, Pasquale D'Angiolillo, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Brancaccio in Salerno, l.go Dogana Regia 15;

contro

Ente RI CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Paolo Luise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IN S.p.A. Servizi Idrici Integrati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Ermanno Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EG CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 5874 dell’11.3.2025, a firma del Dirigente Responsabile del Distretto “EL” dell’Ente RI CA, ad oggetto “Trasferimento del Servizio RI Integrato del UN di Giffoni Valle Piana (Sa), ricadente nell’ “Area Costa d’Amalfi”, alla società AUSINO servizi idrici integrati S.p.A.: convocazione Conferenza di Servizi ai sensi dell’art. 14 e successivi della Legge 241/90 per il giorno 10/04/2025”;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da UN di Giffoni Valle Piana il 23.10.2025:

e) della nota prot. n. 0017770 del 18.7.2025, con la quale l’E.I.C. ha convocato, per il giorno 30.7.2025, la Conferenza di Servizi per procedere al trasferimento del Servizio RI Integrato del UN di Giffoni Valle Piana alla società IN servizi idrici integrati SP;

f) del verbale della conferenza di servizi tenutasi il 30.7.2025, la cui determinazione conclusiva ha stabilito il subentro nella gestione del S.I.I. del UN di Giffoni Valle Piana, da parte della Società IN s.p.a., a decorrere dall’1.1.2026, trasmesso al UN di Giffoni Valle Piana con nota dell’E.I.C. prot. n. 0020407 del 20.8.2025;

nonché, ove e per quanto occorra:

g) della nota dell’IN Servizi Idrici Integrati acquisita al prot. del UN di Giffoni Valle Piana con il n. 0020337 il 29.8.2025, di richiesta di consegna anticipata entro 15 giorni della documentazione analiticamente ivi indicata dai numeri 1 a 9;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ente RI CA e di EG CA e di IN S.p.A. Servizi Idrici Integrati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa NN PO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il UN di Giffoni Valle Piana premette in fatto:

- di gestire in maniera diretta il servizio idrico integrato nel proprio contesto territoriale, amministrando in economia i segmenti acquedotto e fognatura e avvalendosi della “Sistemi Salerno S.p.a.” per il collettamento e la depurazione;

- nel 2011 l’Ente d’Ambito EL ha provveduto all’affidamento del servizio, per la porzione territoriale del Distretto “EL” denominata “Costa di Amalfi”, in favore della società “IN servizi idrici integrati S.p.a.;

- a febbraio 2022 l’Ente RI CA (E.I.C.), istituito quale organo di governo dell’Ambito territoriale ottimale unico regionale con L.R. CA 2 dicembre 2015, n. 15, ha convocato una conferenza di servizi per il subentro della società IN nella gestione del servizio idrico integrato del UN di Giffoni Valle Piana;

- con nota prot. n. 2055 del 22 febbraio 2022 il UN ha comunicato l’impossibilità di partecipare alla conferenza, lamentando vizi procedimentali nella convocazione e richiedendo contestualmente di proseguire nella gestione autonoma del servizio, ricorrendo le condizioni di cui all’art. 147, comma 2-bis, lett. b), del D.Lgs. 152/2006;

- l’E.I.C., con nota prot. n. 5269 del 15.3.2022, ha chiesto la trasmissione di documentazione tecnica per la valutazione del rispetto dei relativi requisiti;

- in seguito all’integrazione, effettuata dal UN con nota acquisita dall’E.I.C. in data 27.6.2022 con prot. n. 12807, nulla è stato comunicato all’Ente locale, che ha continuato nella gestione in forma autonoma del servizio;

- a distanza di circa tre anni è pervenuto il provvedimento prot. n. 5874 dell’11 marzo 2025 dell’Ente RI CA, recante convocazione della conferenza di servizi relativa al “ Trasferimento del Servizio RI Integrato del UN di Giffoni Valle Piana (Sa), ricadente nell’”Area Costa d’Amalfi”, alla società AUSINO servizi idrici integrati SP ”;

- solo dalla ricezione di tale nota di convocazione il UN è venuto a conoscenza che, con deliberazione n. 24 del 29.6.2022, mai comunicata all’Ente locale, il Comitato Esecutivo dell’E.I.C., all’esito delle verifiche istruttorie condotte, aveva escluso il UN di Giffoni Valle Piana dalla possibilità di accedere al regime derogatorio previsto dall’art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006.

2. Avverso il provvedimento prot. n. 5874 dell’11 marzo 2025 e la deliberazione n. 24 del 29 giugno 2022 è insorto il UN di Giffoni Valle Piana, con atto notificato il 9 maggio 2025 e depositato il successivo 23 maggio, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, sulla base di tre motivi, a mezzo dei quali sono state formulate censure di violazione di legge e di eccesso di potere (artt. 1, 3 e 10-bis l. 7.8.1990, n. 241; art. 147, co. 2-bis, d.lgs. 3.4.2006, n. 152; erroneità e difetto assoluto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, violazione del principio del giusto procedimento e del principio di buon andamento ed imparzialità della p.a.).

3. Si sono costituiti l’Ente RI CA e la IN Servizi Idrici Integrati, che hanno eccepito il difetto di giurisdizione, l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione degli atti presupposti, nonché l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse; hanno in ogni caso dedotto l’infondatezza dell’avverso gravame.

4. Con ordinanza n. 224 del 4 giugno 2025 è stata respinta la domanda cautelare “ ritenuto che il ricorso presenta profili di inammissibilità, oltre che di infondatezza, essendo l’atto impugnato esecutivo del provvedimento di affidamento del servizio idrico alla controinteressata, affidamento disposto con la delibera n. 24 del 2011 che non risulta essere mai stata impugnata ”. L’appello avverso la citata ordinanza è stato respinto dal Consiglio di Stato (sez. IV, ordinanza 28 agosto 2025, n. 3009) “ per difetto del requisito del periculum in mora, restando impregiudicato ogni profilo relativo alla fondatezza nel merito ”.

5. Con atto di motivi aggiunti notificati il 16 ottobre 2025 e depositati il successivo il 23 ottobre, il UN ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, il verbale della conferenza di servizi del 30 luglio 2025 (la cui determinazione conclusiva ha stabilito il subentro nella gestione del S.I.I. del UN di Giffoni Valle Piana, da parte della Società IN s.p.a., a decorrere dall’1.1.2026), articolando, a mezzo di due motivi, censure di violazione di legge e di eccesso di potere (artt. 3 e 10-bis l. 7.8.1990, n. 241; art.147, co. 2-bis, d.lgs. 3.4.2006, n. 152; erroneità e difetto assoluto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto assoluto e, comunque, erroneità di motivazione, contraddittorietà, irrazionalità ed illogicità manifesta, sviamento, violazione del principio del giusto procedimento e di buon andamento ed imparzialità della p.a.).

6. Si è costituita in giudizio la EG CA che ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, chiedendo l’estromissione dal giudizio.

7. Nel costituirsi in resistenza ai motivi aggiunti, l’Ente RI CA e la IN Servizi Idrici Integrati hanno ribadito le eccezioni e le deduzioni già formulate avverso il ricorso introduttivo.

8. Con ordinanza n. 494 del 19 novembre 2025 è stata accolta la domanda cautelare “ ritenuto che, nel contemperamento dei contrapposti interessi in gioco e onde pervenire alla decisione del merito re adhuc integra, debba disporsi la sospensione dei provvedimenti gravati nella parte in cui prevedono il subentro a decorrere dal 1° gennaio 2026, salva la prosecuzione delle attività ricognitive medio tempore avviate ”.

9. Le parti hanno depositato memorie e memorie di replica.

9.1. Il UN ha eccepito la tardività della memoria depositata dall’E.I.C. il 10 gennaio 2026 (ultimo giorno utile) alle ore 12.17.59, chiedendo che sia stralciata dagli atti del giudizio in quanto inammissibile.

9.2. All’udienza dell’11 febbraio 2026 la causa è stata spedita in decisione.

10. Occorre principiare dallo scrutinio delle plurime eccezioni di rito.

11. Devono essere accolte le eccezioni di difetto di legittimazione passiva della EG CA (che non ha emanato alcun atto in questa sede impugnato né è titolare di poteri di controllo sulla determinazione contestata, stante la competenza esclusiva dell’Ente RI CA, avente autonoma soggettività di diritto pubblico) e di tardività della memoria depositata dall’E.I.C. il 10 gennaio 2026 oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno utile (considerato che “ il deposito con il processo amministrativo telematico (PAT) è possibile fino alle ore 24.00 ma, se effettuato l'ultimo giorno utile rispetto ai termini previsti dal comma 1 dell'art. 73 c.p.a., ove avvenga oltre le ore 12 (id est, l'orario previsto per i depositi prima dell'entrata in vigore del PAT), si considera - ai fini della garanzia dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche - effettuato il giorno successivo, ed è quindi tardivo ” T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. I, 17 giugno 2025, n. 1324) di cui pertanto non si terrà conto al fine del decidere.

12. Vanno invece respinte, secondo quanto meglio appresso si dirà, le ulteriori eccezioni formulate dalle amministrazioni resistenti.

13. E infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione in favore del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, formulata sul presupposto che la controversia, in quanto concernente l’organizzazione e la conduzione del sistema idrico integrato di Giffoni, avrebbe incidenza diretta sul regime delle acque pubbliche e del loro utilizzo.

Si osserva in proposito che la Corte di Cassazione, con argomentazioni che il Collegio condivide e intende far proprie, ha stabilito che le controversie aventi ad oggetto il diritto, vantato dei Comuni, alla salvaguardia della gestione diretta del servizio idrico da parte dell'Amministrazione municipale, ai sensi dell’art. 147, comma 2 bis, d.lgs. n. 152 del 2006, come novellato dalla l. n. 221 del 2015, art. 62, non possono ritenersi comprese nella giurisdizione di legittimità in unico grado del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche atteso che “ il D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 147 - dopo la previsione, contenuta nel comma 1, che "i servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della L. 5 gennaio 1994, n. 36" e che "gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito" dispone, nel comma 2 bis, talune deroghe alla suddetta previsione. Detto comma 2 bis, infatti, da un lato, nei casi in cui l'ambito territoriale ottimale coincida con l'intero territorio regionale, consente l'affidamento del servizio idrico integrato in ambiti territoriali minori (comunque non inferiori agli ambiti territoriali corrispondenti alle province o alle città metropolitane); d'altro lato, per i comuni appartenenti alle categorie descritte nelle lettere a) e b) del comma, fa espressamente salve le gestioni del servizio idrico in forma autonoma. Per quanto qui specificamente interessa, il comma 2 bis in esame fa salve, nella lettera b), "le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico"; il medesimo comma dispone poi che "ai fini della salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti". Nella presente controversia si discute, in sostanza, della sussistenza, in capo al UN…, delle caratteristiche alle quali la lett. b) del comma 2 bis del D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 147, collega la possibilità di gestire il servizio idrico in forma autonoma; sussistenza negata dall'ente di governo d'ambito territorialmente competente …e rivendicata dal UN …La Delib. impugnata nel presente giudizio non è, dunque, riconducibile alla categoria dei provvedimenti che "per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione od eliminazione di un'opera idraulica riguardante un'acqua pubblica, concorrano, in concreto, a disciplinare direttamente le modalità di utilizzazione di quell'acqua o l'assetto e la struttura dei beni del demanio idrico" (SSUU n. 2710/2020 cit., p. 14; dove si precisa altresì che non è "sufficiente che sui relativi regimi quelli incidano solo in via indiretta, riflessa, mediata od occasionale"). Detta Delib., infatti, non ha ad oggetto né l'utilizzo delle acque, né la loro regimazione, né l'esecuzione di opere incidenti sull'utilizzo o sulla regimazione delle stesse; essa riguarda l'organizzazione, e non l'esercizio, del servizio idrico e, pertanto, non rientra nella categoria dei provvedimenti "in materia di acque pubbliche". Va quindi dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo " (Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza 9 giugno 2022, n. 18639).

14. È del pari infondata l’eccezione di inammissibilità per omessa impugnazione degli atti presupposti, rappresentati dalla delibera dell’Assemblea dei Sindaci dell’Autorità di Ambito EL n. 24 del 29 dicembre 2011 (con cui si è proceduto alla scelta del modulo in house providing e all’affidamento della gestione del servizio idrico integrato alla società IN servizi idrici SP), e dalla convenzione per la gestione del servizio idrico integrato siglata in data 15 novembre 2012 tra l’TO EL e IN SP (con la quale l’TO EL ha trasferito alla Società IN servizi idrici integrati Spa la concessione in uso di tutte le reti, impianti, infrastrutture dei Comuni consorziati per l’espletamento del servizio idrico integrato, con il subentro del soggetto gestore in tutti i rapporti attivi e passivi, individuando nella Conferenza dei Servizi, il modulo procedimentale per attuare l’anzidetto trasferimento di gestione).

In diSPrte quanto dedotto dal UN in ordine alla circostanza che gli atti in questione sono stati a suo tempo gravati con ricorso n.R.G. 2083/2011, osserva il Collegio che in ogni caso l’eventuale omessa impugnazione di tali atti non potrebbe avere alcun riflesso sull'ammissibilità in rito del presente ricorso, che ha per oggetto un provvedimento reso all'esito di un autonomo procedimento, fondato su una nuova e autonoma fonte normativa, l'art. 147, comma 2-bis, lett. b) del TUA (in termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1113).

15. Destituita di fondamento è anche l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, formulata sul presupposto per cui - stante lo spirare del termine ultimo del 1° luglio 2022, previsto per il conservarsi delle gestioni del servizio idrico in forma autonoma dall'art. 147, commi 2-bis e 2-ter, d. lgs. n. 152/2006 - quand'anche il UN dovesse ottenere l'annullamento del diniego impugnato, l'Ente di governo, in fase di esecuzione della sentenza, non avrebbe comunque più il potere di rilasciare il provvedimento favorevole richiesto stante la citata preclusione temporale.

Deve infatti rilevarsi che il presupposto di applicazione dell’art. 147, comma 2-ter, d.lgs. n. 152/2006, costituito dalla circostanza che " l'ente di governo dell'ambito non si sia ancora espresso sulla ricorrenza dei requisiti per la salvaguardia di cui al comma 2-bis, lettera b) ", non sussiste nel caso in esame, avendo l'Ente di governo adottato il provvedimento negativo, impugnato nel presente processo; ne consegue che, in caso di accoglimento della domanda di annullamento, l’E.I.C. sarebbe tenuto a riesaminare l'istanza (in termini, Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1113).

16. Così superate le eccezioni di rito, il Collegio ritiene opportuno, prima di procedere all’esame del merito del gravame, richiamare, in via di estrema sintesi, l’evoluzione più recente del quadro normativo e giurisprudenziale relativo al servizio idrico integrato.

Come noto, il servizio idrico integrato è un “servizio pubblico locale di rilevanza economica” (Corte Costituzionale n. 187 del 2011 e n. 325 del 2010), costituito “ dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, e deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie ” (art. 141, comma 2, d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152).

Gli artt. 147 e ss. d.lgs. n. 152/2006, nel disciplinare il servizio idrico integrato, hanno ribadito (come la precedente legge Galli) l’individuazione di Autorità d’ambito per la gestione sovracomunale del servizio, a cui i Comuni afferiscono, anche dando in concessione beni di proprietà comunale attinenti al servizio idrico. In particolare, l’art. 150 ha affidato la scelta della forma di gestione all’autorità di ambito territoriale ottimale (TO), fra quelle previste dall’art. 113, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000.

L’art. 23 bis del D.L. n. 112/2008, “ al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi ”, ha adottato, con riferimento ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, norme improntate alla concorrenza contenenti limitazioni alla gestione diretta dei servizi pubblici (ivi compreso il SII), prevedendo che la gestione dei servizi pubblici locali potesse avvenire solo con gara o essere affidato a società miste con socio privato scelto con gara c.d. “a doppio oggetto”, limitando le possibilità di gestione in house e delle altre forme di gestione diretta.

La consultazione effettuata mediante lo svolgimento del referendum del 12 e 13 giugno 2011 ha poi abrogato l’art. 23 bis d.l. n. 112/2008; ne è conseguita, secondo quanto chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 199/2014, “ l’applicazione immediata nell’ordinamento italiano della normativa comunitaria ([…] meno restrittiva rispetto a quella oggetto di referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici di rilevanza economica ”.

Successivamente al referendum, l'art. 4 della legge 13 agosto 2011, n. 138 e, poi, l’art. 25 del d.l. n. 1 del 24 gennaio 2012 hanno disciplinato nuovamente la materia dei servizi pubblici locali e introdotto un sistema simile a quello previsto dall’art. 23 bis e, per certi versi, addirittura più restrittivo, escludendo, però, dalla sua applicazione soltanto il S.I.I.. La Corte cost. n. 20/2012 ha dichiarato incostituzionale l’art. 4 legge n. 138/2011.

È quindi intervenuto l’art. 7, comma 1, lett. b), n.1), del d.l. n. 133 del 12 settembre 2014, che ha introdotto nel d.lgs. n. 152/2006 un nuovo art. 147, comma 1, che ha disposto, per quel che qui interessa, che i “ servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. […] Gli enti locali ricadenti nel medesimo ambito ottimale partecipano obbligatoriamente all'ente di governo dell'ambito, individuato dalla competente regione per ciascun ambito territoriale ottimale, al quale è trasferito l'esercizio delle competenze ad essi spettanti in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche di cui all'articolo 143, comma ” e un nuovo art. 149 bis, a mente del quale “ l'ente di governo dell'ambito, nel rispetto del piano d'ambito di cui all'articolo 149 e del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale, delibera la forma di gestione fra quelle previste dall'ordinamento europeo provvedendo, conseguentemente, all'affidamento del servizio nel rispetto della normativa nazionale in materia di organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica. Alla successiva scadenza della gestione di ambito, al fine di assicurare l'efficienza, l'efficacia e la continuità del servizio idrico integrato, l'ente di governo dell'ambito dispone l'affidamento al gestore unico di ambito entro i sei mesi antecedenti la data di scadenza dell'affidamento previgente. Il soggetto affidatario gestisce il servizio idrico integrato su tutto il territorio degli enti locali ricadenti nell'ambito territoriale ottimale ”.

La norma ha inoltre previsto, nell’art. 147, la salvaguardia delle gestioni in autonomia dei comuni “montani” con meno di 1.000 abitanti.

Successivamente, con l’art. 62, comma 4, della legge n. 221 del 28 dicembre 2015, è stata introdotta nel corpo dell’art. 147, al comma 2-bis, la disposizione di precipuo interesse nel presente giudizio, che amplia la salvaguardia estendendola a gestioni “esistenti” nei comuni più popolosi e non necessariamente “montani”, qualora la gestione presenti le caratteristiche previste dalla norma. In particolare, la lettera “b” del citato comma prevede che sono fatte salve “ le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico. Ai fini della salvaguardia delle gestioni in forma autonoma di cui alla lettera b), l'ente di governo d'ambito territorialmente competente provvede all'accertamento dell'esistenza dei predetti requisiti ”.

La giurisprudenza ha a più riprese evidenziato che la gestione autonoma si caratterizza per essere un’eccezione alla regola generale della gestione unica, consentita solo qualora sia dimostrata una efficienza ed efficacia - e, dunque, una vera e propria eccellenza - che andrebbe perduta con la gestione aggregata (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, Sez. I, 12 gennaio 2024, n. 16) avendo il legislatore nazionale, in deroga al principio dell'unicità della gestione, inteso salvaguardare quegli affidamenti in forma autonoma che diano sicure garanzie di efficienza nell'uso della risorsa idrica, e per i quali un altro gestore - nella specie, quello unico di ambito - non potrebbe fare meglio.

La fattispecie prevista dall'art. 147, comma 2 -bis del d.lgs. n. 152/2006, in quanto norma derogatoria ed eccezionale, deve dunque essere interpretata in modo rigoroso e restrittivo, atteso che una più ampia interpretazione comporterebbe l'effetto di vanificare il principio dell'unicità di gestione per ambiti territoriali ottimali, riducendone fortemente la portata applicativa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 26 agosto 2020, n. 5237).

Con particolare riguardo al requisito della “esistenza” della gestione (che deve sussistere contestualmente alle ulteriori caratteristiche previste dalla lettera b, quali approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti in parchi o aree protette o siti paesaggistici; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico), la giurisprudenza ha precisato che tale nozione richiede che la modalità di gestione sia legittima, atteso che la salvaguardia non può essere ragguagliata ad una sorta di “sanatoria” delle gestioni autonome del servizio idrico esistenti in via di fatto in quanto da un lato “ nessun elemento testuale della norma milita nel senso evocato … mentre una espressa indicazione nello stesso senso sarebbe stata invece necessaria, tenuto conto che la proposta interpretazione, nella misura in cui estende la salvaguardia a tutte le gestioni autonome di fatto esistenti, è del tutto contraria alla ratio di addivenire a un unico centro di imputazione delle funzioni di governo del servizio idrico, che connota l’art. 147 ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1115), dall’altro “ la fattispecie regolata dall’art. 147, comma 2-bis, lett. b) non può essere letta autonomamente rispetto a quella di cui alla lett. a), che la precede, pure introdotta dalla novella del 2014, che consente la salvaguardia delle “gestioni del servizio idrico in forma autonoma nei comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già istituite ai sensi del comma 5 dell’articolo 148”. Per quest’ultima ipotesi, chiarito che la salvaguardia in parola concerne “le precedenti gestioni in economia per i soli comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti, ma a condizione dell’esistenza e dell'istituzione di esse, alla data di entrata in vigore del nuovo art. 147, secondo i canoni del successivo art. 148, comma 5”, consolidata giurisprudenza civile ha escluso l’assentibilità della salvaguardia dell’esercizio “di fatto” della gestione in economia, non rapportabile a una sua “persistente esistenza, valida ed efficace” in quanto “priva del titolo legittimo” (costituito dal consenso dell’Autorità d’ambito competente) antecedente alla novella del 2014, con conseguente accertamento del “difetto di entrambi i presupposti” previsti dalla norma (Cass., Sez. un., 12 giugno 2020, n. 11359) ” (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 febbraio 2024, n. 1115, cit.).

È stato dunque affermato che per “gestioni esistenti” devono intendersi soltanto quelle modalità di conduzione del servizio idrico che possano ricondursi ad una legittima assunzione ed erogazione del servizio, consacrata in atti regolatori e provvedimenti amministrativi, mentre non possono assumere rilievo le gestioni nelle quali la conduzione del servizio risulta avvenire semplicemente in via “di fatto” (Consiglio di Stato, sez. IV, 8 gennaio 2026, n. 161).

17. Tanto premesso, con il primo motivo del ricorso introduttivo (e con la prima parte del primo motivo dell’atto di motivi aggiunti) si lamenta la violazione dell’art. 10 bis l. n. 241/1990, atteso che la delibera n. 24/2022 non è stata preceduta dalla comunicazione dei motivi ostativi.

17.1. La doglianza è infondata.

17.2. Per condiviso orientamento giurisprudenziale, anche dopo che l'art. 12, comma 1, lett. i), del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, con l. 11 settembre 2020, n. 120, ha aggiunto al comma 2 dell'art. 21 octies della l. n. 241/1990 l'inciso " la disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis ", l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto comporta la caducazione dell'atto viziato solo in caso di provvedimento discrezionale (Consiglio di Stato, sez. III, 8 maggio 2025, n. 3905).

La giurisprudenza ha ripetutamente evidenziato che la mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale in quanto l’art. 10 bis l. n. 241/1990 deve essere coordinato con il disposto di cui all'art. 21-octies, comma 2, prima parte che, nell'imporre al giudice di valutare il contenuto sostanziale del provvedimento e di non annullare l'atto nel caso in cui le violazioni formali non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale del medesimo, rende irrilevante la violazione delle disposizioni sul procedimento o sulla forma dell'atto “ qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ” ( ex plurimis , T.A.R. Roma, Lazio sez. I, 10 aprile 2025, n. 7098).

17.3. Facendo applicazione delle suesposte coordinate ermeneutiche, osserva il Collegio che nel caso di specie l'omissione del preavviso di rigetto è inidonea a giustificare l'annullamento del provvedimento impugnato, il cui contenuto si presentava sostanzialmente vincolato difettando il requisito della esistenza della gestione.

17.4. Deve infatti osservarsi che dagli atti di causa non risulta alcun atto o provvedimento che manifesti l’avvenuta legittima assunzione e gestione del servizio idrico integrato in via diretta, non trovando pertanto riscontro l’affermazione del UN di Giffoni secondo la quale “ l’Ente Locale ha sempre gestito il S.I.I. in economia, adottando apposite deliberazioni consiliari, regolamenti e atti, con applicazione di tariffe approvate dagli organismi competenti (A.T.O., oggi E.I.C. e ARERA) ”; per converso emerge piuttosto che, a seguito dell’affidamento del servizio alla IN, l’Autorità di Ambito EL ha reiteratamente indetto Conferenze di Servizi (prot. 2158 del 29/07/2015, prot. 2538 del 07/09/2015, prot. 3068 del 16/10/2015, prot. 3462 del 12/11/2015), alle quali il UN non ha mai partecipato, finalizzate al trasferimento delle infrastrutture necessarie all’erogazione del servizio idrico integrato.

18. Con il secondo motivo del ricorso introduttivo il civico Ente contesta, sul piano sostanziale, l’esclusione dal regime di salvaguardia, deducendo il radicale difetto di motivazione dell’atto gravato con il ricorso introduttivo, che si limita ad affermare, in modo assertivo e tautologico, che non esistono i presupposti per la prosecuzione dell’esercizio della gestione autonoma, senza indicarne le ragioni.

Con la seconda parte del primo motivo dell’atto di motivi aggiunti lamenta poi l’insussistenza della ragione fondante il diniego, ossia la presenza di un livello di perdite in rete pari al 69%, che costituiva un mero errore materiale di trascrizione a fronte di un dato reale di dispersione sensibilmente inferiore; in ogni caso il solo dato della dispersione idrica non può costituire l’unico elemento per valutare la sussistenza del requisito dell’utilizzo efficiente della risorsa, che va determinato anche in relazione ad altri parametri, null’affatto presi in considerazione. Il UN deduce poi che l’istruttoria è stata oltremodo lacunosa, non avendo l’E.I.C. né svolto le ulteriori verifiche cui si era autovincolato, né dimostrato la possibilità di raggiungere con la gestione unitaria un risultato più efficiente (anche in termini di economicità) rispetto alla gestione autonoma attualmente in essere; sottolinea inoltre che ai fini del diniego nessuna rilevanza assume il precedente affidamento in favore dell’IN del 2011, mai opposto come fattore ostativo, né la circostanza che il UN gestisse il servizio in economia, come comprovato dal fatto che l’istruttoria è stata favorevolmente conclusa per altri Comuni che, del pari, gestivano il S.I.I. in economia (Serino, Baiano, Avella, Sperone).

18.1. Le doglianze non possono essere accolte.

18.2. Non sussiste il dedotto difetto di motivazione, atteso che la delibera n. 24/2022 rinvia esplicitamente alla “ Relazione tecnica istruttoria sulle istanze di salvaguardia ex art. 147, comma 2-bis, lettera b) del D.Lgs. 152/06 ” ove sono riportate le ragioni del diniego, recando dunque una motivazione ob relationem con rinvio ad atti istruttori , legittima per consolidata giurisprudenza ( ex multis , cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 20 giugno 2024, n. 5520, secondo cui " il provvedimento amministrativo, preceduto da esaurienti atti istruttori, può ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo a tali atti, in quanto in tal modo l'autorità emanante esplicita l'intenzione di fare propri gli esiti dell'istruttoria condotta, ponendoli a base della determinazione adottata; in tal modo, la motivazione è esaustiva perché dal complesso degli atti del procedimento sono evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione, in modo da consentire, non solo al destinatario di contrastarle con gli strumenti offerti dall'ordinamento, ma anche al giudice amministrativo, ove investito della relativa controversia, di sindacarne la fondatezza "; in senso analogo Consiglio di Stato, sez. V, 9 gennaio 2023, n. 265).

18.3. Quanto poi alle ragioni poste a base del diniego, giova innanzitutto riportare i contenuti della relazione istruttoria per la parte relativa al UN di Giffoni (par. 3.7, pagg. 14-15), ove si legge che “… il UN di Giffoni Valle Piana solo in data 27 giugno 2022 ha trasmesso le integrazioni utili alla verifica dei requisiti tecnici. Appare, tuttavia, preliminarmente opportuno rappresentare che il UN di Giffoni Valle Piana risulta essere ricompreso nel perimetro gestionale affidato al gestore IN S.p.A., salvaguardato ai sensi dell’articolo 172 del D.Lgs. 152/06. Il Servizio RI Integrato, nel territorio del UN di Giffoni Valle Piana è attualmente gestito in maniera diretta dal UN che gestisce in economia i segmenti acquedotto e fognatura del SII. Il UN utilizza risorse idriche locali e si avvale di servizi all’ingrosso per la parte di collettamento e depurazione forniti all’ingrosso dal gestore Salerno Sistemi S.p.A. Dall’analisi della documentazione disponibile, si ritengono rispettati i requisiti: - Approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; - Sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Con riferimento al segmento fognario e depurativo il UN rileva una copertura del servizio pari al 100% al netto di particolari casi serviti da sistemi di trattamento autonomi di tipo civile. Con riferimento al segmento idrico, il UN rappresenta un livello di perdite in rete pari al 69%. Tale condizione, unita agli elementi amministrativi già discussi per gli altri Comuni dell’ambito EL, non consente di chiudere con parere positivo l’istruttoria, fermo rimanendo la necessità di possibili ulteriori verifiche ed accertamenti visto il ritardo con cui la documentazione è stata trasmessa ”.

18.4. Stante il tenore della citata relazione deve innanzitutto escludersi che il richiamo, operato nelle difese dell’amministrazione resistente, all’esistenza di una gestione di fatto del servizio rappresenti un’inammissibile integrazione postuma della motivazione, considerato che la relazione espressamente richiama l’intervenuto affidamento ad IN e che gli “ elementi amministrativi già discussi per gli altri Comuni dell’Ambito EL ” vanno correlati a quanto previsto nell’incipit della relazione, ove si legge che “ risultano da escludere dal processo di salvaguardia tutte le gestioni che siano intervenute in costanza di individuazione, costituzione ed operatività dell’Ente di Governo dell’Ambito (e delle ex Autorità d’Ambito), e individuazione ed affidamento a regime al gestore unico ai sensi di legge. In tali casi, con l’individuazione del gestore e l’affidamento del servizio, il UN non ha titolo a provvedere in proprio all’affidamento o alla gestione diretta del SII essendo spoglio delle competenze in materia e dovendo obbligatoriamente aderire alla gestione di ambito affidataria. Tale condizione… rende comunque non necessaria per i Comuni del distretto EL in questa sede la verifica dell’eventuale rispetto dei requisiti tecnici previsti dalla normativa.. ”

Ebbene, la giurisprudenza ha chiarito che “ una volta accertato.. che nella fattispecie non è giuridicamente rilevabile l’esistenza della gestione del servizio idrico in forma autonoma costituente il presupposto essenziale per il riconoscimento della salvaguardia, resta preclusa ogni indagine relativa alla sussistenza delle ulteriori e più specifiche condizioni di legge ” (Consiglio di Stato sez. V, 20/01/2021, n. 622) di modo che l’Autorità ben può arrestarsi alla negativa verifica della legittimazione del UN a presentare la relativa istanza (come peraltro indicato nella richiamata relazione ove si esclude che sia “ necessaria per i Comuni del distretto EL…la verifica dell’eventuale rispetto dei requisiti tecnici previsti dalla normativa ”).

18.4. In diSPrte quanto sopra rilevato, risultano in ogni caso infondate le censure volte a contestare le valutazioni svolte dall’E.I.C. in ordine all’insussistenza dei requisiti di efficienza, risultando il dato relativo alle perdite idriche (69%) idoneo ad escludere la condizione dell’utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico.

Nè possono essere condivise le argomentazioni del UN secondo le quali si sarebbe trattato di un mero errore materiale di trascrizione. A ben vedere, infatti, la “ Relazione tecnica sui lavori di efficientamento della rete idrica comunale ” versata agli atti dal UN qualifica il dato di dispersione come “ certamente erroneo .. frutto, all’evidenza, di un chiaro errore materiale ” sulla base “ dello stato di avanzamento e degli effetti conseguiti dagli interventi di efficientamento della rete idrica comunale intervenuti negli ultimi anni, con particolare riferimento alla riduzione delle perdite idriche e al miglioramento della gestione della risorsa ” concludendo nel senso per cui “ la percentuale del 69% di perdite indicata nella relazione di verifica dell’E.I.C. non rappresenta un dato reale o attuale del sistema idrico comunale ”. Deve in proposito osservarsi che le stringenti “condizioni di salvaguardia" di cui all’art. 147, comma 2 bis, devono sussistere contestualmente ed essere accertate (anche in omaggio al principio tempus regit actum ) al momento in cui si valuta la salvaguardia della gestione, con la conseguente irrilevanza dei dati emergenti da “ un’analisi più approfondita, supportata dai dati di portata, dai rilievi di esercizio e dal bilancio idrico aggiornato all’anno 2025” così come degli interventi effettuati successivamente al 2022.

18.5. Risultano infine destituite di fondamento le ulteriori censure, atteso che:

a) non sussiste la dedotta incompletezza dell’istruttoria poiché l’E.I.C. si è limitato a richiamare la possibilità di ulteriori verifiche ed accertamenti “ visto il ritardo con cui la documentazione è stata trasmessa ”;

b) è inconferente la favorevole conclusione dell’istruttoria per altri Comuni che, del pari, gestivano il S.I.I. in economia (Serino, Baiano, Avella, Sperone), atteso che, come evidenziato dall’E.I.C. e come emerge dalla stessa delibera n. 24/2022, “ le gestioni del servizio idrico in tali Comuni possano ritenersi “gestione del servizio idrico in forma autonoma”, ai sensi dell’art. 147, comma 2-bis, lettera b) del D.Lgs. 152/2006, … anche tenuto conto della mancata individuazione del gestore unico nell’ambito distrettuale di riferimento ”;

c) nessuna prova doveva essere fornita da parte dell’E.I.C. in ordine alla possibilità di raggiungere con la gestione unitaria un risultato più efficiente rispetto alla gestione autonoma, poichè – venendo in rilievo un rapporto di principio/eccezione, come più volte ribadito – era semmai il UN a dover dimostrare che il servizio reso era migliore di quello ottenibile con la gestione unica, e non viceversa.

19. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo (e con il secondo motivo dell’atto di motivi aggiunti) parte ricorrente deduce che dalla presenza dei presupposti per continuare la gestione in forma autonoma discende altresì l’illegittimità della convocazione della conferenza di servizi, non residuando alcun margine di discrezionalità in ordine alla prosecuzione in tale modalità dell’esercizio del servizio idrico integrato, che costituisce un diritto del gestore.

19.1. La censura deve essere respinta stante l’acclarata legittimità dell’esclusione del UN dal regime derogatorio di cui all’art. 147, comma 2 bis, lett. b) d.lgs. 152/2006, per le ragioni già in precedenza esposte.

20. In conclusione, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

21. La complessità della vicenda giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della CA sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti come in epigrafe proposti, previa estromissione dal giudizio della EG CA, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RE CA, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

NN PO, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN PO	RE CA

IL SEGRETARIO