Pubblicato il 10/09/2021

N. 01073/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00936/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 936 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Oderzo, Prefettura di Treviso, Decima Sottocommissione Elettorale Circondariale di Oderzo non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del verbale n. 31 del 4 settembre 2021 della Decima Sottocommissione Circondariale di Oderzo e avente ad oggetto “Decisione relativa alla approvazione della candidatura alla carica di Sindaco e della lista di candidati alla carica di consigliere comunale pervenuta dal Segretario del Comune di Oderzo il giorno 3 e 4 ottobre 2021” e notificata il 5 settembre 2021;

- di ogni altro atto connesso per presupposizione e/o consequenzialità ed in particolare, ove occorra, della nota di trasmissione del verbale sopra riportato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella up speciale elettorale del giorno 10 settembre 2021 il dott. Alessio Falferi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso ex art. 129 CPA, gli odierni ricorrenti, nella qualità, rispettivamente, di candidato Sindaco e di delegato di lista per la lista civica “-OMISSIS- Sindaco per Oderzo”, in relazione alle elezioni amministrative del Comune di Oderzo da tenersi in data 3-4.10.2021, hanno impugnato il verbale n. 31 del 4.9.2021 della Decima Sottocommissione Circondariale di Oderzo, avente ad oggetto “ Decisione relativa alla approvazione della candidatura alla carica di Sindaco e della lista di candidati alla carica di consigliere comunale pervenuta dal Segretario del Comune di Oderzo il giorno 3 e 4 ottobre 2021 ”.

I ricorrenti, dopo aver premesso di aver raccolto le firme di adesione alla lista e che il Segretario Comunale, verificata la regolarità della documentazione, aveva rilasciato attestazione di deposito, hanno evidenziato che la decima Sottocommissione ha ritenuto di escludere la lista cui partecipa il candidato Sindaco ricorrente e altre 4 liste civiche, “collegate” a tre Sindaci, con la seguente (sostanzialmente identica) motivazione: “ verificato che i moduli, consistenti in un atto principale e n. due atti separati, contenenti le firme dei sottoscrittori sono stati presentati su fogli A4 semplicemente spillati con punti ad omega fra di loro e con la lista dei candidati consiglieri, senza alcun timbro o firma di continuità tra il foglio contenente la lista dei candidati e i fogli contenenti le sottoscrizioni, e che oltretutto l’autenticazione delle firme dei sottoscrittori è apposta su uno dei fogli che non riporta alcun collegamento con gli altri; Ritenuto pertanto che non è possibile verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori abbiano avuto piena e indubitabile consapevolezza circa l’esatta identità dei candidati presenti nella lista “.

Ritenendo l’esclusione illegittima, i ricorrenti hanno formulato due motivi di ricorso, in sintesi lamentando: 1) sarebbe stato depositato un documento unitario in ragione di tre punzonature a unione dell’atto di presentazione di lista e del documento contenente le firme dei sottoscrittori, per cui –a differenza di quanto affermato dalla Sottocommissione –il singolo sottoscrittore non avrebbe potuto non avere la possibilità di verificare l’atto nel suo complesso, in quanto la sottoscrizione, come di regola avviene, è sempre preceduta dalla lettura del documento che viene sottoscritto, né comunque le istruzioni ministeriali richiederebbero elementi di congiunzione delle pagine e nemmeno si potrebbero richiedere all’interessato alla competizione elettorale una diligenza superiore a quella prescritta nelle relative istruzioni; la documentazione comprende i certificati cumulativi di iscrizione nelle liste elettorali dei sottoscrittori, rilasciati solo in ragione della presentazione presso gli uffici comunali delle liste dei sottoscrittori, per cui la riconducibilità ai sottoscrittori della dichiarazione e il sostegno alla lista sarebbe già stata verificata dagli uffici comunali e la Commissione avrebbe potuto prenderne atto; la Commissione avrebbe dovuto prendere atto dell’esame effettuato dal Segretario Comunale in sede di ricezione della documentazione, il quale rilascia un attestato di presentazione della documentazione e svolgerebbe un ruolo di filtro nel procedimento di presentazione delle liste, con oneri di diligenza e precisione nell’attestazione di quanto ricevuto, dovendo esercitare un controllo estrinseco della stessa, come chiarito dalla giurisprudenza, per cui, per superare tale ulteriore attestazione, la Commissione avrebbe dovuto dar conto delle circostanze che avrebbero potuto mettere in dubbio tali risultanze; per tali ragioni, sarebbe illegittima l’esclusione qui contestata che, oltre tutto, richiederebbe una formalità che non fornirebbe alcuna garanzia; 2) sarebbero stati sussistenti i presupposti per disporsi il soccorso istruttorio, riconosciuto applicabile anche in materia elettorale; il Segretario Comunale avrebbe un specifico onere di verifica della documentazione ex art. 32 d.P.R. n. 570/1960; come di recente affermato dal Consiglio di Stato (sentenze n. 5361 e 5369 del 2020) in un caso di mancata sottoscrizione della accettazione della candidatura, il Segretario Comunale avrebbe un preciso dovere di verificare formalmente la documentazione e segnalare eventuali irregolarità e le irregolarità formali potrebbero (anzi dovrebbero) essere sanate con la concessione del soccorso istruttorio.

Non si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate.

Alla Pubblica Udienza del 10 settembre 2021, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

I motivi di ricorso, che possono essere esaminati unitamente essendo connessi sotto il profilo logico-giuridico, sono infondati e vanno, pertanto, respinti.

Ricordato che, per quanto qui rileva, l’art. 28, comma 2, del d.P.R. n. 570/1960 dispone che “ I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonchè il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi ”, va premesso che è indiscussa la circostanza di fatto (che risulta altresì dalla documentazione prodotta in giudizio), rilevata dalla Sottocommissione, che i moduli presentati dai ricorrenti, consistenti in un atto principale e in atti separati contenenti le firme dei sottoscrittori, fossero semplicemente spillati senza alcun timbro o firma di continuità tra il foglio contenente la lista dei candidati e i fogli contenenti le sottoscrizioni.

Ebbene, la giurisprudenza, del tutto consolidata, ha chiarito che “nel procedimento elettorale ed in base all’art. 28 del d.P.R. n. 570 del 1960, i <moduli aggiuntivi> utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo con metodi che consentano d'apprezzarne la sostanziale unitarietà e che permettano alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista ed ai relativi candidati. Si è rilevato, infatti, che il metodo maggiormente rispondente alle finalità previste dalla legge è l'unicità di un foglio, se del caso piegato in due, mentre altri metodi possono risultare conformi alle finalità perseguite dalla legge, solo ove risultino oggettive e rigorose caratteristiche sulla sostanziale unitarietà delle dichiarazioni, nella loro interezza (...) la mancanza di unione fisica tra i fogli, contenenti le firme dei sottoscrittori, e i moduli che recano il nominativo dei promotori ed il simbolo della lista, rende tali sottoscrizioni del tutto astratte dall'indicazione della lista, configurandole come firme neutre, cioè riferibili, da soli o insieme, ad ogni contesto od a qualunque lista elettorale” ( Consiglio di Stato, sez. III, 22 maggio 2018, n. 3069 ; in tal senso , ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 9 maggio 2019, n. 3025;id., 9 maggio 2019, n. 3021; id., 23 maggio 2016, n. 2170; id., sez. V, 6 maggio 2014, n. 2334; id., 8 maggio 2013, n,. 2499; TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 3 maggio 2019, n. 870; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 17 ottobre 2017, n. 2397; TAR Liguria, sez. II, 12 maggio 2016, n. 445 ).

Pertanto, pur non sussistendo una indicazione specifica delle modalità formali utilizzabili al fine di garantire il necessario collegamento tra la lista presentata e la volontà dei sottoscrittori (che comunque devono risultare ragionevolmente idonee a tal fine, nell’ottica del principio generale di strumentalità delle forme), deve nondimeno ritenersi che il collegamento sostanziale tra le sottoscrizioni autenticate e la lista appoggiata deve tendenzialmente desumersi dagli stessi “moduli” destinati a raccogliere le prime, essendo incompatibile con la celerità del procedimento elettorale, e le esigenze di certezza che lo caratterizzano, che la suddetta connessione possa essere rilevata attraverso elementi esterni a quelli, tanto più se non trovantisi nella diretta disponibilità della commissione elettorale (in tal senso, cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 7.5.2019, n. 2940 ).

Facendo applicazione degli esposti principi al caso in esame, deve concludersi che –a differenza di quanto affermato in ricorso - la mera spillatura ovvero punzonatura dei fogli costituenti i documenti presentati non è sufficiente a garantire l’unicità sostanziale tra lista e le sottoscrizioni dei presentatori, non offrendo alcuna garanzia circa il momento in cui la stessa è avvenuta, atteso che “i moduli aggiuntivi utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo foglio da elementi ulteriori rispetto alla semplice spillatura (timbri lineari, firme, etc.), in modo da consentire alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista ed ai relativi candidati” ( Consiglio di Stato, sez. V, 9 maggio 2014, n. 2391 , richiamata dal Consiglio di Stato n.2940/2019 cit. ).

Dunque, giusta quanto sopra precisato, non è condivisibile l’affermazione di parte ricorrente secondo cui la formalità richiesta dalla Sottocommissione sarebbe illegittima in quanto non prevista dalla disciplina normativa, atteso che la stessa costituisce una delle possibili opzioni idonee a garantire quel collegamento tra la lista presentata e la volontà dei sottoscrittori che, come detto, deve tendenzialmente desumersi dagli stessi moduli presentati. Per queste stesse ragioni, la rilevata carenza non potrebbe essere superata (e sanata) dal richiamo ai certificati di iscrizione nelle liste elettorali dei sottoscrittori, certificati che essa esulano dalla documentazione presentata a corredo della lista dei candidati e che non potevano costituire oggetto di doverosa acquisizione.

Né è condivisibile il rilievo della parte ricorrente secondo cui l’apposizione del timbro e/o del segno di congiunzione non costituirebbe una effettiva garanzia, ben potendo essere apposti successivamente, atteso che, come già rilevato dalla giurisprudenza, “la congiunzione successiva dei fogli, mediante sigla o timbro del pubblico ufficiale autenticante, integra una forma di alterazione materiale del documento recante le sottoscrizioni, proprio perché implica l'ampliamento artificioso ed a posteriori dello stesso rispetto al momento di apposizione delle sottoscrizione e della relativa autenticazione” ( Consiglio di Stato n.2940/2019 cit. ).

Quanto alle funzioni del Segretario Comunale, giova ricordare che l’art. 32 del d.P.R. n. 570/1960 si limita a disporre che “ Il segretario comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l'ora della presentazione, e provvede a rimetterli entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale mandamentale competente per territorio ”, per cui alcun obbligo, nei termini predicati in ricorso, è riscontrabile a carico della Commissione relativamente alla ricevuta dettagliata rilasciata dal Segretario Comunale all’atto della presentazione dei documenti.

Parimenti infondata è la doglianza della parte ricorrente secondo cui il soggetto autorizzato ad autenticare le sottoscrizioni si porrebbe come garante non solo delle identità dei sottoscrittori, ma anche del fatto che chi appone la firma lo fa su un determinato documento e per un determinato scopo, dal momento che la portata attestatrice dell’autentica può essere apprezzata e determinata proprio sulla scorta degli elementi di collegamento esistenti tra i fogli separati; “in mancanza di tali elementi, ovvero di ogni certezza circa il momento della loro realizzazione (come si verifica nel caso della spillatura), resta inficiata anche la pretesa efficacia fidefacente della autentica con riguardo al documento sottoscritto, quale risultante dell’unione tra il foglio recante le sottoscrizioni e quello recante le generalità dei candidati, la lista appoggiata ed il relativo contrassegno”( Consiglio di Stato n.2940/2019 cit. ).

Diversamente da quanto affermato in ricorso, dunque, la richiesta formalità (mancante nel caso in esame) non solo non rappresenta un requisito non richiesto dalla disciplina ma, al contrario, costituisce adempimento di un canone di ordinaria diligenza, atteso che è onere del presentatore/delegato assicurare che la documentazione presentata a corredo delle candidature risponda ai requisiti minimi contemplati dalla pertinente normativa.

Quanto alla doglianza secondo cui il Segretario Comunale avrebbe dovuto esercitare il c.d. soccorso istruttorio, secondo le pronunce del Consiglio di Stato (nn. 5361 e 5359 del 2020) richiamate in ricorso, si osserva quanto segue.

Sotto un primo profilo, si rileva che, nelle citate sentenze, il Consiglio di Stato ha individuato gli obblighi del Segretario comunale ai sensi dell’art. 32, affermando che quest’ultimo “in sede di acquisizione della documentazione relativa alla presentazione della lista, sia onerato del compito di esercitare un controllo quantomeno estrinseco della stessa, che trova espressione nel rilascio al delegato di lista di una “ricevuta dettagliata degli atti presentati”, così tratteggiando un obbligo di clare loqui immediato soltanto laddove riscontri che la documentazione non sia formalmente completa – si badi, completa, non conforme – ovvero non consti di tutti i documenti che l’art. 32 medesimo richiede siano depositati presso la Segreteria e per i quali il segretario deve rilasciare ricevuta.

Sotto autonomo e distinto profilo, va rilevato che le fattispecie scrutinate dal Consiglio di Stato riguardavano ipotesi del tutto diverse da quella qui in discussione, atteso che in quei casi si trattava di un’esclusione di una lista a causa della mancanza di sottoscrizione della accettazione della candidatura, mancanza di sottoscrizione la cui essenzialità rispetto all’esistenza dell’atto incorporato nel documento ne determinava la sostanziale inesistenza e, quindi, la mancanza di quest’ultimo. Nel caso in esame, diversamente, non è invocabile un doveroso invito alla regolarizzazione della documentazione carente perché non si versa in un’ipotesi di “essenzialità” del requisito la cui mancanza fa venir meno in sé e per sé l’esistenza dell’atto e, quindi, comporta la formale carenza del documento, né si tratta di un vizio “evidente”: al contrario, la riferibilità delle sottoscrizioni alla lista attiene ai requisiti sostanziali dei “moduli” allegati alla dichiarazione di presentazione (in tal senso Consiglio di Stato n. 2940/2019 cit. ) la cui conformità al dettato normativo deve e può essere verificata esclusivamente dalla Commissione elettorale.

Ne consegue la non configurabilità, sul piano della legittimità procedimentale, di un obbligo di attivazione di meccanismi di soccorso istruttorio.

Quanto, infine, alla pretesa attività istruttoria, è stato osservato che “la particolare celerità del sub procedimento di presentazione delle candidature e di esame delle stesse non consente lo svolgimento di supplementi istruttori da parte delle Commissioni elettorali, come pure esclude una sorta di sanatoria basata su ricostruzioni postume fondate su procedimenti induttivi (come preteso dagli odierni appellanti), che determinerebbero una inammissibile violazione del procedimento elettorale, predeterminato dalla legge anche quanto a tempi, modi e forme. Ne consegue che tutti gli elementi in base ai quali gli odierni ricorrenti pretendono di comprovare in giudizio che i sottoscrittori hanno appoggiato consapevolmente la lista esclusa sono irrilevanti, non potendosi consentire nel procedimento elettorale una sorta di sanatoria postuma della documentazione presentata alla Commissione elettorale, né può essere ammessa una dimostrazione in giudizio di tale consapevolezza, atteso che tale dimostrazione deve essere fornita alla Commissione Elettorale al momento della presentazione della lista e non posteriormente. Infine, deve aggiungersi che l'univoco orientamento giurisprudenziale sopra riferito, che interpreta rigorosamente i requisiti di forma attestanti la consapevolezza dei sottoscrittori della lista, non può in nessun caso ritenersi un mero formalismo, in quanto tali requisiti sono funzionali a garantire l'interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale, confutando la possibilità che vengano ammesse liste nelle quali possa anche solo dubitarsi che la raccolta delle firme sia stata attuata mediante inammissibili artifici o, comunque, irregolarmente” ( Consiglio di Stato n. 2391/2014 cit .).

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, le censure formulate in ricorso non sono fondate e vanno, pertanto, respinte.

Non si fa luogo a pronuncia sulle spese di causa stante la mancata costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Paolo Nasini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO