Pubblicato il 11/03/2021

N. 00329/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01353/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1353 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Trifoglio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Scuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

contro

Comune di Ponte San Nicolò, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via San Marco n. 11/C;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege, con sede in Venezia, piazza S. Marco, n. 63;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

del parere del Soprintendente del 19.9.2019, reso ex art. 146, comma 8 del Dlgs 42/04, recante comunicazione di diniego dell’autorizzazione paesaggistica (prot. 0024997), relativo “ai lavori di Ristrutturazione fabbricato e costruzione di nuovi fabbricati all’interno del Piano di Recupero “Corte Mulino" ;

del provvedimento del responsabile comunale del 3° Settore Uso ed Assetto del Territorio di diniego di autorizzazione paesaggistica del 30.09.2019 (pratica n. AUTP2019/006) avente ad oggetto: “Lavori di Richiesta di Autorizzazione Paesaggistica ristrutturazione fabbricato e costruzione di nuovi fabbricati Piano di Recupero “Corte Mulino” ;

nonché di ogni atto connesso o presupposto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Trifoglio s.r.l. il 12\7\2020:

- del provvedimento di diniego del rilascio del permesso di costruire del 25.03.2020 adottato dal dirigente del III settore del Comune di Ponte San Nicolò, sulla domanda presentata dalla società Trifoglio SRL per lavori di “ Nuova costruzione di due immobili residenziali e la ristrutturazione del fabbricato esistente nel PUA Corte Mulino” - Convenzione del Piano Rep. 49931 Racc. 28207”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ponte San Nicolò e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2020 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente ha presentato un progetto di Piano di Recupero, denominato “Corte Mulino” , in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142 lett. c) D.Lgs 42/04 per la presenza del fiume Bacchiglione ed a vincolo idraulico ai sensi dell’articolo 96, comma 1, lett. f) R.D. n. 523/1904.

Il piano prevede il recupero a fini residenziali di un edificio storico esistente (denominato edificio “ A ”), la realizzazione di due nuovi edifici (“ B ” e “ C ”), la sistemazione dell’ambito mediante la realizzazione di un parcheggio, di una pista ciclopedonale e di aree a verde.

Il piano è stato approvato con deliberazione di Giunta Municipale n. 53 del 14.06.2017.

Prima dell’adozione del piano la ricorrente aveva chiesto ed ottenuto l’autorizzazione idraulica del Genio Civile, rilasciata con Decreto n. 77 del 23 marzo 2016, a condizione che fosse prevista “la demolizione del fabbricato “A” fino al limite del vincolo idraulico di inedificabilità assoluta ”.

La ricorrente afferma che il medesimo progetto è stato sottoposto più volte sottoposto al vaglio della Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l’Area Metropolitana di Venezia e le provincie di Belluno, Padova e Treviso: una prima volta nell’ambito del procedimento di valutazione ambientale strategica del piano di recupero, nel corso del quale l’autorità tutoria è rimasta silente. Il parere della Soprintendenza è stato nuovamente richiesto nel corso del procedimento di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, al quale è stato allegato l’intero progetto del piano e l’autorizzazione idraulica. Anche su tale istanza la Soprintendenza non si è espressa ed il Comune ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica.

Realizzate le opere di urbanizzazione, stipulata la convenzione urbanistica, la ricorrente ha presentato l’istanza di permesso di costruire per la realizzazione dei fabbricati di nuova costruzione e per la ristrutturazione dell’edificio esistente. La Soprintendenza ha espresso parere negativo, ritenendo incompatibile con i valori paesaggistici oggetto di tutela sia la demolizione del corpo di fabbrica dell’edificio esistente - ritenuto di particolare pregio e idoneo a qualificare l’ambito paesaggistico di intervento - sia la costruzione nell’area dei due ulteriori edifici, oltre alle modalità costruttive delle opere di urbanizzazione e dell’edificio da ristrutturare.

La ricorrente ha impugnato il parere della Soprintendenza articolando i seguenti motivi:

1. violazione e falsa applicazione dell’art. 146, commi 3, 8. Violazione e falsa applicazione dell’art. 96 lett. f) del R.D. 523/1904. Difetto si istruttoria. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche dell’illogicità e irragionevolezza della motivazione, erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà intrinseca con precedenti provvedimenti. Sviamento di potere. Violazione del principio del ne bis in idem. Violazione dell’art. 21 – nonies della L.241/90. Falsa applicazione dell’art. 17 – bis, commi 2 e 3 della L. 241/90. Violazione dell’art. 1, comma 2 della L. 241/90. Contraddizione intrinseca della motivazione.

2. Violazione e falsa applicazione dei principi di trasparenza, efficienza e proporzionalità dell’azione amministrativo. Violazione dei principi di buona fede e correttezza contrattuale sia nella fase di stipula della convenzione che nella fase di esecuzione della stessa. Violazione del principio di affidamento del destinatario del provvedimento amministrativo.

3. Eccesso di potere nella figura sintomatica dell’irragionevolezza ed arbitrarietà delle valutazioni espresse. Violazione dell’art. 3 della L.241/90 e dell’art. 1, comma 2, della L. 241/90. Violazione del D.M. 5 luglio del 1975 e dell’art. 8 del D. Lgs. 192/05. Sviamento di potere.

4. Sotto altro profilo, eccesso di potere per contraddizione intrinseca ed illogicità della motivazione. Sviamento e abuso di potere, con contestuale violazione del principio di affidamento e buona fede.

5. Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dei principi di buona fede e affidamento. Violazione del principio di buon andamento della PA.

6. In via subordinata al mancato annullamento dei provvedimenti impugnati: accertamento della risoluzione per inadempimento del Comune ex art. 1453 c.c. della convenzione urbanistica e per la conseguente condanna dello stesso alla restituzione degli importi corrisposti a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria.

Ha proposto istanza di risarcimento del danno per violazione dei principi di affidamento e buona fede, quantificandone l’importo in € 400.000,00.

Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato anche il diniego di permesso di costruire che il Comune ha adottato in conseguenza del parere sfavorevole della Soprintendenza.

Il provvedimento è impugnato sia per vizi di invalidità derivata da quelli dedotti avverso l’atto presupposto, sia per vizi propri.

Le censure di illegittimità per vizi propri sono le seguenti:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 e 10 bis della L. 241/90. Violazione del principio di corrispondenza tra i motivi contestati con la comunicazione ex art. 10 bis della L. 241/90 e quelli posti a base del provvedimento definitivo. Sviamento di potere. Sotto altro profilo violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 lett. b della l. 241/90.Difetto di motivazione.

Lamenta la ricorrente che il Comune avrebbe contemplato tra le motivazioni del diniego definitivo, questioni ulteriori e diverse rispetto a quelle indicate nel preavviso di rigetto e non avrebbe, comunque, tenuto conto, nel provvedimento finale, delle integrazioni documentali presentate in sede di osservazioni.

2. Difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto. Difetto di motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 2 ter del DPR 380/01. Violazione e falsa applicazione degli artt. 79 e 80 del Regolamento edilizio comunale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 5 del DPR 151/2011 - Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi; Sviamento di potere.

Si sono costituiti il Comune di Ponte San Nicolò e il Ministero per i Beni e le Attività Culturali.

Quest’ultimo, oltre a difendersi nel merito, ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo giudice a conoscere della domanda risarcitoria proposta in via subordinata, ove sia da interpretarsi come volta al ristoro della lesione dell’affidamento.

La domanda cautelare proposta in seno al ricorso introduttivo è stata accolta ai sensi dell’articolo 55, comma 10, cod. proc. amm.

All’udienza del 17 dicembre 2020 la causa è stata trattenuta in decisione

DIRITTO

1. Con il primo motivo è dedotta la contraddittorietà ed il difetto di motivazione del provvedimento rispetto ai precedenti atti con i quali la Soprintendenza ha espresso per UM il proprio favorevole avviso all’intervento oggetto dell’autorizzazione paesaggistica. In particolare, la ricorrente contesta che la Soprintendenza possa, dopo aver approvato il PUA, sia pure per UM , negare l’autorizzazione alla realizzazione dell’iniziativa edificatoria in sede di rilascio dei titoli edilizi relativi agli edifici.

In particolare, afferma che, sia con riguardo alla demolizione della testata dell’edificio storico presente nell’area (edificio A), che alla realizzazione degli edifici B e C come individuati nel progetto di PUA e nel progetto allegato all’istanza di autorizzazione paesaggistica delle opere di urbanizzazione, essa avrebbe già consumato la propria discrezionalità consentendo, senza esprimere contrarietà, l’approvazione del piano ed il rilascio del titolo.

Entrambi i progetti, infatti, riportavano in modo preciso la tipologia di interventi da effettuare e i volumi degli edifici da realizzare.

Il parere negativo impedirebbe la realizzazione dell’iniziativa edificatoria in quanto la demolizione della testata dell’edificio A - che sarebbe priva di rilevanza storica poiché aggiunta in epoca successiva al corpo di fabbrica seicentesco - costituirebbe una prescrizione imposta dal Genio Civile in sede di approvazione del PUA trattandosi di opera posta all’interno della fascia di inedificabilità assoluta prevista dall’articolo 96, comma 1, lett. f) R.D. 523/1904.

Con il secondo motivo si contesta, per le medesime ragioni, il parere nella parte in cui definisce come detrattivi ed incongrui gli edifici B e C.

2. I motivi sono fondati nei termini che seguono.

Va anzitutto chiarito che il parere espresso dalla Soprintendenza con riguardo alle opere di urbanizzazione non può assorbire anche le valutazioni che concernono la realizzazione degli edifici residenziali, atteso che l’oggetto della richiesta di parere non le comprendeva e che la Soprintendenza, ai sensi dell’articolo 146 D.Lgs. 42/2004 è chiamata ad esprimersi su singoli specifici interventi. Non vi sono ragioni, pertanto, per poter sostenere che il parere espresso implicasse anche valutazioni afferenti alle altre opere in progetto.

Diversa è la conclusione cui deve pervenirsi con riguardo alle valutazioni espresse, sia pure per UM , in sede di verifica di assoggettabilità a VAS sul PUA. Non è contestato - ed è anche provato documentalmente - che il Comune avesse sollecitato il parere della Soprintendenza. Il parere avrebbe dovuto riguardare la sussistenza di effetti significativi del progetto presentato sull’ambiente sotto il profilo della compatibilità dello stesso con le ragioni di tutela sottese al vincolo. Non avendo dato alcun riscontro entro il termine prescritto, la Soprintendenza ha fatto sì che il piano fosse approvato senza necessità di sottoporlo a V.A.S. e senza prescrizioni.

Secondo condivisibile giurisprudenza “il parere favorevole della Soprintendenza, reso in sede di formazione di uno strumento urbanistico attuativo (…) non assorbe il vaglio soprintendentizio (…) se non limitatamente a quanto già manifestato circa gli elementi del singolo manufatto che sono già espressi e definiti, senza margini ulteriori di variazione nella progettazione del piano attuativo (come nelle lottizzazioni può essere, ad esempio, per la localizzazione o l’allineamento dei singoli fabbricati) sottoposto a quel preventivo parere” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 novembre 2011, n. 6156). Alla stregua dei suddetti principi (che, in definitiva, fanno applicazione del generale principio di non contraddizione) le valutazioni già espresse dalla Soprintendenza, in sede di approvazione dei piani attuativi non sono modificabili in sede di rilascio dell’autorizzazione dei singoli interventi, chiaramente entro i limiti di vincolatività del piano attuativo stesso ed in relazione al livello di dettaglio delle prescrizioni in esso previste, nonché del parere eventualmente rilasciato (Consiglio di Stato, sez. VI, 5 febbraio 2010, n. 538 e 15 marzo 2010, n. 1491).

Al di fuori di questi limiti, resta intatto l’ampio margine di discrezionalità dell’autorità tutoria con riguardo alle caratteristiche delle singole opere e dei lavori da autorizzare singulatim , sussistendo, comunque, un onere di specifica motivazione in ordine alle ragioni per le quali un dato intervento, già ritenuto in astratto non contrastante con i valori oggetto di tutela, si presenti concretamente lesivo del vincolo.

Nel caso di specie, la Soprintendenza, chiamata ad esprimere il proprio parere sull’istanza di permesso di costruire relativo alla ristrutturazione del fabbricato A (che contemplava anche la demolizione della testata dell’edificio seicentesco, di più recente edificazione) e la costruzione ex novo degli edifici B e C, ha reso un articolato giudizio negativo che, oltre a valutazioni concernenti le modalità esecutive dei vari interventi, è anche ostativo all’esecuzione dei lavori di nuova costruzione (nella parte in cui afferma: “l’intervento consiste nella parziale trasformazione di un edificio rurale risalente al XVII secolo mediante demolizione di alcuni volumi accessori realizzati nel corso del tempo con contestuale costruzione, nell’ambito del lotto sito a margine dell’ansa fluviale, di due fabbricati residenziali bifamiliari, le trasformazioni di progetto sono tali da produrre nel contesto tutelato (un residuale ambito agricolo inedificato compreso tra il fiume Bacchiglione – origine del vincolo - e il retrostante comparto urbano) un’irreversibile alterazione data dalle trasformazioni prospettiche che i nuovi edifici ingenereranno nel contesto di riferimento, caratterizzato da un’ampia visibilità e sito proprio a margine del piede arginale” ) e di quello di ristrutturazione, quantomeno con riguardo alla demolizione della testata dell’edificio A.

Nella parte in cui il parere si esprime nel senso di ritenere l’edificazione ex novo degli edifici B e C, in sé, quale elemento detrattivo dei valori paesaggistici dell’ambito si pone in contrasto con le valutazioni sia pur implicitamente espresse in sede di approvazione del Piano di recupero. Lo strumento attutivo, infatti, prevedeva chiaramente che sull’area sarebbero stati costruiti nuovi edifici, individuandone, sia pure in linea di massima, le sagome di ingombro.

La Soprintendenza, pertanto, era in possesso di elementi sufficienti per valutare se la nuova edificazione avrebbe arrecato, di per sé, un pregiudizio ai valori paesaggistici tutelati.

Il silenzio serbato dall’organo tutorio sulla proposta di piano attuativo, ne ha consentito l’approvazione senza condizioni. Deve, pertanto, ritenersi illegittimo il parere sfavorevole alla realizzazione dei nuovi edifici reso in sede di rilascio dei permessi di costruire degli stessi, perché si pone in aperto contrasto con la valutazione favorevolmente resa in sede di approvazione del p.u.a.

Resta, invece, integra, in sede di rilascio dei titoli edilizi, la discrezionalità tecnica dell’organo tutorio sulle modalità realizzative degli interventi che, non essendo oggetto di valutazione in fase di approvazione della pianificazione attuativa, non erano valutabili ex ante dalla Soprintendenza.

Al contrario, sono riferibili alle modalità esecutive del singolo intervento e sono, pertanto, da ritenersi immuni dai vizi dedotti, le valutazioni espresse con riguardo all’intervento di ristrutturazione dell’edificio A e, in special modo, alla demolizione della testata dell’edificio storico.

A tal proposito non vale affermare, come fa il ricorrente, che la demolizione fosse già prevista nel progetto allegato al piano di recupero. Infatti, la consumazione della discrezionalità dell’autorità paesaggistica in sede di approvazione del piano attuativo, ove l’autorità tutoria si sia espressa per UM , non possono che riferirsi a quegli aspetti che il piano definisce con efficacia inderogabile dai successivi interventi attuativi e tra questi non rientrano, evidentemente, le modalità esecutive degli interventi di ristrutturazione. Ne è condivisibile l’affermazione secondo cui la demolizione fosse stata imposta con specifica prescrizione dal Genio civile. In atti sono depositati il preavviso di diniego dell’autorizzazione idraulica del 29 luglio 2015 nel quale si evidenziano una serie di ragioni di contrasto dell’intervento in progetto con il vincolo idrogeologico presente sull’area, ma non è fatta alcuna menzione della necessità di demolire la testata di un fabbricato preesistente. Tantomeno una prescrizione di tal fatta emerge dall’autorizzazione idraulica rilasciata, nella quale si afferma che la ricorrente, a seguito del preavviso di diniego, ha presentato un nuovo elaborato progettuale, ma non anche che la specifica modifica apportata fosse stata richiesta dall’ufficio del Genio civile. Né può dirsi che l’autorizzazione idraulica non consenta modifiche al Piano approvato, atteso che al punto 2, lett. a) del dispositivo si prevede che l’autorizzazione possa essere modificata, ove necessario, previa autorizzazione dell’ufficio. D’altronde nello stesso provvedimento si afferma che le opere oggetto del piano sono soggette ad autorizzazione, il chè implica che l’intervento di ristrutturazione in questione non è stato ritenuto dall’amministrazione competente tra quelli oggetto di divieto assoluto ai sensi dell’articolo 96, comma 2, lett. f) R.D. 523/1904. E d’altronde la giurisprudenza della Suprema Corte esclude che il divieto de qua si applichi agli interventi di ristrutturazione di edifici preesistenti all’entrata in vigore del medesimo testo unico ( “Il divieto di costruzione di manufatti ad una certa distanza dagli argini dei corsi d’acqua, contenuto nell’art. 96 lett. f) T.U. 25 luglio 2904, n. 523, riguarda, con riferimento agli interventi di consolidamento e di ristrutturazione, solo i manufatti costruiti dopo l’entrata in vigore del citato t.u. ed anche quelli costruiti prima se gli interventi comportino aumento della volumetria o della sagoma di ingombro” Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche 10 febbraio 1999, n. 31), come è quello in esame, risalente incontestatamente al XIX secolo.

3. Sono infondate le doglianze formulate con il terzo motivo di ricorso, ove si contestano le ragioni di contrarietà espresse dalla Soprintendenza con riguardo alle modalità realizzative degli interventi. In particolare, le considerazioni espresse con riguardo al numero dei velux , all’innalzamento del colmo del tetto ed all’installazione degli impianti fotovoltaici non escludono in toto l’utilizzo delle suddette tecnologie, ma richiedono la ricerca di una soluzione maggiormente compatibile con le caratteristiche storico-tipologiche dell’edificio A, risalente, come si è detto, al XVI secolo. Non si ravvisano, pertanto, i vizi di illogicità manifesta dedotti.

4. E’, invece, fondato il quarto motivo, con cui il parere reso dalla Soprintendenza è contestato nella parte in cui esprime contrarietà alle scelte operate dalla ricorrente in relazione alle opere di urbanizzazione. Le suddette opere, infatti, erano già state autorizzate anche sotto il profilo paesaggistico dal Comune di Ponte San Nicolò con provvedimento n. 10 del 25 ottobre 2017. Nel corso di quel procedimento, il Comune aveva richiesto il parere della Soprintendenza che ha lasciato decorrere il termine previsto dall’articolo 146, comma 9, D.Lgs. 42/2004 senza esprimere il proprio avviso.

5. L’accoglimento dei primi due motivi e del quarto, consente di assorbire il quinto motivo – che non esprime censure autonome rispetto al primo ed al secondo - ed il sesto motivo, con cui è formulata, in via subordinata, la domanda di risoluzione della convenzione urbanistica stipulata con il Comune e la domanda di restituzione del contributo di urbanizzazione corrisposto.

6. La domanda risarcitoria è anch’essa assorbita, essendo da ritenersi formulata in via subordinata. Con essa, infatti, è richiesto il risarcimento dei danni derivanti dalla lesione dell’aspettativa alla realizzazione dell’iniziativa edificatoria che presuppone la reiezione del ricorso.

7. L’accoglimento, sia pure parziale, del ricorso introduttivo proposto nei confronti dell’autorizzazione paesaggistica travolge anche il permesso di costruire e determina, pertanto, l’accoglimento del ricorso per motivi aggiunti, essendo in parte fondati i primi due motivi di illegittimità derivata. Il suddetto accoglimento priva di ogni interesse l’esame degli ulteriori motivi. Il diniego di autorizzazione paesaggistica è solo in parte illegittimo e, pertanto, l’intervento per cui è stato chiesto il titolo edilizio non può essere realizzato nelle modalità previste dal progetto.

8. In definitiva è il ricorso introduttivo ed il ricorso per motivi aggiunti sono fondati nei limiti di cui in motivazione.

9. Essendo il permesso di costruire affetto da vizi di illegittimità derivata, le spese di lite possono essere compensate tra la ricorrente ed il Comune di Ponte San Nicolò e sono poste a carico del solo Ministero resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Condanna il Ministero dei Beni e delle Attività culturali al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di lite, che liquida in € 3.000,00, oltre IVA e CPA.

Le compensa con il Comune di Ponte San Nicolò.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 17 dicembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO