Pubblicato il 03/02/2023

N. 00060/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00666/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 666 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
ES S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Brunelli e Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Silva Gotti in Bologna, via Santo Stefano 43;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Simoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale, in Ancona, piazza Cavour, 23;
Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marisa Barattini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

della illegittimità del silenzio-rifiuto serbato dalla Regione Marche e dall’A.S.U.R. Marche sull’istanza presentata dalla ricorrente in data 4 luglio 2022,

per la condanna

delle amministrazioni intimate a provvedere sulla predetta istanza entro il termine perentorio che sarà fissato dal Tribunale,

e per la nomina di un commissario ad acta per il caso di persistente inottemperanza delle amministrazioni interessate.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e dell’Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 il dott. Tommaso Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, ente privato accreditato con il Servizio Sanitario Regionale che opera nel settore delle cure sanitarie e socio-sanitarie per l’erogazione di servizi residenziali a pazienti affetti da disturbi mentali nell’ambito della c.d. “Area Salute Mentale” e del settore c.d. “REMS”, ha in essere con l’Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche due convenzioni approvate con determine del Direttore Generale nn. 605/2020 e 676/2020.

Il 4 luglio 2022 la società ha inoltrato domanda alla Regione Marche e all’A.S.U.R. Marche, ciascuna per quanto di rispettiva competenza, con richiesta di adeguamento ISTAT delle rette giornaliere a decorrere dal 2022, allegando una serie di documenti finalizzati a comprovare il notevole incremento dei costi di gestione delle strutture de quibus , dovuto a sua volta al noto e marcato fenomeno inflattivo iniziato nel corso del 2021 e deflagrato dopo l’avvio della crisi russo-ucraina.

Per quanto attiene, in particolare la Regione Marche, si è chiesto “ …qualora ritenuto più congruo o coerente con il vigente quadro normativo, ...che l’integrazione richiesta sia disposta dalla Regione Marche nell’esercizio del proprio potere/dovere di fissazione delle Tariffe applicabili ai LEA convenzionati con le strutture private accreditate ”.

2. Non avendo ricevuto alcun riscontro a tale istanza (la quale faceva seguito ad una precedente domanda presentata il 26 febbraio 2022), ES S.r.l. ha proposto il presente ricorso introduttivo, riferito testualmente solo alla convenzione approvata dall’A.S.U.R. con la determina del D.G. n. 605/2020, con cui ha chiesto:

- l’accertamento della illegittimità del silenzio tenuto dalla Regione e dall’A.S.U.R. Marche sulla predetta istanza del 4 luglio 2022 portante la richiesta di aggiornamento, mediante applicazione dell’indice ISTAT di aumento del costo della vita di operai ed impiegati (c.d. indice F.O.I.) o altro equipollente, delle rette giornaliere previste nella convenzione per l’erogazione di prestazioni di assistenza sanitaria e socio-sanitaria residenziale per l’Area “Salute Mentale” di tipologia SRP1, SRP2.1 e SRP3.1.1 nella struttura denominata “Serenity House” di Montegrimano Terme per gli anni 2020-2021-2022;

- l’accertamento dell’obbligo della Regione Marche, o in subordine dell’A.S.U.R. Marche, di provvedere sull’istanza;

- la conseguente condanna delle amministrazioni intimate, ciascuna per quanto di rispettiva competenza, a provvedere sulla istanza medesima entro un termine perentorio fissato dal Tribunale;

- la nomina di un commissario ad acta che provveda in luogo delle amministrazioni intimate in caso di persistente loro inadempimento.

In data 23 dicembre 2022 ES S.r.l. ha notificato un atto di motivi aggiunti in cui ribadisce le medesime conclusioni già svolte con il mezzo introduttivo, questa volta con riguardo alla convenzione approvata con determina del D.G. n. 676/2020.

3. Per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti si sono costituite in giudizio la Regione Marche e l’A.S.U.R. Marche, le quali hanno in sostanza evidenziato che, alla luce del meccanismo di fissazione delle tariffe de quibus previsto dal D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i., non sussiste a loro carico alcun obbligo di provvedere sull’istanza della ricorrente.

Quest’ultima, con memoria depositata in data 13 gennaio 2023, ha replicato alle difese delle amministrazioni resistenti, eccependo preliminarmente la tardività della memoria difensiva depositata dall’A.S.U.R. Marche.

La causa è passata in decisione alla camera di consiglio del 25 gennaio 2023.

4. Il ricorso va respinto, ritenendo il Collegio di condividere nel loro complesso gli argomenti difensivi esposti dalla Regione Marche, i quali, peraltro, trovano conferma proprio in due sentenze del Consiglio di Stato che la ricorrente, nella memoria difensiva di replica, richiama invece a sostegno delle proprie domande.

4.1. Partendo proprio da queste due decisioni, il Collegio evidenzia che:

- ES S.r.l., secondo una comprensibile strategia processuale, estrapola dalla sentenza n. 1739/2018 solo i passaggi funzionali ad accreditare le sue tesi difensive, obliterando però alcuni passaggi fondamentali della decisione del giudice amministrativo di secondo grado. Infatti, anche in quel giudizio si discuteva, in prima battuta, dell’obbligo dell’amministrazione sanitaria regionale di procedere ad una revisione delle tariffe relative alle prestazioni rese dalle strutture private accreditate che avevano agito in giudizio. Ebbene, il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata tale pretesa evidenziando che “ …Non è … configurabile alcuna fonte normativa atta a radicare, in capo alla Regione appellata, l’obbligo di provvedere in ordine all’istanza delle parti appellanti.

Non è idoneo, a tal fine, il disposto dell’art. 8 sexies, commi 5 e 6, d.lvo n. 502/1992, ai sensi dei quali, rispettivamente:

- Il Ministro della sanità, sentita l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l’unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate;

- con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l’aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto della definizione dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza e delle relative previsioni di spesa, dell’innovazione tecnologica e organizzativa, nonché dell’andamento del costo dei principali fattori produttivi.

In primo luogo infatti, da un punto di vista soggettivo, le disposizioni citate disciplinano l’attività procedimentale del Ministro della Sanità, sì che le relative previsioni non sono invocabili al fine di fondare, in capo ad un diverso soggetto pubblico (come, nella specie, la Regione), un obbligo di provvedere (all’aggiornamento tariffario).

Inoltre, sul piano oggettivo, la norma attribuisce all’Autorità ministeriale il compito di fissare (e adeguare, secondo i criteri di cui al comma 6) le “tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate”, costituenti la cornice entro cui devono operare le Regioni, titolari dei rapporti di accreditamento, senza occuparsi delle tariffe fissate da queste ultime.

Nemmeno, come ipotizzato dalla parte appellante, la fonte del suindicato obbligo di rivalutazione potrebbe essere rinvenuta nel disposto dell’art. 106 d.lvo n. 50/2016, attesa l’estraneità dei rapporti di accreditamento alla disciplina dettata da tale corpus normativo: deve invero osservarsi che l’accreditamento, quale titolo abilitante le appellanti all’erogazione delle prestazioni socio-sanitarie-assistenziali, colloca la relativa attività al di fuori della disciplina di cui al d.lvo n. 163/2006 (oggi d.lvo n. 50/2016), in quanto la specialità del sistema di accreditamento, incentrato sull’affidamento esclusivo ai soggetti accreditati delle prestazioni sanitarie, non consente di applicare ai relativi rapporti contrattuali norme specificamente formulate al fine di disciplinare rapporti (come quelli di appalto o di concessione extra-sanitaria) scaturenti da altri meccanismi di affidamento, di matrice concorrenziale… ”. Il Consiglio di Stato ha invece accolto i ricorsi delle strutture private nella parte in cui esse invocavano l’applicazione di una norma regolamentare regionale che imponeva alla Giunta di fissare le tariffe entro 180 giorni successivi all’entrata in vigore della disposizione, procedimentalizzando la relativa attività istruttoria. Pertanto, e in disparte la opinabilità di alcune considerazioni svolte dal Consiglio di Stato, in quel caso esistevano specifiche disposizioni da cui si poteva evincere un obbligo di provvedere a carico della Regione interessata, tanto più che, dal punto di vista processuale (come emerge dalla motivazione della sentenza), le strutture private ricorrenti avevano formulato una specifica domanda sul punto. Nella specie, al contrario, la società ricorrente non ha richiamato alcuna specifica norma, statale o regionale (ovviamente diversa da quelle di cui si è detto in precedenza), dalla quale scaturirebbe l’obbligo di provvedere a carico della Regione Marche o dell’A.S.U.R.;

- quanto invece alla sentenza n. 301/2020, la stessa riguarda una controversia in cui la Regione interessata aveva dato riscontro (negativo) alle istanze di revisione delle tariffe in questione, per cui la decisione in commento non può essere utilmente invocata in un ricorso avverso il silenzio della P.A. Ad ogni buon conto, nel merito il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la pretesa delle strutture private ricorrenti, evidenziando che “ …6.1 - In primo luogo, così come dedotto dall’Amministrazione la sentenza citata come precedente applicabile, era stata resa in vigenza del D.M. 15.4.1994 che, fino alla sua abrogazione, avvenuta nel 2008, disponeva l'obbligo “almeno triennale” delle regioni di aggiornare il tariffario. Tale obbligo, tuttavia, veniva espunto dall'ordinamento dall'art. 8 sexies del D.Lgs. n. 502/1992 che, a seguito delle modifiche intervenute, dal 2008 dispone, testualmente, che il Ministro della Sanità “con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l'unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate” e che “Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali, nel rispetto del principio del perseguimento dell'efficienza e dei vincoli di bilancio derivanti dalle risorse programmate a livello nazionale e regionale, in base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario, articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro caratteristiche organizzative e di attività, verificati in sede di accreditamento delle strutture stesse. Le tariffe massime di cui al presente comma sono assunte come riferimento per la valutazione della congruità delle risorse a carico del Servizio sanitario nazionale. Gli importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffe massime restano a carico dei bilanci regionali. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente disposizione è abrogato il decreto del Ministro della Sanità 15 aprile1994 […]".

6.3 – Pertanto il giudice di primo grado ha correttamente statuito che le norme vigenti non impongono alcuna tempistica né alcun automatismo per la revisione delle tariffe, tariffe che la Regione …, unica titolare della competenza in materia di tutela della salute a livello regionale, procede a modificare quando ve ne siano le condizioni, nel rispetto dell'art. 8 sexies del D.Lgs. n. 502/1992, come modificato dall'art. 79 del D.L. 112/2008, convertito dalla L. 133/2008 che, nell'abrogare il D.M. 15.4.1994, non ha introdotto alcuna nuova periodicità predefinita o alcun automatismo per provvedere all'aggiornamento delle tariffe, né appare utile, al riguardo, il richiamo alla clausola di revisione dei prezzi di cui all'art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, peraltro non più in vigore, essendo i rapporti di accreditamento estranei alla disciplina dei contratti ad evidenza pubblica.

6.4 – Vero è quanto argomentato dall’appellante circa la previsione del citato art. 8 sexies, comma 6, del D.Lgs. n. 502/1992, secondo il quale “sono effettuati periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l'aggiornamento delle relative tariffe, ma la stessa formulazione della norma lega l’aggiornamento della “relativa tariffa” alla riclassificazione della prestazione, residuando al di fuori di tale fattispecie solo il principio generale di sinallagmaticità del rapporto negoziale, che prevede una variazione del corrispettivo solo in caso di comprovata e sensibile variazione del costo della prestazione.

6.5 – La necessità che la domanda di variazione sia corredata dalla documentazione dei nuovi o maggiori costi fa venire meno in radice la possibilità di ritenere obbligatoria una rivalutazione periodica a scadenze temporali prefissate, mentre la conseguente non spettanza di una rivalutazione tariffaria a seguito di una domanda non corredata, come nella fattispecie, da una dimostrazione della avvenuta levitazione di costi, impedisce di configurare la sussistenza di un diritto di credito o di un danno da ristorare… ” (va peraltro evidenziato che la vicenda definita con la sentenza n. 301/2020 si era svolta in epoca antecedente la nota emergenza sanitaria, per cui le considerazioni svolte dal Consiglio di Stato riguardano una situazione “normale”).

4.2. Quanto invece al formante legislativo, il Collegio non può che condividere, come detto, le argomentazioni della difesa regionale, le quali fanno perno anzitutto sulle stesse disposizioni del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i. valorizzate dal Consiglio di Stato nelle predette sentenze n. 1739/2018 e n. 301/2020, nonché su alcuni provvedimenti adottati dalla Regione a cavallo fra il 2021 e il 2022 per fronteggiare le conseguenze della nota emergenza sanitaria.

Al riguardo il Collegio ritiene di dover aggiungere che, in ragione della loro stessa natura di remunerazione corrisposta a strutture sanitarie private accreditate con i Servizi Sanitari regionali, le tariffe in questione non potrebbero essere aggiornate “a macchia di leopardo”, ossia solo a favore di alcune strutture e non di tutte quelle che sono accreditate per la Branca di riferimento. E in questo senso non si può fare a meno di notare che, salvo successive evoluzioni dello stato dell’arte, è abbastanza strano che in ambito marchigiano solo due società (oltre a quello proposto da ES all’odierna camera di consiglio è stato infatti deciso un altro analogo ricorso – n. 668/2022 R.G. – promosso da altra società che gestisce strutture accreditate con il S.S.R.) abbiano chiesto l’adeguamento delle tariffe de quibus , quando è chiaro che il fenomeno inflattivo ha colpito tutti gli operatori economici, specie in relazione all’incremento dei costi dell’energia.

4.3. Quest’ultimo inciso consente al Collegio di evidenziare che, in realtà, in casi del genere è il legislatore, anzitutto statale, a dover assumere i provvedimenti necessari per far fronte ad una situazione che appare oggettivamente critica per le imprese e le famiglie (anche se l’attuale livello di inflazione non è nemmeno paragonabile a quello che si è registrato in Italia fra il 1973 e il 1984), ma che, per le stesse ragioni da cui essa deriva (ossia la crisi russo-ucraina, la quale, come si sperava inizialmente, avrebbe anche potuto risolversi nel giro di pochi mesi), si presta ad interventi emergenziali e flessibili, laddove la revisione delle tariffe presuppone invece una situazione ordinaria e verosimilmente stabile nel tempo (visto che le tariffe sono destinate a rimanere vigenti per alcuni anni e che esse, come ha ricordato il Consiglio di Stato, costituiscono uno dei riferimenti in base ai quali va periodicamente definita la consistenza del Fondo Sanitario Nazionale) e richiede comunque un’attività istruttoria e lo svolgimento di una contrattazione fra la parte pubblica e le organizzazioni di categoria degli operatori privati (e non fra la parte pubblica e il singolo operatore).

E in questo senso si devono richiamare i numerosi provvedimenti assunti dalla Regione Marche per fare fronte ai maggiori costi che le strutture sanitarie private accreditate hanno dovuto sopportare per adempiere alle prescrizioni impartite dalle competenti autorità nel periodo emergenziale legato alla pandemia (molti di questi provvedimenti sono stati depositati dalla difesa regionale in data 20 dicembre 2022). Nulla vieta, pertanto, che, laddove il legislatore statale adotti norme che consentano alle Regioni, come è accaduto per l’emergenza sanitaria, di erogare somme a favore delle strutture private onde alleviare le conseguenze dell’impennata dei prezzi, la Regione Marche possa accogliere l’istanza della ricorrente, ma questo non “a regime”.

4.4. Peraltro, l’istanza di ES è in ogni caso prematura, visto che l’adeguamento dei corrispettivi contrattuali, sia nei contratti di diritto privato che nei contratti di diritto pubblico, viene operato su base annua e non su base infrannuale, salvo che non sia diversamente previsto, dovendosi verificare l’andamento consolidato del tasso ufficiale di inflazione e non essendo esigibile da parte dei contraenti una continua opera di adeguamento dei corrispettivi (attività che, per la parte pubblica, implica lo svolgimento di un’onerosa attività istruttoria). Del resto, per tutto il periodo in cui il tasso di inflazione nell’Eurozona è stato negativo la Regione Marche non ha mai preteso di ridurre le tariffe vigenti e questo proprio in ragione del fatto che la revisione non può essere legata ad accadimenti eccezionali o occasionali, salvo che non sia diversamente previsto.

Nella specie, poi, non esistono nemmeno specifici impegni assunti dalla Regione in atti o provvedimenti acquisiti al presente giudizio, visto che:

- con la D.G.R. n. 1588/2017 le tariffe contrattate con le associazioni di categoria degli operatori privati e approvate con la D.G.R. n. 1331/2014 sono state prorogate nelle more della pubblicazione dei nuovi manuali di autorizzazione e accreditamento di cui all'art. 3, comma 1, let. b), della L. R. n. 21/2016. Questo, come del resto riconosce la ricorrente nella memoria di replica, era del tutto legittimo, visto che la D.G.R. n. 1331/2014 prevedeva una verifica della congruità delle tariffe da svolgere nell’arco di 36 mesi dalla loro approvazione;

- i nuovi Manuali di accreditamento sono stati approvati con la D.G.R. n. 938/2020, di talché da quel momento dovrebbe ritenersi insorto l’obbligo della Regione di avviare il percorso concertato (nei sensi di cui si è detto al precedente § 4.2.) di revisione delle tariffe. Peraltro, in assenza di un termine fissato in maniera espressa, si deve concludere nel senso che tale iter dovrebbe essere avviato entro il suddetto termine di 36 mesi. Ma se così è, ne consegue che alla data di proposizione dell’istanza del 4 luglio 2022 il triennio non era ancora decorso.

Se invece si volesse ritenere che l’iter avrebbe dovuto essere avviato e concluso subito dopo la pubblicazione della D.G.R. n. 938/2020 (ma al riguardo si deve tenere conto della generalizzata proroga dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti amministrativi prevista dalla normativa emergenziale), ciò non avrebbe risolto il problema della società ricorrente, visto che nel 2020 il tasso ufficiale di inflazione non era affatto fuori controllo e dunque le nuove tariffe non sarebbero state verosimilmente troppo diverse da quelle approvate nel 2014 (nel 2021, invece, il tasso di inflazione si attestava all’1,9%, e dunque ad un livello inferiore a quello del 2% che costituisce il benchmark di riferimento nell’Area Euro, per cui nessun incremento tariffario era doveroso relativamente all’anno 2021). Questo conferma le considerazioni svolte in precedenza circa il fatto che le tariffe in questione non possono essere adeguate per fronteggiare situazioni eccezionali e transitorie, essendo altri gli strumenti da utilizzare all’uopo (strumenti che, come si è visto, la Regione ha ampiamente utilizzato per far fronte all’emergenza sanitaria).

4.5. Di nessun rilievo sono invece le questioni relative ai c.d. tetti di spesa, introdotte forse ad abundantiam dalla difesa regionale e sulle quali la ricorrente ha incentrato una parte della memoria di replica.

Nella specie, infatti, non viene in rilievo la questione della presunta insuperabilità del tetto di spesa assegnato alla società ricorrente, mentre le clausole contrattuali inserite nelle convenzioni stipulate con l’A.S.U.R. – secondo cui “ Eventuali revisioni del tetto di spesa assegnato potranno essere fatte qualora intervengano, da parte della Regione Marche, modifiche delle relative Tariffe ” – sono state in sé correttamente richiamate da ES, ma la loro operatività è subordinata per l’appunto alla previa revisione delle tariffe, per cui, fino a che la Regione non aggiorna le tariffe, l’A.S.U.R. non è obbligata a modificare il tetto di spesa, salvo che ciò non corrisponda all’esigenza di incrementare il volume delle prestazioni da erogare all’utenza.

4.6. In relazione, infine, al richiamo alla clausola generale di buona fede, il Collegio osserva quanto segue.

4.6.1. In generale, l’avvenuta legificazione del principio di buona fede ad opera del D.L. n. 76/2020 (art. 1, comma 2- bis , della L. n. 241/1990) non ha modificato il quadro di riferimento preesistente, visto che, sia pure attraverso le più appropriate categorie pubblicistiche, la giurisprudenza amministrativa ha da sempre apprestato tutela al cittadino nei confronti delle condotte ostruzionistiche, scorrette, parziali, etc., della P.A. quando questa agisce nell’esercizio dei propri poteri pubblicistici (mentre, quando vengono in rilievo rapporti privatistici, la buona fede opera in ogni caso, se non altro ai sensi del comma 1- bis dello stesso art. 1 della L. n. 241/1990). E nella specie non è in discussione il fatto che si verte in ambito pubblicistico (altrimenti non si potrebbe in radice ipotizzare l’esistenza di un silenzio-rifiuto giustiziabile davanti al G.A.), dato che la fissazione delle tariffe si inserisce in un quadro di rapporti fra ente pubblico e operatore economico privato diversi da quelli che connotano, ad esempio, gli appalti pubblici.

Infatti, come ha ricordato anche il Consiglio di Stato nelle sentenze di cui si è dato conto supra , il meccanismo dell’accreditamento istituzionale presuppone che intere fette del mercato delle prestazioni sanitarie siano sottratte, tendenzialmente a tempo indeterminato, alla concorrenza e riservate agli operatori accreditati, i quali, in cambio di questa relativa stabilità dei fatturati, si obbligano ad:

- adeguare le proprie strutture agli standard infrastrutturali e qualitativi che periodicamente sono fissati dallo Stato e/o dalle Regioni;

- applicare le tariffe fissate dalle Regioni e rispettare i tetti di spesa stabiliti annualmente dalle aziende sanitarie territoriali (i quali tetti di spesa, peraltro, non precludono agli operatori di erogare anche prestazioni non a carico del SSR, laddove ciò sia consentito dalla potenzialità delle strutture).

Nel caso degli appalti, invece, il fatto che gli affidamenti debbano essere preceduti normalmente dal confronto concorrenziale fra più operatori economici fa sì che: i) le stazioni appaltanti, pur stabilendo il prezzo a base d’asta, sono obbligate a confrontarsi con i prezzi che fa il mercato; ii) l’appaltatore, proprio perché non può godere a tempo indeterminato di “rendite di posizione”, ha diritto al riequilibrio del sinallagma negoziale, tanto nel caso di sopravvenienze impreviste (e questo profilo riguarda soprattutto gli appalti di lavori) quanto nel caso di contratti di durata pluriennale.

Alla luce di tali presupposti, non si può dunque ritenere che l’omesso riscontro all’istanza di revisione delle tariffe costituisca comportamento contrario alla buona fede, e questo anche ponendosi in un’ottica comparatistica con gli analoghi istituti del diritto civile. Infatti, tanto nel caso della rescissione del contratto per lesione sia nel caso della risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta le relative norme codicistiche stabiliscono già i presupposti in presenza dei quali sono azionabili i rimedi all’uopo previsti a favore del contraente danneggiato, per cui non è necessario rifarsi alla clausola generale.

Con questo non si vuol dire che il legislatore e/o le parti non possano introdurre anche nel settore per cui è giudizio clausole di revisione periodica delle tariffe legate all’andamento dell’inflazione, ma questa è per l’appunto una scelta anzitutto politica. Del resto, fino al 1993 in Italia esisteva un meccanismo di adeguamento automatico dei salari e degli stipendi - c.d. scala mobile - finalizzato a proteggere i lavoratori dipendenti dagli effetti dell’inflazione; tale meccanismo è stato discrezionalmente dapprima limitato (1984, c.d. decreto di San Valentino) e poi definitivamente superato (Accordo del 23 luglio 1993 sulla c.d. politica dei redditi), senza che questo sia stato considerato una violazione di principi costituzionali inderogabili.

4.6.2. In ogni caso, in base a consolidati canoni interpretativi, in un testo legislativo le norme vanno lette ed interpretate le une in relazione alle altre.

E allora, poiché l’art. 2 della L. n. 241/1990 stabilisce quali sono i casi in cui sussiste a carico della P.A. l’obbligo di provvedere, non si può utilizzare un’altra norma della stessa L. n. 241/1990 per ampliare, tendenzialmente senza limiti, tale obbligo, e ciò anche alla luce delle rilevanti conseguenze che lo stesso art. 2 fa conseguire, tanto a carico dell’amministrazione quanto a carico del singolo funzionario, all’accertamento da parte del giudice della sussistenza di un silenzio-rifiuto illegittimo.

Va pertanto ribadito che l’obbligo di provvedere sussiste:

- o nei casi espressamente previsti dalla legge;

- oppure quando l’amministrazione si è autovincolata ad esaminare le istanze dei privati,

e sempre che, come insegna la giurisprudenza, non si sia in presenza di istanze meramente reiterative di precedenti domande già esaminate o di istanze che abbiano ad oggetto richieste “politiche” e comunque non afferenti l’esercizio del potere amministrativo (per cui l’eventuale riscontro a mero titolo di cortesia oppure l’omesso riscontro di tali istanze non legittimano la proposizione di rimedi giurisdizionali).

5. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti, con riguardo a tutte le domande proposte.

Le spese del giudizio si possono tuttavia compensare, anche in ragione delle finalità sottese alla presente iniziativa giudiziaria.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Daniele, Presidente

Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore

Giovanni Ruiu, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Capitanio	Giuseppe Daniele

IL SEGRETARIO