Pubblicato il 10/03/2025

N. 05011/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06976/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6976 del 2024, proposto da
SA AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo, Ginevra Pignalosa, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Cataldo in Roma, Lungotevere Marzio 3;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento LA Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri e LA Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di cui alla nota del 10 maggio 2024, prot. n. 33949, con cui il Ministero dell’Interno – Dipartimento LA Pubblica Sicurezza – Dir. Centr. per gli Affari Generali e le Politiche del Personale LA IA di Stato ha opposto diniego all’istanza del 25 marzo 2024 presentata dal ricorrente per chiedere la concessione LA proroga del collocamento in posizione fuori ruolo presso il Parlamento Europeo sino al 3 dicembre 2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti LA causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2025 la dott.ssa Caterina Lauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, SA AN, ricopre la qualifica di Sovrintendente PO Coordinatore LA IA di Stato e, in tale veste, dal 2008 è stato collocato fuori ruolo dall’amministrazione di appartenenza, ai sensi dell’art. 1, l. n. 1114/1962, per aver assunto diversi incarichi presso varie istituzioni ed organizzazioni europee ed internazionali.

Da ultimo ha stipulato un contratto presso il Parlamento dell’Unione europea per la copertura del posto di Agente Contrattuale FG III, con l’incarico di Coordinatore LA prevenzione e LA sorveglianza.

Il Ministero dell’Interno, ha sempre autorizzato la permanenza del Sig. AN in posizione di fuori ruolo presso il Parlamento europeo, dapprima dal 3 dicembre 2018 al 2 dicembre 2019 (doc. 5 allegato al ricorso), poi dal 3 dicembre 2019 al 2 dicembre 2021 (doc. 6 allegato al ricorso) e, infine, dal 3 dicembre 2021 al 2 dicembre 2024 (docc. 7 e 9 allegati al ricorso).

Il ricorrente, pertanto, il 25 marzo 2024, ha presentato una nuova istanza, per la proroga alla permanenza in “fuori ruolo” sino al 3 dicembre 2025, negata dall’amministrazione resistente, con nota del 10 maggio 2024, prot. n. 33949.

1.1. Alla luce del diniego opposto egli ha avversato detta decisione, proponendo il presente ricorso che ha affidato ai seguenti motivi di illegittimità:

“ 1. - Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 LA legge n. 1114/1962. Incompetenza .”, deducendo che il provvedimento, a sola firma del Direttore del Servizio Sovrintendenti, Assistenti, Agenti del Dipartimento LA Pubblica Sicurezza, non ha coinvolto le ulteriori amministrazioni competenti (Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento LA funzione pubblica, il Ministero degli Affari Esteri e il Ministero dell’Economia e delle Finanze), come prescritto dall’art. 1, l. n. 1114/1962 e non risulta adottato con decreto del PO LA IA.

“ 2. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 LA legge n. 241/1990 – difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà. Sviamento .” in quanto la motivazione addotta per giustificare il diniego – l‘aver “ avviato una serie di interventi di carattere strategico, funzionali al graduale recupero delle risorse impiegate presso altri Enti e/o Amministrazioni, anche all’estero, attese le impellenti e pressanti esigenze di servizio e la nota carenza organica ” – è apparente e generica e denota il difetto di istruttoria, non avendo valutato la specifica posizione del ricorrente.

“ 3. – Violazione dell’art. 10 bis LA legge n. 241/1990 .”, per aver l’amministrazione omesso di trasmettere il preavviso di diniego.

Ha quindi concluso per l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione cautelare.

1.2. Il Ministero dell’Interno si è costituito, depositando memoria il 18 luglio 2024, difendendo la correttezza del suo operato, evidenziando come il ricorrente non avesse presentato una vera e propria richiesta proroga in virtù di un contratto in essere, pretendendo, invece, di avvalersi dell’istituto in esame nonostante la stipula di un nuovo contratto. Ha osservato che la decisione dell’amministrazione è connotata da un amplissimo grado di discrezionalità, e che, pertanto, il relativo procedimento – disciplinato in linea generale dall’art. 58, D.P.R. n. 3 del 1957 – non è un vero e proprio procedimento amministrativo ad istanza di parte, quanto piuttosto un procedimento ad iniziativa officiosa, anche nel caso in cui vi si innestino, come nel caso di specie, "richieste" del dipendente. Ha aggiunto che il collocamento fuori ruolo oltre che essere discrezionale è anche, per sua natura, temporaneo e prescinde da esigenze personali del dipendente. Nell’ambito di tale decisione sostiene che “ un conto è la decisione dell’Amministrazione LA pubblica sicurezza di collocare (o non collocare) un proprio dipendente in fuori ruolo, un altro è la partecipazione LA medesima determinazione agli altri Dicasteri sopra richiamati o la necessaria autorizzazione espressa dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, sostanzialmente finalizzata al rispetto dei limiti numerici e di contingentamento all’uopo previsti. La (prima) valutazione sul collocamento (o meno) in fuori ruolo resta di assoluta ed esclusiva spettanza dell’Amministrazione procedente (quella di appartenenza del dipendente) e, addirittura, nessuna interlocuzione deve essere avviata se non si perviene prima ad una positiva determinazione sull’an .”, per cui, in presenza di un diniego non occorreva neppure che venisse adottato il decreto del PO LA IA.

1.3. Il Tribunale, con ordinanza cautelare, Tar Lazio, sez. I quater, 31 luglio 2024, n. 3478, ha accolto la richiesta del ricorrente, ritenendo che “ nel bilanciamento dei contrapposti interessi proprio LA valutazione in ordine al periculum in mora - meriti tutela l’interesse del ricorrente a conservare la res adhuc integra fino alla definizione del merito del ricorso ;” con decisione confermata dal Consiglio di Stato in sede di appello che ha rilevato l’assenza di periculum in mora , nelle more LA definizione del merito del ricorso, con udienza pubblica già fissata al 21 gennaio 2025.

1.4. Parte ricorrente ha depositato la propria memoria ex art. 73 c.p.a., replicando con nuove argomentazioni alle difese del Ministero dell’Interno, insistendo per l’accoglimento del ricorso.

1.5. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso è fondato e va accolto nei termini di seguito meglio precisati.

3. Si impone al collegio, in aderenza ai dettami dell’Adunanza Plenaria n. 5/2015, l’esame del primo e, potenzialmente, assorbente motivo di ricorso con cui parte ricorrente deduce, in sostanza, l’incompetenza del Direttore del Servizio Sovrintendenti, Assistenti, Agenti del Dipartimento LA Pubblica Sicurezza all’adozione del provvedimento impugnato, di competenza, invece, del PO LA IA, previo coinvolgimento LA Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento LA funzione pubblica, del Ministero degli Affari Esteri e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, come stabilito dall’art. 1, l. n. 1114/1962.

Va premesso che, secondo quanto previsto dal sopra citato art. 1 l. n. 1114/1962 “ 1. Il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, può, previa autorizzazione LA Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento LA funzione pubblica, con decreto dell'amministrazione interessata, d'intesa con il Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell'economia e delle finanze, essere collocato fuori ruolo per assumere un impiego o un incarico temporaneo di durata non inferiore a sei mesi presso enti o organismi internazionali, nonché esercitare funzioni, anche di carattere continuativo, presso Stati esteri. Il collocamento fuori ruolo, il cui contingente non può superare complessivamente le cinquecento unità, è disposto per un tempo determinato e, nelle stesse forme, può essere rinnovato alla scadenza del termine, o revocato prima di detta scadenza. 2. In attesa dell'adozione del provvedimento di cui al comma 1, può essere concessa dall'amministrazione di appartenenza l'immediata utilizzazione dell'impiegato presso gli enti od organismi internazionali che hanno richiesto il collocamento fuori ruolo .”

Riguardo al procedimento in esame, che si connota per la sua peculiarità, è stato osservato - in vicende di analogo tenore aventi ad oggetto richieste di proroga di “fuori ruolo” di dipendenti presso la Guardia di Finanza - che il coinvolgimento dei suddetti Ministeri e LA Presidenza del Consiglio dei Ministri “ è costituito dalla necessità di verificare, nell’ipotesi in cui l’istanza sia favorevolmente esitata, il rispetto del contingente complessivo di cinquecento unità previsto dall’art. 1 LA legge n. 1444 del 1962, espressamente richiamato dal citato art. 891, comma 2, del Codice dell’Ordinamento militare. Risulta evidente che, ove il Ministero competente all’adozione dell’atto autorizzatorio ritenga di non concederlo, non sussiste alcuna ragione per coinvolgere nel procedimento altri organi, che certamente non potrebbero superare la determinazione negativa del Ministero proponente; pertanto, per evidenti ragioni di economia procedimentale e in assenza di alcun effettiva esigenza di natura sostanziale, l’acquisizione dell’autorizzazione del Dipartimento LA Funzione Pubblica e dei pareri dei Ministeri citati dalla disposizione richiamata non risulta necessaria laddove il procedimento debba concludersi con il rigetto dell’istanza .” (cfr. Tar Lazio, Latina, sez. I, 16 novembre 2023, n. 785, Tar Lombardia, Milano, sez. II, 19 dicembre 2023, n. 3094).

Tanto chiarito, il Collegio ritiene che le doglianze articolate dal ricorrente sotto il profilo dell’incompetenza e del mancato coinvolgimento nel procedimento degli altri soggetti indicati dall’art. 1, l. n. 1114/962 sia infondato in quanto:

- il provvedimento impugnato dal ricorrente è un diniego alla richiesta di (ulteriore) proroga del collocamento “fuori ruolo” (e non un provvedimento di autorizzazione o di revoca dell’autorizzazione già concessa, per i quali è richiesta espressamente la forma del decreto del PO LA IA);

- in ogni caso, la decisione gravata è stata assunta sulla base di una determinazione del PO LA IA (resa a margine degli Appunti al PO LA IA depositati in atti, cui gli uffici hanno sottoposto al medesimo le questioni relative alle proroghe dei collocamenti fuori ruolo);

- trattandosi di una decisione di diniego, non era necessario che la stessa fosse adottata previo coinvolgimento né LA Presidenza del Consiglio, né degli altri Ministeri indicati dall’art. 1, l. n. 1114/1994, per le ragioni già indicate dalle sentenze richiamate supra.

Deriva, pertanto, l’infondatezza del primo motivo.

4. Fondati, invece, sono il secondo e il terzo motivo di ricorso che, per ragioni di coerenza espositiva, appare opportuno esaminare congiuntamente.

4.1. Le parti nei propri scritti difensivi concordano sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al cd. “fuori ruolo” sia connotato da ampli margini di discrezionalità; dissentono, invece, sulla correttezza LA decisione assunta da parte dell’amministrazione resistente e sul corretto esercizio di tale discrezionalità.

4.2. Ciò posto, la fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che “ Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo .”.

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che, di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge, è fondato sul presupposto LA destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso un’amministrazione o un ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione datrice di lavoro non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

4.3. Questo collegio, nell’ambito di tale discrezionalità, non esclude che possa essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi dell’amministrazione datrice di lavoro porre un limite temporale massimo oltre il quale non si possa prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendo, quindi, un lasso temporale sorpassato il quale il dipendente è tenuto a scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio.

Trattasi di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (si veda l’art. 1, co. 68, l. n. 190/2012).

4.4. Tuttavia, nel caso di specie, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale) volta ad introdurre in generale un limite temporale per la permanenza fuori ruolo avrebbe imposto all’amministrazione di analizzare (e decidere) la domanda di parte ricorrente svolgendo compiute valutazioni, considerando e valutando la specifica posizione del ricorrente (con riferimento agli incarichi svolti in posizione di fuori ruolo e a quello che avrebbe dovuto svolgere, alle ragioni per cui era maggiormente conforme all’interesse LA p.a. un suo rientro, etc.).

Valutazioni e considerazioni particolari che sono state del tutto omesse.

Dagli atti di causa emerge piuttosto che il Ministero dell’Interno, nel valutare le istanze di rinnovo del collocamento “fuori ruolo” pervenute nel 2023-2024, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o comunque con un atto non avente carattere generale – un limite temporale generale massimo, pari a sei anni, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti (senza peraltro aver previamente svolto, né una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo; né una verifica del numero e il tipo di organizzazioni europee ed internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio e la loro cointeressenza con gli interessi dell’amministrazione di appartenenza; né un’analisi LA peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, LA possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni – anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi – nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse LA p.a. al rientro degli stessi).

Un tale modo di procedere non appare in linea con tutti i principi che informano l’attività dell’amministrazione – anche quale datrice di lavoro – e in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero che l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volte a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente) avvenga con atti amministrativi generali – adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento – e posti a conoscenza dei dipendenti attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

Appare evidente, allora, che, in assenza di un tale atto di carattere generale idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero, se per un verso poteva certamente assumere come uno dei criteri di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando come periodo di durata ragionevole quello di sei anni, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline, e segnatamente dall’art. 168 d.p.r. n. 18/1967 e dal decreto interministeriale n. 104/2016), al contempo non poteva prescindere dal considerare tale criterio generale, in relazione alla specificità dei diversi casi concreti, considerando tutti gli altri elementi rilevanti ed esprimendo una valutazione delle diverse istanze sorretta da un’adeguata motivazione.

4.5. Ebbene, tale valutazione, nella specie, è stata totalmente omessa, come si ricava dalla documentazione versata in atti, in cui è ricompreso un “appunto” del 5 dicembre 2023 a margine del quale è presente una considerazione (siglata ma priva di firma per esteso) che non può che ricondursi al PO LA IA (in coerenza con quanto evidenziato dalla p.a. nelle sue difese) del seguente tenore: “ Prefetto Forgione, le posizioni fuori ruolo presso organismi internazionali non possono superare i sei anni (sottolineato n.d.r.). Devono rientrare in ruolo! ”.

L’ulteriore successivo appunto per il PO LA IA (si veda all. n. 13 LA produzione documentale del ricorrete), avente “ scopo ” la “ regolarizzazione LA posizione giuridica dei dipendenti collocati in fuori ruolo per un periodo superiore a sei anni ”, manifesta ulteriormente la ragione sottesa alla decisione assunta dal Ministero resistente con riferimento alla richiesta del ricorrente, ovverosia la volontà di circoscrivere per tutti i dipendenti il periodo di fuori ruolo entro il tempo massimo di sei anni, omessa ogni ulteriore valutazione (e motivazione) sulla ragionevolezza di tale scelta e sulla sua rispondenza all’interesse dell’amministrazione (ricavandosi dal suddetto appunto solo che la suddetta condizione, essere fuori ruolo da oltre sei anni, riguarda solo 19 dipendenti, peraltro collocati su diversi ruoli, senza alcun approfondimento sulle esigenze di organico sottese a ciascuno di essi, né sull’attività che gli interessati avrebbero dovuto svolgere al loro rientro).

4.6. In questo contesto, il non aver in alcun modo consentito al ricorrente la partecipazione al procedimento ha reso ancora più marcato il difetto di istruttoria, essendo stato precluso al ricorrente di offrire alla p.a. elementi idonei a valutare in concreto la ragionevolezza LA decisione di farlo rientrare per il solo superamento dell’individuato termine di sei anni in considerazione LA sua specifica posizione.

5. Dalle considerazioni che precedono deriva, pertanto, l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e obbligo LA p.a. di riesaminare la posizione del ricorrente.

6. Le spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità LA vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Agatino Giuseppe Lanzafame, Presidente FF

Caterina Lauro, Referendario, Estensore

Dario Aragno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Caterina Lauro	Agatino Giuseppe Lanzafame

IL SEGRETARIO