Pubblicato il 30/12/2025

N. 24034/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10214/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10214 del 2020, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Raffaele Bifulco, Carlo Contaldi La Grotteria e Paolo Pittori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell'interno (Questura di Roma), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- dell’avviso orale della Questura di Roma del 25 settembre 2020;

- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione dell’interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, c. 4- bis , c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 ottobre 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, il dott. BR MB e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l'odierno ricorso parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di avviso orale in epigrafe, adottato a seguito dell’ordinanza di applicazione di misura cautelare personale n. -OMISSIS- del 26.6.2020 del Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Roma, che ha applicato nei confronti del ricorrente la misura cautelare interdittiva del divieto di contrattare con la pubblica amministrazione e di esercitare attività imprenditoriali.

1.1. Parte ricorrente ha esposto in fatto quanto segue:

- che l'anzidetta misura di prevenzione è stata originata da un procedimento penale pendente presso la Procura della Repubblica di Frosinone per associazione per delinquere finalizzata all’evasione fiscale, nella quale sarebbe stata principalmente coinvolta una terza società in relazione alla gestione di un contratto di fornitura di cappelli alpini;

- che egli, con il fratello (anch'egli coinvolto nel suddetto procedimento penale), è titolare di una società e che gli è stato contestato il reato di frode nelle pubbliche forniture in concorso con altri coindagati;

- -che, il 25 settembre 2020, l'intimata Questura ha adottato il contestato avviso orale, motivando sul fatto che la parte ricorrente “ nel corso degli ultimi due anni è stata sottoposta ad indagini per il reato di frode nelle pubbliche forniture ”.

1.2. Il ricorrente ha quindi articolato censure così formulate:

- " Violazione di legge per travisamento dei fatti ";

- " Eccesso di potere per sviamento di potere, illogicità ed ingiustizia manifesta e contraddittorietà della motivazione ".

Con il primo motivo di ricorso ha contestato l'adozione del provvedimento in questione in quanto asseritamente disposto in assenza dei relativi presupposti, posto che il ricorrente sarebbe estraneo agli addebiti contestatigli in sede penale, essendo egli titolare di un’azienda specializzata nella produzione di mostreggiature civili e militari, che ha ricevuto un subaffidamento da altra azienda, a sua volta appaltatrice di forniture per l’Esercito e per l’Arma dei Carabinieri

Con il secondo motivo di ricorso ha evidenziato che l’ordinanza del Gip del Tribunale di Roma ha applicato la misura cautelare del divieto di contrattare con la pubblica amministrazione (art. 289- bis c.p.p.) e della interdizione delle attività imprenditoriali (art. 290 c.p.p.). Di talché, non potendo egli svolgere la propria attività professionale, la misura di prevenzione sarebbe inutiliter data .

2. Si è costituito il Ministero intimato, con atto di mera forma.

3. L'11 novembre 2021 il ricorrente ha presentato istanza di fissazione dell'udienza.

4. Con ordinanza presidenziale n. 5503 del 20 novembre 2024 è stato disposto:

- all'amministrazione resistente di depositare una documentata relazione sugli atti di causa;

- alla parte ricorrente di specificare l’eventuale persistenza dell'interesse a definire nel merito il presente giudizio.

5. Il 15 marzo 2025 il resistente Ministero ha depositato una memoria, chiedendo il rigetto del ricorso.

6. Il 27 marzo 2025 il ricorrente ha depositato documenti.

7. Il 4 aprile 2025 parte ricorrente ha istato per l'esibizione del fascicolo d'ufficio e della documentazione alla base della misura.

8. Con ordinanza n. 7656 del 17 aprile 2025 la Sezione ha onerato la resistente amministrazione di produrre i documenti di cui all'art. 46, c. 2, c.p.a. e una documentata relazione sugli atti di causa.

9. Il 22 luglio 2025 parte ricorrente ha prodotto documenti.

10. Con memoria del 2 settembre 2025 parte ricorrente ha insistito per l'accoglimento del ricorso, anche tenuto conto del mancato adempimento dell'ordine istruttorio.

11. Il 26.9.2025 la resistente amministrazione ha prodotto documenti, di cui parte ricorrente ha chiesto l'espunzione con istanza del 1.10.2025.

12. All'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato indicata in epigrafe, tenutasi tramite collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Vanno previamente dichiarati inutilizzabili i documenti prodotti dall'intimata amministrazione il 26.9.2025.

Com’è noto, l’art. 73, c. 1, c.p.a., prevede – per quanto qui rileva – il termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza per produrre documenti. Il mancato rispetto di tale termine comporta l’inutilizzabilità dei documenti tardivamente prodotti (Cons. St., sez. V, 23 maggio 2022, n. 4059; Cons. St., sez. VI, 12 gennaio 2021, n. 395; Cons. St., sez. V, 9 gennaio 2019, n. 395).

Resta ferma la possibilità di produrre oltre il suddetto termine eventuali documenti. Ciò avviene dietro eccezionale autorizzazione del Collegio, nel rispetto del contraddittorio e sempreché la produzione nel termine di legge sia risultata estremamente difficile (art. 54, c. 1, c.p.a.). La prova dell’estrema difficoltà grava sulla parte che chiede tale autorizzazione (C.G.A.R.S., sez. giurisd., 9 agosto 2023, n. 517; Cons. St., sez. III, 10 marzo 2022, n. 1708).

Considerato che nel caso di specie vi è stato un mero deposito tardivo, peraltro a fronte di due ordinanze con le quali la produzione documentale in questione era stata disposta, non vi sono ragioni per ammettere l'utilizzabilità nel presente giudizio di quanto prodotto il 26.9.2025 dalla resistente amministrazione.

2. Ciò posto, il ricorso è fondato e va accolto.

Va preliminarmente evidenziato che, ai sensi dell'art. 1 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, le misure di prevenzione personale rimesse al Questore (tra cui, dunque, l'avviso orale), possono avere come destinatari i seguenti soggetti: " a) coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi; b) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; c) coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, comprese le reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio di cui all'articolo 2, nonché dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica ".

Secondo quanto disposto dal successivo art. 3, il Questore avvisa oralmente chi rientri in almeno una delle suindicate categorie che esistono sospetti a suo carico, indicando i motivi che li giustificano, con l'invito a tenere una condotta conforme alla legge.

In sostanza dunque l’avviso orale è un mero invito a cambiare condotta.

2.1. Secondo un consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale, l’avviso orale:

- “ rientra nell'ambito di una valutazione discrezionale di competenza dell'autorità di polizia, sindacabile soltanto sotto il profilo della sussistenza dei presupposti, nonché della sufficienza, logicità e congruità della motivazione. In ragione della finalità latu sensu “preventiva" cui è ispirata la misura, l'esercizio del potere di cui è titolare l'amministrazione non presuppone che sia accertata la responsabilità penale dell'interessato o comunque l'esistenza di fatti configurabili come reati, potendo basarsi il giudizio di pericolosità su elementi circostanziati anche di valenza indiziaria " (TAR Calabria, Catanzaro, sez. I, 23 marzo 2016, n. 539; TAR Marche, Ancona, sez. I, 6 settembre 2017, n. 705; TAR Umbria, 22 febbraio 2017, n. 158);

- “ L'intervento dell'autorità di Pubblica Sicurezza ha finalità preventiva, sicché l'esercizio del potere di cui è titolare l'amministrazione non presuppone che sia accertata la responsabilità penale del soggetto interessato o comunque l'esistenza di fatti configurabili come reati, potendo basarsi il giudizio di pericolosità su elementi anche di valenza indiziaria. Ne consegue che è legittimo procedere all'avviso orale anche in assenza di contestazioni sottoposte all'esame dell'autorità giudiziaria, purché emerga una situazione nel suo complesso rivelatrice di personalità incline a comportamenti antisociali, che ne fanno ragionevolmente ascrivere l'appartenenza ad una delle categorie di cui all'art. 1 D. Lgs. n. 159 del 2011. In sintesi, l'avviso orale può essere basato su meri sospetti purché ovviamente sorretti da adeguata motivazione (si veda in questi termini TAR Calabria, sez. I, n. 71/2024 e Cons. di Stato, sez. III, n. 1422/2023)” (TAR Lazio, sez. I 4 giugno 2024, n. 11403);

- dunque “ il giudizio sulla pericolosità sociale del soggetto avvisato non richiede la sussistenza di prove compiute (poste a base di una sentenza penale) sulla commissione di reati, essendo sufficienti anche risultanze fattuali tali da indurre l'Autorità di polizia a ritenere esistenti le condizioni di pericolosità sociale, che possono dar luogo all'applicazione delle misure di prevenzione, prima ancora che si verifichi se le condotte abbiano rilevanza penale e siano tuttora punibili…la misura di prevenzione dell'avviso può essere disposta anche qualora non sia possibile documentare che l'interessato vive dei proventi di attività delittuosa o è dedito a traffici illeciti o si associa con pregiudicati, qualora il modello comportamentale complessivo del soggetto presenti caratteristiche atte a fare non illogicamente presumere l'esistenza di una pericolosità sociale ” (TAR Palermo, sez. I, 28 marzo 2018, n. 756);

- in altri termini il presupposto per l’emanazione dell’avviso orale “ consiste non tanto nell'esistenza di specifiche prove in ordine alla commissione di reati, bensì nella presenza di elementi di fatto che, secondo le regole della logica e della ragionevolezza, conducono a riscontrare condizioni di pericolosità sociale ” (TAR Lazio, sez. I ter, 24 maggio 2018, n. 5764).

2.2. Nel caso in esame la resistente amministrazione ha adottato l’avversato provvedimento in ragione del coinvolgimento del ricorrente in un procedimento penale afferente, come detto, una frode in pubbliche forniture, che sarebbe stata perpetrata nei confronti dell’Esercito Italiano e dell’Arma dei Carabinieri, nell’ambito del quale, con ordinanza del 26.06.2020,  il GIP presso il Tribunale di Roma ha applicato nei suoi confronti la misura cautelare del divieto di contrattare con la pubblica amministrazione e della interdizione delle attività imprenditoriali, salvo poi revocarla con ordinanza del 28 aprile 2021 (allegato 2 del deposito documentale del ricorrente del 22 luglio 2025), mentre dal certificato dei carichi pendenti - pure versato in atti dal ricorrente – egli risulta non gravato da ulteriori procedimenti penali (allegato 1 del deposito documentale del ricorrente del 22 luglio 2025).

Ciò posto, il Collegio osserva che, poiché può dirsi socialmente pericoloso, ai sensi dell'art. 1, comma 1, lett. c), del D.lgs. n. 159 del 2011, il soggetto nei cui confronti vi siano elementi di fatto da cui ritenere che sia dedito alla realizzazione di fatti criminosi lesivi o, comunque, pericolosi per la sicurezza e la tranquillità pubblica, è indispensabile, sul piano dell'attitudine qualificante per siffatta tipologia di pericolosità, che vengono in rilievo: 1) da un lato, reati la cui offensività sia proiettata verso beni giuridici non meramente individuali (quali, ad esempio, i reati contro il patrimonio) ma connessi alla preservazione delle condizioni materiali necessarie alla convivenza sociale (diversamente opinando non si spiegherebbe il richiamo a fatti pericolosi o lesivi " per la sicurezza e tranquillità pubblica "); e 2) dall'altro lato, facendo leva la disposizione sull'aggettivo " dedito ", ciò evoca il dedicarsi con assiduità ad una certa attività; dunque, per integrare la base fattuale richiesta dalla fase constatativa del giudizio di pericolosità, i fatti criminosi lesivi o, comunque, pericolosi per la sicurezza e la tranquillità pubblica devono essere stati commessi in un significativo intervallo temporale della vita del proposto e con cadenze tali dall'assumere, complessivamente valutati, valenza espressiva di un carattere non occasionale o sporadico dell'attività criminosa (cfr. Cass. pen., sez. VI, 22 giugno 2021, n. 32903).

Alla luce di tali premesse il primo motivo di ricorso si deve ritenere fondato non potendosi ritenere che il ricorrente rientri nella categoria di pericolosità descritta dal citato art. 1, comma 1, lett. c), del D.lgs. n. 159 del 2011.

In effetti sebbene lo stesso sia stato indagato per il reato di cui all’art. 356 del codice penale (frode in pubbliche forniture), cioè per delitti posti a tutela della Pubblica Amministrazione, dalla documentazione in atti (cfr. allegati 2 e 3 del deposito documentale del ricorrente del 22 luglio 2025) non risulta affatto che egli sia dedito alla realizzazione di fatti criminosi lesivi o, comunque, pericolosi per la " sicurezza e per la tranquillità pubblica ", né la resistente Amministrazione ha ritenuto di rispondere tempestivamente all’ordine istruttorio di questo Tribunale evidenziando eventuali, ulteriori, situazioni idonee a supportare l’avversato provvedimento (cfr. TAR Lazio, sez. I, 5 aprile 2024, n. 6678)

In sostanza, la censura è fondata atteso che non è in alcun modo delineato il profilo della dedizione a delinquere del ricorrente, che è stato ritenuto " persona dedita alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo la sicurezza o la tranquillità pubblica ", sulla scorta della sua sottoposizione ad un unico procedimento penale. È del tutto carente dunque un qualsivoglia riferimento a tratti caratteriali idonei a denotare una dedizione al delitto.

In altri termini, la doglianza è fondata atteso che l'unico dato della pendenza del procedimento penale con misura cautelare in corso è stato al tempo stesso ritenuto indizio a carico e motivo che giustifica (anche) la misura di prevenzione dell'avviso orale, mentre il fatto che ci sia un procedimento pendente con applicazione di una misura cautelare persona non può ex se costituire presupposto esclusivo per l'applicazione (anche) della misura di prevenzione dell'avviso orale.

Se è vero che è legittimo procedere all'avviso orale persino in assenza di contestazioni sottoposte all'esame della autorità giudiziaria, ciò che è però necessario è che emerga dagli elementi raccolti una situazione nel suo complesso rivelatrice di personalità incline a comportamenti antisociali, che faccia ragionevolmente ascrivere il preposto ad una delle categorie di cui all'art. 1 su richiamato, non essendo, di contro, la mera sottoposizione ad un procedimento penale, con applicazione di misura cautelare, fatto sicuramente rivelatore di una condizione di pericolosità sociale o dedizione al delitto (cfr. in termini TAR Reggio Calabria, 19 aprile 2024, n. 291).

3. Per le ragioni esposte, in conclusione, il ricorso è fondato e va accolto con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie; annulla per l’effetto gli atti impugnati.

Condanna la resistente amministrazione alla rifusione delle spese di lite, che liquida in euro 2.500,00 (euro duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se ed in quanto dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2025, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l'intervento dei magistrati:

RD IA, Presidente

BR MB, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BR MB	RD IA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.