Pubblicato il 18/12/2025

N. 08218/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02593/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2593 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabrizio Perla e Luisa Petrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Aversa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Nerone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Cesario Console n. 3.

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo,

A) dell’Ordinanza n. 26 prot. n. 9689 del 04.03.2021, notificata in data 17.03.2021, a firma del Dirigente dell''''Area Pianificazione e Gestione del Territorio – Settore Edilizia Privata del Comune di Aversa con la quale è stata ingiunta ai ricorrenti la demolizione delle opere realizzate in difformità al Permesso di costruire prot. n. 28823/1996, nonché il ripristino dello stato dei luoghi; B) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali tra i quali precipuamente la comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 6061 del 12.02.2021 a firma del Dirigente dell''Area Pianificazione e Gestione del Territorio del Comune di Aversa;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 27/4/2022:

C) del Provvedimento prot.n. 0003314 del 24.01.2022 notificato in data 31.01.2022, a firma del Dirigente dell''''Area Pianificazione e Gestione del Territorio - Settore Edilizia Privata del Comune di Aversa, con il quale è stato disposto il diniego definitivo dell''istanza di sanatoria ex L.n. 326/2003 prot. 46442 del 10.12.2004 e successiva integrazione prot. 18824 del 28.04.2006; una agli atti preordinati, connessi e conseguenziali tra i quali la Nota dirigenziale prot.n. 41905 del 08.09.2021 recante la comunicazione ex art. 10 bis L.241/90 dei motivi ostativi all''accoglimento dell''istanza di sanatoria sopra detta.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Aversa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il dott. CO De LC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 17 maggio 2021 e depositato il successivo 15 giugno, i sigg. -OMISSIS- impugnavano l'Ordinanza di demolizione n. 26 prot. n. 9689 del 04.03.2021, con cui il Comune di Aversa aveva ingiunto la demolizione di opere abusive realizzate in difformità al permesso di costruire prot. n. 28823/1996, relative a un complesso immobiliare costituito da villette a schiera site in Aversa, Via -OMISSIS-, riportate in catasto al foglio -OMISSIS-.

2. I ricorrenti deducevano che:

- in data 10.12.2004 avevano presentato istanza di condono edilizio ai sensi della L. n. 326/2003 (prot. n. 46442), completa della documentazione prescritta e del versamento dell'oblazione e degli oneri concessori;

- in data 28.04.2006 avevano integrato la predetta istanza con ulteriore documentazione (prot. n. 18824);

- l'ordinanza di demolizione era stata adottata ignorando la pendenza della citata istanza di condono, in violazione dell'art. 38 L. 47/1985, che sospende i procedimenti sanzionatori in presenza di domanda di sanatoria;

- l'ordinanza era carente di adeguata istruttoria e motivazione.

3. Con ordinanza n. 1273/2021, questo Tribunale accoglieva la domanda cautelare e sospendeva l'efficacia dell'ordinanza di demolizione, rilevando che:

- l'ordine demolitorio impugnato non sembrava aver considerato che l'istanza n. 46442/2004 era volta al conseguimento del condono ex L. 326/2003 e non si trattava di un'istanza di accertamento di conformità ex art. 36 D.P.R. 380/2001;

- tale circostanza costituiva un palese travisamento dei fatti;

- l'avvenuta presentazione dell'istanza di condono determina la sospensione dei procedimenti sanzionatori.

4. A seguito del predetto provvedimento cautelare, il Comune di Aversa, con nota prot. n. 41905 del 08.09.2021, comunicava ex art. 10-bis L. 241/1990 i motivi ostativi all'accoglimento della domanda di condono.

5. I ricorrenti presentavano controdeduzioni in data 21.09.2021 (prot. n. 44205), sostenendo che:

- l'istanza di condono doveva ritenersi accolta per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 32, comma 37, D.L. n. 269/2003, essendo decorsi oltre 24 mesi dalla sua presentazione;

- non sussisteva alcuna occupazione di area standard né invasione della fascia di rispetto cimiteriale.

6. Con provvedimento prot. n. 3314 del 24.01.2022, il Comune di Aversa disponeva il diniego definitivo dell'istanza di sanatoria, ritenendo che:

a) non si fossero realizzate le condizioni per la formazione del silenzio-assenso, in quanto:

- non risultavano versati gli oneri concessori né presentate le denunce catastali e ICI;

- non era stata prodotta la certificazione di idoneità statica;

- mancavano le fotografie datate dello stato dei luoghi;

- la perizia giurata non coincideva con le opere abusive accertate;

b) le opere abusive invadevano la fascia di rispetto cimiteriale (m. 100), soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta;

c) le opere occupavano l'area standard prevista nel permesso di costruire originario.

7. Con motivi aggiunti notificati il [data] e depositati il [data], i ricorrenti impugnavano il predetto diniego, deducendo:

- l'avvenuta formazione del silenzio-assenso sul condono per decorso dei 24 mesi;

- la completezza documentale dell'istanza di condono;

- l'assenza di invasione della fascia cimiteriale e di occupazione dell'area standard.

8. Si costituiva il Comune di Aversa, eccependo l'infondatezza del gravame.

9. Con ordinanza del 22 giugno 2022, n. 5013, questa Sezione disponeva una verificazione ai sensi dell'art. 66 c.p.a., affidandola al prof. arch. Giuseppe Guida dell'Università degli Studi della Campania "Luigi Vanvitelli", elaborando i seguenti quesiti:

- se le opere contestate nell'ordinanza di demolizione n. 26/2021 siano state oggetto dell'istanza di condono prot. 46442/2004 e successive integrazioni;

- se le opere abusive invadano la fascia di rispetto cimiteriale;

- se le opere occupino l'area standard prevista nel permesso di costruire.

10. Il verificatore, nella relazione depositata in data 27 aprile 2025, confermava le risultanze comunali, evidenziando in particolare che:

- alcune delle opere contestate nell'ordinanza di demolizione non risultano oggetto dell'istanza di condono;

- l'istanza di condono non è corredata da tutta la documentazione normalmente prevista;

- alcune opere ricadono all'interno della fascia di rispetto cimiteriale e non appaiono interventi di manutenzione straordinaria, ma di nuova costruzione.

11. Le parti hanno depositato memorie e documenti e alla pubblica udienza del 20 novembre 2025, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

12. Merita preliminare esame il ricorso introduttivo con cui i ricorrenti deducono l'illegittimità dell'ordinanza di demolizione n. 26/2021 per essere stata adottata in pendenza di istanza di condono edilizio.

Come già rilevato da questo Tribunale nell'ordinanza cautelare n. 1273/2021, è orientamento consolidato quello secondo cui l'art. 38 della L. 28 febbraio 1985, n. 47 (richiamato dall'art. 39 della L. 23 dicembre 1994, n. 724 e dall'art. 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla L. 24 novembre 2003, n. 326) prevede che la presentazione della domanda di condono sospende il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative. Ne consegue che, nella pendenza della definizione di tali domande, non può essere adottato alcun provvedimento di demolizione (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2016, n. 5028; id., 15 gennaio 2021, n. 488).

13. Nel caso di specie, è pacifico che in data 10.12.2004 era stata presentata istanza di condono edilizio ai sensi della L. n. 326/2003, successivamente integrata in data 28.04.2006. Tale istanza, alla data di adozione dell'ordinanza di demolizione (04.03.2021), non aveva ricevuto alcun provvedimento espresso di diniego da parte del Comune.

14. L'ordinanza di demolizione n. 26/2021 risulta pertanto viziata per essere stata adottata in violazione dell'art. 38 L. 47/1985, che impone la sospensione dei procedimenti sanzionatori in pendenza di istanza di condono.

15. Né vale obiettare, come fa il Comune, che alcune delle opere oggetto di demolizione non sarebbero contemplate nell'istanza di condono. Invero, anche a voler ritenere fondata tale circostanza, la sussistenza di una domanda di condono avrebbe comunque imposto all'Amministrazione di pronunciarsi previamente su tale istanza, individuando analiticamente quali opere fossero oggetto di condono e quali no, prima di procedere all'adozione dell'ordinanza demolitoria.

16. L'Amministrazione, contrariamente a quanto verificatosi nel caso di specie, una volta eventualmente accertata l'illegittimità di una determinata situazione fattuale, è vincolata, prima di procedere all'adozione dei consequenziali provvedimenti sanzionatori, a valutare previamente la fondatezza delle istanze dei privati finalizzate ad ottenere il rilascio di provvedimenti di sanatoria, adottando al riguardo un espresso e motivato provvedimento.

17. In conclusione, l'ordinanza di demolizione n. 26/2021 deve essere annullata per violazione dell'art. 38 L. 47/1985.

18. Può dunque passarsi allo scrutinio del ricorso per motivi aggiunti con cui si impugna il diniego di condono che, secondo parte ricorrente sarebbe illegittimo in quanto si sarebbe formato il silenzio assenso-assenso sull'istanza di condono.

19. La questione va risolta negativamente.

L'art. 32, comma 37, del D.L. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla L. n. 326/2003, prevede che "Sulla richiesta di permesso il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia entro ventiquattro mesi dalla data di presentazione. Decorso inutilmente tale termine, la richiesta si intende accolta".

20. La giurisprudenza ha tuttavia chiarito che, affinché si formi il silenzio-assenso, non è sufficiente il mero decorso del termine, ma è necessario che ricorrano ulteriori condizioni, segnatamente:

a) che la domanda sia completa di tutta la documentazione prescritta dall'art. 32, comma 35, della L. n. 326/2003;

b) che sia stata interamente pagata l'oblazione dovuta e gli oneri concessori;

c) che l'opera non sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità di cui all'art. 33 della L. 28 febbraio 1985, n. 47 (Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2018, n. 6899; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 31 gennaio 2019, n. 488; Cons. Stato, sez. IV, 11 marzo 2021, n. 3684; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. III, 12 aprile 2012, n. 625).

21. Nel caso di specie, dalla documentazione in atti emerge quanto alla completezza documentale risulta che il richiedente ha indicato nella Tabella 1.a un importo totale dell'oblazione pari a € 3.484,00 e nella Tabella 3 un importo totale dell'anticipazione pari a € 2.200,00. Dai bollettini allegati (allegato 31, pagina 5) risultano effettuati versamenti per € 660,00 ciascuno ("acc. oneri concessori").

Come correttamente rilevato dal Comune e confermato dalla verificazione, non risultano versati per intero né l'oblazione né gli oneri concessori.

Peraltro, l’art. 32, comma 37, lett. d) della L. n. 326/2003 richiede espressamente, ai fini della formazione del silenzio-assenso, la prova dell'avvenuta denuncia in catasto, la denuncia ai fini ICI e la denuncia ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani. Tali documenti non risultano prodotti né con l'istanza originaria né con l'integrazione del 2006.

Quanto alla certificazione di idoneità statica: L'art. 32, comma 35, lett. b) della L. n. 326/2003 prevede espressamente, tra i documenti da allegare alla domanda, "la certificazione, redatta da un tecnico abilitato all'esercizio della professione, attestante l'idoneità statica delle opere eseguite", ma tale certificazione non risulta prodotta.

d) Quanto alle fotografie datate:

L'art. 32, comma 35, lett. a) della L. n. 326/2003 richiede "fotografie dello stato dei luoghi datate, comprovanti la data di esecuzione delle opere". Le fotografie prodotte non risultano datate, né idonee a comprovare l'ultimazione delle opere entro il termine del 31 marzo 2003.

22. Le carenze documentali sopra evidenziate ostano alla formazione del silenzio-assenso, in quanto impediscono all'Amministrazione di verificare la sussistenza dei presupposti per il rilascio della sanatoria e di calcolare l'esatto ammontare dell'oblazione e degli oneri dovuti.

Come chiarito dalla giurisprudenza, "per la formazione del silenzio-assenso sull'istanza di condono edilizio, è necessario che sia stato completato il pagamento dell'oblazione dovuta e degli oneri concessori, e che la domanda sia completa di tutta la documentazione, affinché possano essere utilmente esercitati i poteri di verifica da parte dell'amministrazione comunale sia in ordine alla ammissibilità del condono che alla corretta determinazione della misura dell'oblazione da versare, con la conseguenza che l'assenza di completezza della domanda di sanatoria osta alla formazione tacita del titolo abilitativo" (Cons. Stato, sez. IV, 11 marzo 2021, n. 3684).

23. Deve pertanto escludersi che si sia formato il silenzio-assenso sull'istanza di condono.

24. Peraltro, anche nel merito il diniego comunale di rilascio del condono appare immune dalle censure attoree , in presenza di vincoli ostativi alla condonabilità, segnatamente:

a) l'invasione della fascia di rispetto cimiteriale;

b) l'occupazione dell'area standard.

25. Quanto alla fascia di rispetto cimiteriale, l’art. 33 della L. 28 febbraio 1985, n. 47 (richiamato dall'art. 32, comma 27, lett. b) della L. n. 326/2003) stabilisce che non possono essere in alcun modo sanate [...] le opere costruite in zone soggette a vincolo di inedificabilità. Tale disposizione preclude il rilascio del condono per le opere realizzate nella fascia di rispetto cimiteriale, la quale è soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi dell'art. 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 (T.U. delle leggi sanitarie) e dell'art. 57 del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (Regolamento di polizia mortuaria).

26. La giurisprudenza ha chiarito che nella fascia di rispetto cimiteriale sussiste un vincolo assoluto di inedificabilità che inibisce qualunque possibilità di intervento e preclude anche il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria; qualora quest'ultimo venga rilasciato in violazione di tale divieto assoluto di edificabilità, il provvedimento emesso non sarebbe affetto da una mera illegittimità, ma da una vera e propria nullità, atteso che risulterebbe in contrasto con norme imperative di legge poste a tutela dell'igiene e della sicurezza pubblica" (da ultimo TAR Campania, Napoli, sez. III, 4524/2025).

27. Nel caso di specie, dalla documentazione in atti e, in particolare, dalla relazione di verificazione emerge che alcune delle opere abusive invadono effettivamente la fascia di rispetto cimiteriale.

In particolare, il verificatore ha confermato che "alcune opere ricadono all'interno della fascia di rispetto cimiteriale" e che tali opere "non appaiono essere interventi di manutenzione straordinaria, ma di nuova costruzione".

Tale circostanza risulta del resto documentata dalla cartografia allegata al provvedimento di diniego (allegato 35, pag. 5-6), ove è chiaramente evidenziata con tratteggio rosso la fascia di rispetto cimiteriale e sono individuate le opere che la invadono.

28. Le generiche contestazioni dei ricorrenti, non supportate da idonea documentazione tecnica, non sono idonee a superare le risultanze della verificazione e della cartografia comunale.

Né vale obiettare che il grafico allegato alle controdeduzioni dimostrerebbe l'assenza di invasione. Invero, come correttamente rilevato dal verificatore, tale grafico "indica (in rosso), quale 'muretto', due linee grafiche che circoscrivono il lotto, ma tale consistenza non si evince, né dal suddetto grafico, né dalla relazione tecnica, restando, di conseguenza, un segno grafico generico".

29. L'invasione della fascia di rispetto cimiteriale costituisce pertanto un vincolo ostativo alla sanatoria, che giustifica ex se il diniego di condono per le opere che insistono su tale fascia.

30. Il Comune deduce che le opere abusive occupano l'area che, in base ai grafici allegati al permesso di costruire prot. n. 28823/1996, doveva essere lasciata libera quale area standard, in violazione degli obblighi di cui alla L. 6 agosto 1967, n. 765 e al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444.

31. La normativa sugli standard urbanistici costituisce prescrizione inderogabile, posta a tutela dell'interesse pubblico alla dotazione di spazi destinati a servizi pubblici. La giurisprudenza ha chiarito che ai fini del rilascio di una concessione edilizia, occorre osservare la normativa sugli standard urbanistici di cui al combinato disposto del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 e dall'art. 17, L. 6 agosto 1967, n. 765 (cfr. questo Tribunale sentenza n. 8322/2021).

32. Nel caso di specie, dalla relazione di verificazione emerge che alcune delle opere realizzate insistono sull'area che, in base ai grafici di progetto allegati al permesso di costruire del 1996, doveva essere lasciata libera.. L'occupazione dell'area standard costituisce ulteriore profilo di illegittimità delle opere e giustifica il diniego di sanatoria.

33. Alla luce di quanto sopra, il diniego di condono risulta adeguatamente motivato e sorretto da idonea istruttoria, in quanto fondato sulla sussistenza di vincoli ostativi (fascia cimiteriale) e sulla violazione di prescrizioni inderogabili (area standard).

34 Un ulteriore profilo di legittimità del diniego attiene alla circostanza, evidenziata dal Comune e confermata dalla verificazione, secondo cui alcune delle opere contestate nell'ordinanza di demolizione non sarebbero contemplate nell'istanza di condono.

35. Invero, come emerge dalla perizia giurata allegata all'istanza di condono (allegato 31), le difformità oggetto di sanatoria riguardano:

- una diversa distribuzione in pianta delle unità abitative rispetto alla concessione edilizia originaria;

- l'ampliamento del piano terra dell'unità abitativa posta a sud del complesso (superficie utile pari a 14,00 mq e volume 50,95 mc);

- la realizzazione di un patio esterno in legno delimitato da vetrate al piano terra della villa a nord del complesso (superficie non residenziale pari a 26,05 mq).

36. In conclusione il ricorso principale è fondato. L'ordinanza di demolizione n. 26/2021 deve essere annullata per essere stata adottata in violazione dell'art. 38 L. 47/1985, che impone la sospensione dei procedimenti sanzionatori in pendenza di istanza di condono.

b) I motivi aggiunti sono infondati. Il diniego di condono è legittimo, in quanto:

- non si è formato il silenzio-assenso per carenza documentale e mancato integrale pagamento dell'oblazione e degli oneri;

- sussistono vincoli ostativi (fascia cimiteriale) e violazioni di prescrizioni inderogabili (area standard) che giustificano il diniego.

6.2. L'annullamento dell'ordinanza di demolizione n. 26/2021 non preclude all'Amministrazione di adottare, una volta divenuto definitivo il diniego di condono, una nuova ordinanza di demolizione, purché preceduta da adeguata istruttoria e da puntuale individuazione delle opere abusive.

7. Sussistono giusti motivi, in considerazione della parziale soccombenza reciproca e della particolare complessità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l'effetto:

a) Accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla l'ordinanza di demolizione n. 26 prot. n. 9689 del 04.03.2021;

b) Respinge i motivi aggiunti avverso il provvedimento di diniego di condono prot. n. 3314 del 24.01.2022;

c) Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO CI, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

CO De LC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO De LC	LO CI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.