N. 01075/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 05/01/2026
N. 00012 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01075/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1075 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Cooperativa IAna di IO – IR S.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6648CC268, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Dalli Cardillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
S.U.A. Treviglio – Centrale Unica di Committenza, Centrale Unica di Committenza -
Città di Treviglio, non costituiti in giudizio;
Comune di Treviglio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Katiuscia Bugatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di
Giustizia; N. 01075/2025 REG.RIC.
nei confronti
XO IA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mariangela Di Giandomenico, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia,
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo: per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia
- della Determina Dirigenziale della Città di Treviglio n. 724 del 20.06.2025 con cui l'Ente Concedente disponeva l'aggiudicazione della procedura relativa all'affidamento in concessione del servizio di ristorazione collettiva, a ridotto impatto ambientale, destinato agli utenti delle scuole del Comune di Treviglio, anziani, indigenti e altri utenti dal 01.07.2025 al 30.06.2032, CIG: B6648CC268, a favore di
XO IA S.p.a.;
- della Comunicazione dell'aggiudicazione della Città di Treviglio del 23.06.2025, con cui l'Amministrazione comunicava agli operatori economici in gara l'aggiudicazione della concessione per cui è causa a favore di XO IA S.p.a.;
- di tutti i verbali, determine e provvedimenti di gara relativi all'ammissione di XO
IA S.p.a. e all'attribuzione dei punteggi all'offerta di essa:
- del Verbale della seduta pubblica della Città di Treviglio del 20.05.2025;
- dei Verbali delle sedute riservate di valutazione delle offerte progettuali dei concorrenti; N. 01075/2025 REG.RIC.
- del Verbale riepilogativo delle sedute riservate della Commissione di gara firmato digitalmente in data 16.06.2025, durante le quali erano valutate le offerte tecniche dei concorrenti e attribuiti i relativi punteggi;
- dell'avviso della Città di Treviglio del 12.06.2025 dell'apertura delle buste economiche in data 16.06.2025 alle ore 15:00;
- del Verbale della seduta pubblica del 16.06.2025 con il quale la Commissione
Giudicatrice apriva le buste economiche dei concorrenti e attribuiva i relativi punteggi;
- della nota prot. n. 38032/2025 del 16.06.2025, con la quale il Responsabile della
Centrale Unica di Committenza richiedeva a XO di giustificare la non anomalia della sua offerta;
- del Verbale del R.U.P. del 20.06.2025 di verifica della congruità dell'offerta di
XO;
- della proposta di aggiudicazione dalla Città di Treviglio n. 723 del 20.06.2025; - della nota prot. 39108/2025 della Centrale Unica di Committenza;
- del Report “della Procedura SUA TREVIGLIO - CONCESSIONE DEL SERVIZIO
DI RISTORAZIONE COLLETTIVA, A RIDOTTO IMPATTO AMBIENTALE,
DESTINATOAGLI UTENTI DELLE SCUOLE DEL COMUNE DI TREVIGLIO,
ANZIANI, INDIGENTI E ALTRI UTENTI DAL 01.0... n. 199736702 effettuata da
Comune di Treviglio” del 20.06.2025; per quanto occorrer possa
- del Bando, del Disciplinare e dei relativi allegati, del Capitolato descrittivo prestazionale e dei relativi allegati;
- della Determinazione n. 571 del 20.05.2025, con la quale la Città di Treviglio nominava la Commissione Giudicatrice;
- della Determinazione Dirigenziale n. 373 del 09.04.2025, con cui la S.U.A. Treviglio indiceva la gara de qua; N. 01075/2025 REG.RIC.
- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché antecedente o conseguente al momento ignoto
Per l'ACCERTAMENTO che CI s.c. era la legittima affidataria del servizio e, previa declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more del presente giudizio tra l'Amministrazione e XO IA S.p.a.; che la stessa ha diritto a sottoscrivere il contratto di concessione o, comunque, a subentrarvi, ai sensi degli artt. 122 e 124 c.p.a.; nonché per la caducazione/inefficacia ex tunc o, in subordinata ipotesi, ex nunc della parte di rapporto contrattuale ancora da eseguire, sempre nel caso in cui, nelle more del presente giudizio, l'Amministrazione dovesse stipulare il contratto di concessione con la XO IA S.p.a.; in subordine nella denegata ipotesi in cui il contratto di concessione sia già stato sottoscritto o venga sottoscritto nelle more del presente giudizio e non sia possibile, nonostante la disponibilità espressa dalla ricorrente, subentrare nello stesso, accertare, ai sensi dell'art. 124 c.p.a., la sussistenza del diritto di CI s.c. al risarcimento del danno per equivalente, con riserva di quantificazione in successivo e separato giudizio;
Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da XO IA S.P.A. il
3/10/2025: per la declaratoria di inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso principale, previo annullamento dell'ammissione della ricorrente principale alla gara, previa sua sospensione cautelare;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Società Cooperativa IAna Di
IO – IR S.C. il 10/10/2025 : per l'annullamento,
- della Determina Dirigenziale della Città di Treviglio n. 724 del 20.06.2025 con cui N. 01075/2025 REG.RIC.
l'Ente Concedente disponeva l'aggiudicazione della procedura relativa all'affidamento in concessione del servizio di ristorazione collettiva, a ridotto impatto ambientale, destinato agli utenti delle scuole del Comune di Treviglio, anziani, indigenti e altri utenti dal 01.07.2025 al 30.06.2032, CIG: B6648CC268, a favore di
XO IA S.p.a.;
- della Comunicazione dell'aggiudicazione della Città di Treviglio del 23.06.2025, con cui l'Amministrazione comunicava agli operatori economici in gara l'aggiudicazione della concessione per cui è causa a favore di XO IA S.p.a.;
- di tutti i verbali, determine e provvedimenti di gara relativi all'ammissione di XO
IA S.p.a. e all'attribuzione dei punteggi all'offerta di essa:
- del Verbale della seduta pubblica della Città di Treviglio del 20.05.2025;
- dei Verbali delle sedute riservate di valutazione delle offerte progettuali dei concorrenti;
- del Verbale riepilogativo delle sedute riservate della Commissione di gara firmato digitalmente in data 16.06.2025, durante le quali erano valutate le offerte tecniche dei concorrenti e attribuiti i relativi punteggi;
- dell'avviso della Città di Treviglio del 12.06.2025 dell'apertura delle buste economiche in data 16.06.2025 alle ore 15:00;
- del Verbale della seduta pubblica del 16.06.2025 con il quale la Commissione
Giudicatrice apriva le buste economiche dei concorrenti e attribuiva i relativi punteggi;
-della nota prot. n. 38032/2025 del 16.06.2025, con la quale il Responsabile della
Centrale Unica di Committenza richiedeva a XO di giustificare la non anomalia della sua offerta;
- del Verbale del R.U.P. del 20.06.2025 di verifica della congruità dell'offerta di
XO;
- della proposta di aggiudicazione dalla Città di Treviglio n. 723 del 20.06.2025;
- della nota prot. 39108/2025 della Centrale Unica di Committenza; N. 01075/2025 REG.RIC.
- del Report “della Procedura SUA TREVIGLIO- CONCESSIONE DEL SERVIZIO
DI RISTORAZIONE COLLETTIVA, A RIDOTTO IMPATTO AMBIENTALE,
DESTINATOAGLI UTENTI DELLE SCUOLE DEL COMUNE DI TREVIGLIO,
ANZIANI, INDIGENTI E ALTRI UTENTI DAL 01.0... n. 199736702 effettuata da
Comune di Treviglio” del 20.06.2025;
e per quanto occorrer possa
- del Bando di gara;
- del Disciplinare e dei relativi allegati e, in particolare, dell'Allegato n. 5, Criterio C
- quantità di prodotti offerti a filiera corta locale e chilometro zero;
- nei termini ed entro i limii che saranno precisati infra, sub VII, del Capitolato descrittivo prestazionale e dei relativi allegati e, in particolate, dell'Allegato n. 01 – specifiche tecniche relative alle caratteristiche merceologiche delle derrate alimentari; dell'Allegato n. 02 - specifica tecnica relativa ai menù per ciascuna tipologia di utenti; e per i servizi di banqueting e dell'Allegato n. 03 - specifiche tecniche relative alle tabelle delle grammature per ciascuna categoria di utenti e alla percentuale di scarto e sfridi di lavorazione;
- della Determinazione n. 571 del 20.05.2025, con la quale la Città di Treviglio ha nominato la Commissione Giudicatrice;
- della Determinazione Dirigenziale n. 373 del 09.04.2025, con cui la S.U.A. Treviglio ha indetto la gara per cui è insorta controversia;
- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché antecedente o conseguente al momento ignoto. per l'accertamento che CI s.c. era la legittima affidataria del servizio e, previa declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato nelle more del presente giudizio tra l'Amministrazione e XO IA S.p.a., accertare e dichiarare il diritto di CI N. 01075/2025 REG.RIC.
s.c. a sottoscrivere il contratto di concessione o, comunque, a subentrarvi, ai sensi degli artt. 122 e 124 c.p.a.; nonché per la caducazione/inefficacia ex tunc o, in subordinata ipotesi, ex nunc della parte di rapporto contrattuale ancora da eseguire, sempre nel caso in cui, nelle more del presente giudizio,
l'Amministrazione dovesse stipulare il contratto di concessione con la XO IA
S.p.a.; in subordine nella denegata ipotesi in cui il contratto di concessione sia già stato sottoscritto o venga sottoscritto nelle more del presente giudizio e non sia possibile, nonostante la disponibilità espressa dalla ricorrente, subentrare nello stesso, accertare, ai sensi dell'art. 124 c.p.a., la sussistenza del diritto di CI s.c. al risarcimento del danno per equivalente, con riserva di quantificazione in successivo e separato giudizio.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Treviglio e di XO IA
S.p.A.;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di proposto dal ricorrente incidentale XO
IA S.p.A.
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa Francesca
CC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO N. 01075/2025 REG.RIC.
1.- Facendo seguito alla decisione a contrarre n. 353/2025 dell'Ufficio Servizi scolastici del Comune di Treviglio, con determinazione dirigenziale n. 373 del
9.4.2025 la Stazione Unica Appaltante (SUA) di Treviglio ha bandito una procedura aperta per l'affidamento in concessione del servizio di ristorazione collettiva, a ridotto impatto ambientale, destinato agli utenti delle scuole, anziani, indigenti e altri utenti di quel Comune, con decorrenza dall'1.7.2025 al 30.6.2032 (CIG B6648CC268), non rinnovabile, ma suscettibile di proroga tecnica per la durata di sei mesi, da espletarsi mediante piattaforma Sintel, tramite la quale le domane di partecipazione avrebbero dovuto essere trasmesse entro le ore 10:00 del 12.5.2025 e da aggiudicarsi secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, con riparto dei punteggi massimi in 80 per l'offerta tecnica e 20 per quella economica.
L'importo a base di gara è stato quantificato in euro 12.998.612,00 (di cui euro
20.139,00 per oneri della sicurezza non soggetti a ribasso) oltre Iva ed il valore globale della concessione (comprensivo di eventuale proroga tecnica di sei mesi) in euro
13.927.084,00, oltre Iva.
2.- Hanno partecipato alla gara diversi operatori economici, che, all'esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche si sono visti attribuire i seguenti punteggi: XO IA S.p.a. punti 99,96 (80 per l'offerta tecnica e 19,96 per quella economica – pari ad euro 12.946.027,38), IR s.c. punti 99,36 (79,37 per l'offerta tecnica e 19,99 per quella economica – pari ad euro 12.923.550,85), EL IO
S.p.a. punti 97,01, Dussmann Service S.r.l. punti 92,42, Vivenda S.p.a. punti 87,97,
Sercar IO Collettiva S.p.a. punti 87,13 ed Euroristorazione S.r.l. punti 85,39.
3.- All'esito dei chiarimenti resi da XO IA S.p.a. in sede di verifica dell'anomalia, il 20.6.2025 il RUP ha ritenuto l'attendibilità delle giustificazioni addotte ed a ciò ha fatto seguito, in pari data, la determina n. 724 di aggiudicazione in favore della prima classificata per un importo pari ad euro 12.946.027,38, oltre euro N. 01075/2025 REG.RIC.
20.139,00 per oneri di sicurezza non soggetti a ribasso, nonché Iva ai sensi di legge, per un importo complessivo di euro 13.537.781,38 (Iva compresa).
4.- Il successivo 23.6.2025 l'Ente concedente ha trasmesso a IR s.c. – seconda classificata – detta determina, senza tuttavia procedere a pubblicare sulla piattaforma digitale quanto prescritto dall'art. 36, comma 1, D.Lgs. 36/2023.
5.- Pertanto, il 26.6.2025 IR s.c. ha richiesto all'Amministrazione “la pubblicazione di tutta la doc.ne di gara (amministrativa, tecnica ed economica) dei primi cinque operatori in graduatoria e dei verbali di gara”, sollecitata il successivo
8.7.2025 e riscontrata il 9.7.2025 mediante trasmissione di un link con cui sono state messe a disposizione soltanto le copie delle offerte progettuali delle prime cinque classificate - parzialmente oscurate e prive di allegati, nonché delle offerte economiche e della documentazione relativa al giudizio di anomalia dell'offerta dell'aggiudicataria.
6.- Al fine di ottenere l'ostensione di quanto non trasmesso, IR s.c. ha presentato dinnanzi a questo Tar un ricorso ex artt. 116 c.p.a. e 36 D.Lgs. 36/2023, iscritto sub
RG 877/2025, esitato nella sentenza di improcedibilità n. 1007 del 10.11.2025, avendo medio tempore la stazione appaltante messo a disposizione della ricorrente la documentazione richiesta nelle date del 10.9.2025 e dell'1.10.2025.
7.- Riservandosi espressamente la proposizione di motivi aggiunti in esito al giudizio di cui al punto che precede – all'epoca non ancora definito, con ricorso notificato il
2.9.2025 al Comune di Treviglio, alla SUA Treviglio – Centrale Unica di
Committenza ed a XO IA S.p.a., quale controinteressata, successivamente depositato, IR s.c. ha impugnato gli atti di gara di cui in epigrafe, chiedendone l'annullamento, nonché instando per l'aggiudicazione della gara in proprio favore e per il subentro nel contratto, previa dichiarazione di inefficacia dello stesso, nonché, in subordine, per il risarcimento del danno per equivalente. N. 01075/2025 REG.RIC.
8.- Si sono costituiti in giudizio tanto il Comune di Treviglio, quanto XO IA
S.p.a., che hanno altresì proceduto a depositare articolate memorie e documenti in vista della trattazione della domanda cautelare.
9.- L'udienza camerale del 24.9.2025 è stata rinviata – su concorde richiesta delle parti
- a quella dell'8.10.2025.
10.- In data 2.10.2025, dopo aver avuto accesso alla documentazione prodotta in gara da IR, XO ha notificato alle altre parti ricorso incidentale escludente, successivamente depositato, chiedendo l'annullamento degli atti di cui in epigrafe limitatamente alla parte in cui l'Amministrazione non ha disposto l'esclusione dalla gara della ricorrente principale, previa sospensione cautelare della sua ammissione.
11.- Nel corso dell'udienza camerale dell'8.10.2025 parte ricorrente ha dichiarato di rinunciare all'istanza cautelare e la controinteressata, prendendone atto, ha a sua volta dichiarato il venir meno dell'interesse all'esame dell'istanza sospensiva di cui al ricorso incidentale medio tempore proposto: con ordinanza n. 391/2025 il Collegio ha preso atto della rinuncia del ricorrente all'istanza e dichiarato l'improcedibilità della domanda di cui al ricorso incidentale.
12.- In data 10.10.2025 IR ha notificato un ricorso per motivi aggiunti, successivamente depositato, muovendo ulteriori censure avverso i provvedimenti già impugnati con il ricorso introduttivo, sostenendo di averne avuto contezza soltanto il
10.9.2025, ossia a seguito dell'ostensione della documentazione richiesta.
13.- Le parti si sono avvalse della facoltà loro concesse dall'art. 73 c.p.a..
In particolare IR ha depositato il proprio DGUE e XO la propria dichiarazione integrativa di subappalto, nonché il DGUE IR.
Il Comune e XO hanno eccepito l'irricevibilità per tardività delle doglianze di cui al ricorso per motivi aggiunti, incentrate su carenza del PEF e dell'offerta economica, cui IR ha replicato.
14.- All'udienza pubblica del 18.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione. N. 01075/2025 REG.RIC.
DIRITTO
I.1.- Il ricorso principale si affida a quattro motivi di doglianza.
I.2.- Con il I motivo IR deduce “violazione dell'art. 22, ult. comma, del disciplinare di gara. violazione dell'allegato n. 03 al capitolato tecnico-prestazionale
(“specifiche tecniche relative alle tabelle delle grammature per ciascuna categoria di utenti e alla percentuale di scarto e sfridi di lavorazione”). eccesso di potere per carenza istruttoria. mancata esclusione dell'offerta di XO IA per difformità dell'offerta alimentare rispetto alle specifiche tecniche”: la ricorrente sostiene che
XO avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara ai sensi dell'art. 22 del Disciplinare di gara, atteso che la concorrente non si sarebbe conformata alle “specifiche tecniche” previste dall'Allegato n. 03 al Capitolato tecnico-prestazionale (“specifiche tecniche relative alle tabelle delle grammature per ciascuna categoria di utenti e alla percentuale di scarto e sfridi di lavorazione”).
Più nello specifico, la ricorrente sostiene che detto Allegato n. 03 al Capitolato prevederebbe l'impiego del NO NO quale ingrediente della maggior parte delle ricette dei primi piatti, in quantitativi variabili a seconda del tipo di utenza
(infanzia, primaria, secondaria/adulti) e l'utilizzo del AN AD quale secondo piatto: tuttavia, per la preparazione della quasi totalità dei primi piatti l'offerta presentata in gara da XO non contemplerebbe quale componente il NO
NO, sostituito dal AN AD.
Tanto emergerebbe dall'esame dei giustificativi resi da XO in sede di verifica dell'anomalia: sotto la voce “Nuova descrizione” – indicante gli ingredienti da impiegarsi per la preparazione delle ricette, infatti, il AN AD (che andrebbe somministrato come secondo piatto in un numero piuttosto limitato di occasioni) comparirebbe circa trecento volte, mentre il NO NO (che sarebbe la base per la preparazione di quasi tutti i primi piatti) neppure una volta. N. 01075/2025 REG.RIC.
In ragione delle marcate differenze qualitative tra le due tipologie di formaggio (area di produzione, presenza/assenza di additivi, alimentazione dei bovini, stagionatura, siero d'innesto, selezione), il AN AD non potrebbe essere qualificato come prodotto equivalente al NO NO.
I.3.- La II doglianza lamenta “violazione dell'allegato n. 5, criterio c, al disciplinare di gara. eccesso di potere per carenza istruttoria, in quanto la commissione di gara ha attribuito a XO IA 6,73 punti (anziché 5,87) sul criterio c. violazione degli artt. 95 e 98 d.lgs. n. 36/2023, per avere XO IA reso dichiarazioni non veritiere/fuorvianti sul contenuto della propria offerta tecnica”: quand'anche la mancata inclusione del NO NO nell'elenco dei prodotti alimentari offerti non dovesse integrare una causa di esclusione dalla gara di XO, quest'ultima non potrebbe comunque risultarne l'aggiudicataria, atteso che i punteggi premiali ad essa attribuiti dovrebbero essere rimodulati.
Infatti, l'Allegato n. 05 al Disciplinare di gara, rubricato “relazione tecnica e criteri di valutazione dell'offerta tecnica”, prevederebbe al criterio B l'assegnazione di punteggio premiale di tipo quantitativo (fino a un massimo di 16 punti) in base all'entità della percentuale aggiuntiva di peso dei prodotti biologici rispetto alla percentuale minima prevista dai criteri ambientali minimi – cd. CAM, nonché al successivo criterio C un punteggio premiale, anch'esso di tipo quantitativo e fino a un massimo di 8 punti, in base alla entità del prezzo figurativo della quantità complessiva dei prodotti (biologici e convenzionali) provenienti da località situate entro un raggio di 70 km dalla cucina (prodotti a filiera corta/km 0): XO avrebbe ricevuto dalla
Commissione aggiudicatrice l'attribuzione di 6,73 punti in relazione al criterio C, che, invero, andrebbero rimodulati al ribasso, essendo il punteggio stato calcolato sulla base di un dato manifestamente fuorviante e non veritiero.
Nella ricostruzione della ricorrente, infatti, XO, resasi conto che il NO
NO - a differenza del AN AD - è prodotto in un'area geografica situata a N. 01075/2025 REG.RIC.
più di 70 km dal luogo di esecuzione del servizio e quindi non annoverabile tra i prodotti a filiera corta/km 0 (valorizzati mediante l'attribuzione di punteggio premiale), avrebbe escluso dalla propria offerta la fornitura del primo, “gonfiando a ad arte (e a dismisura) quella di AN AD, discostandosi in maniera macroscopica dal fabbisogno stimato dall'Ente”, così beneficiando del riconoscimento, quanto al criterio C, di un punteggio superiore a quello degli altri concorrenti.
Più nel dettaglio, infatti, nella propria relazione progettuale XO avrebbe dichiarato di offrire un quantitativo di AN AD a km 0/filiera corta pari a 16.513,27 kg, proveniente dallo stabilimento di lavorazione di Gottolengo, in provincia di Brescia, manifestamente eccedente il fabbisogno di AN AD stimato dalla stessa Stazione
Appaltante in soli 2.017,00 kg per l'intera durata del contratto: tale stima si ricaverebbe dall'Allegato 03 al Capitolato tecnico-prestazionale (“specifica tecnica relativa alle tabelle delle grammature”), riportante gli ingredienti e le loro grammature per ciascuna delle ricette presenti all'interno dell'Allegato 02 (“specifica tecnica relativa ai menù per ciascuna tipologia di utenti”).
Nello specifico, a dire della ricorrente, dall'esame dell'Allegato 03 emergerebbe che il formaggio stagionato da utilizzare per la preparazione delle ricette sarebbe il
NO NO, mentre il AN AD sarebbe somministrabile esclusivamente come secondo piatto e dall'Allegato 02 si ricaverebbe la previsione di quest'ultimo soltanto il lunedì della 3^ settimana del menù estivo: in definitiva, quindi, la quantità di AN AD necessaria per coprire il fabbisogno dell'appalto si otterrebbe moltiplicando le grammature lorde previste dall'Allegato 03 dapprima per il numero di utenti medi giornalieri, poi per il numero di volte in cui la ricetta si presenta nei vari menù, ancora per il numero di volte in cui il menù si ripete all'interno di un anno e, infine, per il numero di anni che compongono l'appalto, per un risultato complessivo di 2.017,00 kg. N. 01075/2025 REG.RIC.
A fronte di ciò, l'offerta da parte di XO di un quantitativo di AN AD pari a
16.513,27 kg avrebbe avuto un impatto sul punteggio attribuitole quanto al criterio premiale C, che dovrebbe essere riformulato tenendo conto del corretto quantitativo di AN AD richiesto dalla Stazione Appaltante: secondo IR, quindi, dal peso totale dei prodotti a filiera corta/km 0 offerti da XO IA dovrebbero essere decurtati i kilogrammi di AN AD eccedenti il fabbisogno dell'Ente, ossia
14.501,27kg (derivanti dalla sottrazione di 2.017,00 kg dall'offerta di 16.513,27 kg).
In conclusione, quindi, il punteggio che la Commissione di gara avrebbe dovuto assegnare a XO sul criterio C sarebbe stato quelli di 6,05 e non di 6,73, sussistendo uno scarto di 0,68 punti: sottraendo tale importo dal punteggio totale di 99,96 ottenuto dall'aggiudicataria, questa sarebbe retrocessa inevitabilmente al secondo posto in graduatoria, con complessivi 99,28 punti, e la ricorrente IR si sarebbe aggiudicata la commessa con 99,36 punti.
I.4.- Con il III motivo di ricorso la ricorrente denuncia “inattendibilità e non veridicità dell'offerta economica di XO IA con riferimento all'offerta migliorativa delle derrate di cui ai punti b e c dell'allegato n. 5 al disciplinare di gara. eccesso di potere per carenza istruttoria. insufficienza economica dell'offerta migliorativa delle derrate. illegittimità del verbale della commissione di gara del 16 giugno 2025, con riferimento al punteggio attribuito dalla commissione di gara sui criteri b e c dell'allegato 5 al disciplinare di gara. violazione dell'art. 70, 4° comma, d.lgs. n.
36/2023. falsa applicazione dell'art. 22 del disciplinare di gara, nella parte in cui prevede l'esclusione delle offerte che sono parziali, plurime, condizionate e alternative”: IR sostiene che XO avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, che si sarebbe aggiudicata grazie ad una dichiarazione non veritiera e/o fuorviante in ordine ai prodotti biologici e a filiera corta/km 0, o, in subordine, che la stessa debba subire la decurtazione del punteggio premiale ottenuto in relazione al criterio B (16 N. 01075/2025 REG.RIC.
punti) e C (6,73 punti), il che comporterebbe l'aggiudicazione della gara ad essa ricorrente.
Infatti, nonostante XO abbia offerto quantitativi di derrate migliorative – ingiustificatamente superiori rispetto al fabbisogno dell'Ente, l'importo della sua offerta alimentare (pari ad euro 3.363.271,00) sarebbe singolarmente più bassa rispetto non soltanto a quella indicata nel PEF di IR (pari ad euro 3.723.125,00), ma, addirittura, a quella stimata dalla SUA di Treviglio nel modello di PEF (pari ad euro
3.568.316,00). Avendo la ricorrente e l'aggiudicataria pressoché gli stessi fornitori, risulterebbe incomprensibile come quest'ultima abbia potuto offrire un maggior quantitativo di prodotti migliorativi rispetto alla prima ad un costo di circa 400.000,00 euro inferiore.
Inoltre il costo delle derrate sarebbe stato stimato da XO in euro 1,67 a pasto, a fronte di euro 1,85 dichiarati dalla ricorrente e, comunque, i costi indicati nel dettaglio dell'offerta economica dall'aggiudicataria sui prodotti biologici (oggetto di valutazione del criterio premiale B) ed a filiera corta (oggetto di valutazione del criterio premiale C) sarebbero inferiori a quelli stimati dall'Ente aggiudicatore per i corrispondenti prodotti convenzionali.
XO, in definitiva, avrebbe quindi fatto scaltramente leva sulla natura quantitativa dei criteri cha attribuivano punteggi premiali per prodotti biologici e a filiera corta/km
0 (ridetti criteri B e C), gonfiandone la percentuale, operandone al contempo una sottostima economica e senza rendere in proposito giustificazioni in sede di verifica dell'anomalia.
I.5.- Il IV motivo di doglianza è rubricato “offerta economica in perdita. insostenibilità del costo economico del pasto. violazione dell'art. 110 d.lgs. n.
36/2023. illegittimità del giudizio di congruità. insostenibilità economica del pef indicato da XO - falsa applicazione dell'art. 22 del disciplinare di gara che prevede la esclusione delle offerte che sono parziali, plurime, condizionate e N. 01075/2025 REG.RIC.
alternative- insostenibilità economica del pef”: l'esito del giudizio di anomalia operato dal RUP sarebbe illegittimo e l'aggiudicazione disposta in favore di XO andrebbe annullata.
Infatti, a fronte della stima, ad opera dell'ente concedente, del costo delle materie prime alimentari per l'intera durata del servizio (7 anni) in euro 3.568.316,00, il costo indicato da XO (euro 3.363.271,00) sarebbe incongruo e addirittura inverosimile, specialmente tenendo conto dell'incidenza dell'offerta migliorativa (bio e filiera corta/km 0).
Il giudizio di congruità sull'offerta di XO sarebbe stato condotto in modo manifestamente superficiale, illogico e contradditorio, attesa l'evidente insostenibilità economica del suo PEF: l'utile d'impresa indicato in euro 180.000,00 non sarebbe “in grado neanche di sostenere la stima basica delle derrate alimentari valutata dall'Ente committente in gara”.
Sarebbe, pertanto, incomprensibile l'iter logico seguito dall'Amministrazione, che avrebbe omesso la richiesta di chiarimenti circa il minor costo indicato da XO nell'offerta per la materia alimentare (tenuto altresì conto delle migliorie) e quella stimata negli atti di gara – anche considerando che l'Allegato n. 8 al Disciplinare indicava analiticamente i prezzi medi di mercato dei prodotti convenzionali e biologici della materia alimentare.
La Stazione appaltante, in definitiva, si sarebbe acriticamente adeguata alle spiegazioni – invero stereotipate – dell'aggiudicataria in merito all'abbattimento dei costi derivanti dalle “economie di scala” di cui beneficerebbe quale “più grande multinazionale di servizi alla persona a livello mondo”.
II.1.- Con il proprio ricorso incidentale XO, al fine di fare dichiarare inammissibile/improcedibile il ricorso principale, deduce l'illegittimità della mancata esclusione di IR dalla procedura, chiedendo in via cautelare la sospensione dell'ammissione della stessa alla gara, sulla base di due ordini di doglianze. N. 01075/2025 REG.RIC.
II.2.- Il I motivo di censura lamenta “Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del
Disciplinare. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17, in particolare lett. c) e art.
22 del Disciplinare. Violazione e falsa applicazione dell'art. 108, comma 9 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023). Obbligo di esclusione per violazione delle prescrizioni di gara- mancata indicazione dei costi della manodopera – irregolarità dell'offerta - violazione dei principi della par condicio e concorrenza”:
l'aggiudicataria sostiene che l'offerta di IR avrebbe violato le prescrizioni della lex specialis (in particolare l'art. 3 del disciplinare) in tema di indicazione dei costi della manodopera per quanto concerne tanto il servizio di ristorazione, quanto quello di lavori ed installazioni delle attrezzature, indicati negli atti di gara rispettivamente e separatamente in euro 6.092.065,00 ed euro 35.105,00, come specificato anche nel chiarimento n. 17 reso dalla Stazione Appaltante in data 28.4.2025 e nel modello “All.
6 – dettaglio offerta economica rev 24.04” in sostituzione di quello precedentemente messo a disposizione dei concorrenti.
L'offerta di IR, in proposito, si sarebbe limitata ad indicare i costi della manodopera ed il CCNL relativamente al servizio di ristorazione (prestazione principale), ma non i costi ed il CCNL relativi ai lavori ed all'installazione delle attrezzature (prestazioni secondarie): la stessa, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa, tanto in forza del disposto dell'art. 22 del Disciplinare – trattandosi di offerta irregolare, quanto dell'art. 108, comma 9 D.Lgs. 36/2023 (secondo cui “nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera”).
La carenza così riscontrata renderebbe l'offerta parziale, non sottoponibile allo scrutinio di anomalia e non suscettibile di integrazione/sanatoria mediante l'istituto del soccorso istruttorio, giacché in tal modo verrebbe ad essere modificata ed alterata la par condicio tra i concorrenti: di conseguenza l'offerta di IR avrebbe dovuto essere esclusa. N. 01075/2025 REG.RIC.
Del resto, la chiarezza della previsione della lex specialis, integrata dal chiarimento n.
17, emergerebbe dall'empirica considerazione che la stessa XO – così come gli altri concorrenti - abbiano puntualmente indicato, separatamente, i costi della manodopera per il servizio principale e per quello secondario.
II.3.- Con il II motivo di doglianza XO denuncia “Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 del Disciplinare. Violazione e falsa applicazione dell'art. 17, in particolare lett. c) del Disciplinare. Obbligo di esclusione per violazione delle prescrizioni di gara rispetto ai costi della manodopera e alla mancata indicazione del CCNL di riferimento per le prestazioni secondarie”: l'offerta IR violerebbe la lex specialis sotto un ulteriore profilo, avendo omesso l'indicazione del CCNL applicato con riferimento alle prestazioni secondarie di lavori ed installazione di attrezzature.
A fronte della previsione dell'art. 3 del Disciplinare, secondo cui “per il servizio di ristorazione…il contratto collettivo applicato per il servizio di ristorazione è Pubblici
Esercizi, IO Collettiva e Commerciale e Turismo contraddistinto dal codice alfanumerico unico H05Y (cfr archivio del Cnel “CCNL del settore privato”)” e “per
i lavori e l'installazione delle attrezzature…il contratto collettivo è stato individuato il CCNL Edilizia contraddistinto dal codice alfanumerico unico F012 (Cnel/Inpes)”,
IR si sarebbe limitata a dichiarare “di applicare il CCNL Pubblici Esercizi,
IO Collettiva e Commerciale e Turismo (H05Y)”, difettando in radice l'indicazione del CCNL applicabile ai lavori ed alla fornitura di attrezzature e qualsivoglia dichiarazione di equivalenza – invero non possibile in ragione delle differenze radicali tra due contratti tanto diversi.
Essendo la dichiarazione del CCNL un elemento essenziale dell'offerta giusta gli artt.
11 e 41 D.Lgs. 36/2023, la stessa avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile, senza possibilità di ricorso al soccorso istruttorio.
Né osterebbe a tali conclusioni il rilievo che l'attività secondaria abbia un valore inferiore al 30% del valore dell'intero appalto, atteso che la Stazione Appaltante si N. 01075/2025 REG.RIC.
sarebbe autovincolata nell'indicare il CCNL ad essa applicabile e chiedendo ai concorrenti di specificare i relativi costi della manodopera.
III.1.- Il ricorso per motivi aggiunti di IR si articola in tre ulteriori doglianze – asseritamente apprese solo successivamente all'ostensione documentale del 10.9.2025
- avverso gli atti già gravati con il ricorso principale.
III.2.1.- Con la V censura la Società lamenta “exceptio doli sotto il profilo della mancata indicazione dei costi della manodopera per le lavorazioni e l'installazione delle attrezzature. violazione del divieto di venire contra factum proprium. indeterminatezza ed indeterminabilità del pef e, più in generale, dell'offerta economica di XO IA. violazione e/o falsa applicazione dell'art. 17, 1° comma, lett. d), e dell'art. 22 del disciplinare di gara. eccesso di potere per carenza istruttoria. indeterminatezza e inattendibilità nonché riduzione del costo del lavoro. contraddittorietà tra il dettaglio dell'offerta economica e il pef di XO sotto il profilo del costo del lavoro. mancata previsione, nel pef di XO IA, della voce investimenti riferita alle opere edili e all'installazione delle attrezzature – illegittimità giudizio di congruità”: l'aggiudicataria sarebbe incorsa nella medesima violazione della lex specialis addebitata alla ricorrente in punto omessa indicazione dei costi della manodopera.
III.2.2.- Infatti, dall'esame del DGUE XO – acquisito solo il 10.9.2025 – emergerebbe come la stessa abbia inteso subappaltare esclusivamente l'esecuzione dei servizi di manutenzione e riparazione vari (identificati con il codice CPV 50880000-
7), con la conseguenza che le ulteriori attività oggetto di contratto (tra cui l'esecuzione degli interventi edilizi e l'installazione delle attrezzature) sarebbero state dalla medesima espletate con mezzi e personale propri.
Più nel dettaglio, espone IR che l'art. 17, comma 1, del Disciplinare di gara, alla lett. d), stabilisce che “il concorrente dovrà caricare in Piattaforma, a pena di esclusione, il Piano Economico-Finanziario che dimostri l'equilibrio economico della N. 01075/2025 REG.RIC.
gestione e contenente l'analisi dei costi di gestione, il piano tariffario e l'indicazione delle fonti di finanziamento per la gestione funzionale e di sfruttamento economico del servizio per tutto l'arco temporale della concessione. Il PEF deve essere sottoscritto con firma digitale”: tra i costi di gestione rientrerebbero i costi complessivi della manodopera, comprensivi sia della quota destinata all'esecuzione dei lavori edili e all'installazione delle attrezzature, sia della quota destinata all'erogazione del servizio di ristorazione; non a caso nel modello di PEF predisposto dalla Stazione appaltante il “Costo del personale”, globalmente considerato, era annoverato espressamente tra i “costi della produzione”.
Nel caso di specie, XO IA avrebbe manifestato nel DGUE la volontà di eseguire in proprio sia le attività dei servizi di ristorazione, sia i lavori edili e l'installazione degli arredamenti, ma nel PEF avrebbe indicato i “costi del personale” in euro
6.294.279,00 a sessennio: importo coincidente con quello che la medesima Società ha indicato nel proprio dettaglio dell'offerta economica come costo per remunerare i soli lavoratori adibiti al servizio di ristorazione, ma non anche quelli che si occuperanno della realizzazione degli interventi edilizi e dell'installazione delle attrezzature, quantificati nell'offerta in euro 36.864,00. Di conseguenza la stessa avrebbe redatto il
PEF senza indicare i costi della manodopera relativi alle lavorazioni e all'installazione delle attrezzature, stimati invece nella propria offerta in euro 36.864,00, non essendo dato sapere se i costi del personale da adibire alle lavorazioni e all'installazione delle attrezzature sia stato ricompreso all'interno di altre voci di spesa del PEF stesso.
Il comportamento di XO, pertanto, sarebbe censurabile sotto tre distinti profili:
1) per violazione del divieto di venire contra factum proprium, avendo il ricorso incidentale imputato a IR un vizio nella compilazione dell'offerta economica – ossia, la mancata indicazione dei costi della manodopera relativi alle lavorazioni e all'installazione delle attrezzature – di cui la stessa XO si sarebbe resa responsabile; N. 01075/2025 REG.RIC.
2) per inattendibilità dell'offerta economica, tale da comportare l'esclusione dalla gara ai sensi dell'art. 22 del Disciplinare, non essendo possibile quantificare a quanto ammontino i costi della manodopera che la ricorrente incidentale sosterrà per l'esecuzione del servizio e, comunque, essendo il PEF carente quanto all'indicazione del costo dei lavoratori adibiti alla realizzazione degli interventi edilizi;
3) per illegittimità, contraddittorietà e indeterminatezza dell'offerta, che deriva dal contrasto esistente tra il costo della manodopera indicato nel dettaglio dell'offerta economica e quello riportato nel PEF – documenti indissolubilmente legati da una connessione teleologica, sicché la rimodulazione di quest'ultimo renderebbe inattendibile l'offerta.
III.2.3.- IR, inoltre, rappresenta che dalla domanda di partecipazione e dal DGUE dell'aggiudicataria – acquisiti in data 10.9.2025 – emergerebbe l'assunzione dell'obbligo di realizzare in proprio, e non in subappalto, i lavori edilizi e l'installazione delle attrezzature: tuttavia nel PEF non vi sarebbe alcun richiamo alle voci di costo relative agli interventi edilizi ed all'installazione delle attrezzature, che, tuttavia, nelle proprie giustificazioni XO quantifica in 214.065,00 euro.
Ciò avrebbe dovuto indurre XO ad astenersi dal contestare a IR la mancata previsione dei costi dei lavoratori adibiti alla realizzazione degli interventi edilizi e all'installazione delle attrezzature, atteso che in base al divieto del venire contra factum proprium un'impresa non può contestare ad un'altra violazioni nelle quali essa stessa è incorsa.
L'offerta di XO, pertanto, avrebbe dovuto esser esclusa per indeterminatezza.
III.3.- Con il VI motivo di doglianza IR lamenta “violazione e/o falsa applicazione dell'artt. 100, 4° comma, d.lgs. n. 36/2023 e dell'art. 33,1° comma, dell'allegato ii.12 al predetto d.lgs. eccesso di potere per carenza istruttoria, in quanto la stazione appaltante non si è avveduta che sodexo italia ha dichiarato di N. 01075/2025 REG.RIC.
eseguire in proprio l'esecuzione degli interventi edilizi e l'installazione delle attrezzature senza disporre della necessaria attestazione SOA”.
Ferma la censura di cui al punto che precede, quand'anche i costi relativi all'esecuzione dei lavori edili ed all'installazione delle attrezzature indicati nei giustificativi fossero stati previsti nel PEF, XO avrebbe, comunque, dovuto essere esclusa dalla gara in quanto sprovvista dell'attestazione SOA necessaria per poter partecipare alle gare di appalto e di concessione che prevedano l'esecuzione di lavorazioni per importo superiore ad euro 150.000,00, così come prescritto dagli artt.
100, comma 4, D.Lgs. n. 36/2023 e 33, comma 1, del suo Allegato II.12.: nel caso di specie non risulterebbe da alcun verbale di gara che la Stazione Appaltante abbia proceduto alla verifica dei requisiti di capacità tecnica dichiarati da XO.
III.4.1.- La VII censura – espressamente qualificata come subordinata – denuncia
“illegittimità, per contrarietà ai principi di par condicio e buona fede, del capitolato descrittivo prestazionale e, in particolare, degli allegati nn. 01, 02 e 03 allo stesso, ove interpretati nel senso di consentire una relazione di equivalenza tra parmigiano reggiano e NA AN. illegittimità, per analoghe ragioni, del criterio c) dell'allegato n. 5 al disciplinare di gara, ove interpretato nel senso di premiare con
l'attribuzione di un punteggio più elevato la fornitura di NA AN in luogo della fornitura di parmigiano reggiano”: richiamando quanto lamentato nei motivi I e II del ricorso principale, in replica alle avverse difese, IR argomenta circa la non equivalenza tra AN AD e NO NO, sia in termini qualitativi, sia economici – e ciò sarebbe dimostrato anche dal fatto che, nella Tabella delle
Grammature di cui all'Allegato n. 03 al Capitolato, il NO NO comparirebbe per circa 280 volte, mentre il AN AD soltanto 2 volte.
III.4.2.- Per l'ipotesi idi non condivisione da parte del Collegio della suddetta tesi,
IR lamenta l'illegittimità della lex specialis, in quanto finirebbe col favorire gli operatori economici più scaltri nella sostituzione del NO NO con il N. 01075/2025 REG.RIC.
meno pregiato AN AD (con il conseguente conseguimento di un punteggio premiale più alto), a discapito delle imprese più diligenti, che, confidando nel fatto che le prescrizioni dei Bandi, dei Disciplinari e dei Capitolati vadano interpretate precipuamente alla luce del criterio letterale (art. 1362 c.c.), hanno ritenuto doverosa la fornitura del NO NO per la preparazione delle plurime ricette in cui lo stesso è previsto come ingrediente.
IV.- Occorre, anzitutto, affrontare la questione relativa all'ordine di esame dei gravami proposti dalle parti.
Per giurisprudenza oramai consolidata, a seguito delle note pronunce Fastweb CGUE
4.7.2013 C-100/12, Puligienica CGUE 5.4.2016 C-869/13 e Lombardi CGUE
5.9.2019 C-333/18 (che hanno valorizzato i principi di parità delle armi e dell'effettività della tutela giurisdizionale, potenziando al contempo il concetto di interesse strumentale alla riedizione della gara) in materia di gare pubbliche l'affermata priorità logica del ricorso incidentale escludente oramai recede di fronte ad un ricorso principale parimenti volto all'esclusione dalla gara dell'aggiudicatario: infatti, l'eventuale accoglimento del gravame incidentale non determinerebbe ex se
l'improcedibilità di quello principale, continuando a sussistere in capo al ricorrente principale l'interesse strumentale a che la gara venga rinnovata, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, quand'anche estranee al processo.
La CGUE, infatti, ha rilevato che “L'articolo 1, paragrafo 1, terzo comma, e paragrafo 3, della direttiva 89/665/CEE del Consiglio, del 21 dicembre 1989…deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un ricorso principale, proposto da un offerente che abbia interesse ad ottenere l'aggiudicazione di un determinato appalto e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione del diritto dell'Unione in materia di appalti pubblici o delle norme che traspongono quest'ultimo, ed inteso ad ottenere l'esclusione di un altro offerente, venga dichiarato irricevibile in applicazione delle norme o delle prassi giurisprudenziali procedurali N. 01075/2025 REG.RIC.
nazionali disciplinanti il trattamento dei ricorsi intesi alla reciproca esclusione, quali che siano il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell'appalto e il numero di quelli che hanno presentato ricorsi” (sentenza del 5.9.2019 C- 333/18), affermando il principio secondo cui “gli interessi perseguiti nell'ambito di ricorsi intesi alla reciproca esclusione sono considerati in linea di principio equivalenti, si traduce, per i giudici investiti di tali ricorsi, nell'obbligo di non dichiarare irricevibile il ricorso per esclusione principale in applicazione delle norme procedurali nazionali che prevedono l'esame prioritario del ricorso incidentale proposto da un altro offerente”, soggiungendo che “il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell'appalto pubblico di cui trattasi, come pure il numero di partecipanti che hanno presentato ricorsi nonché la divergenza dei motivi dai medesimi dedotti, non sono rilevanti”.
In tal modo, è stata affermata la giuridica rilevanza non soltanto dell'interesse legittimo “finale” ad ottenere l'aggiudicazione dell'appalto, ma anche di quello
“strumentale” alla partecipazione ad un eventuale procedimento di gara rinnovato e ciò in quanto l'amministrazione aggiudicatrice potrebbe prendere la decisione di annullare gli atti del procedimento e di avviare un nuovo procedimento di affidamento dell'appalto.
A ciò consegue che “non potendo l'accoglimento del gravame incidentale determinare l'improcedibilità del gravame principale, continuando ad esistere in capo al ricorrente principale la titolarità dell'interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, anche nel caso in cui alla stessa abbiano partecipato altre imprese, estranee al rapporto processuale – il rapporto di priorità logica tra ricorso principale ed incidentale deve essere rivisto rispetto a quanto ritenuto dalla giurisprudenza sinora prevalente, nel senso che il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare
l'improcedibilità del ricorso incidentale. In altri termini, l'ordo questionum impone N. 01075/2025 REG.RIC.
oggi di dare priorità al gravame principale e ciò in quanto, mentre l'eventuale fondatezza del ricorso incidentale non potrebbe in ogni caso comportare
l'improcedibilità del ricorso principale, l'eventuale infondatezza del ricorso principale consentirebbe di dichiarare l'improcedibilità del ricorso incidentale, con conseguente economia dei mezzi processuali. Infatti, ove fosse respinto il ricorso principale, con conseguente formazione del giudicato sulla legittimità (rectius: sulla non illegittimità sulla base dei motivi dedotti) della aggiudicazione controversa, il controinteressato, vale a dire l'aggiudicatario, avendo reso intangibile la soddisfazione del proprio interesse, non potrebbe nutrire alcun ulteriore interesse all'accoglimento del ricorso incidentale” (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, n. 4431 del
10.7.2020).
V.1- Si procede, pertanto, all'esame prioritario del ricorso principale e dei correlati motivi aggiunti.
V.2.- Il I motivo del ricorso principale è infondato.
Questa Sezione ha già affrontato la questione afferente al principio di equivalenza in materia di gare pubbliche, rilevando come lo stesso sia espressamente disciplinato nella Parte II-A dell'Allegato II.5 del D.Lgs. 36/2023, introdotto a sistema dal legislatore europeo (ex articolo 42, par. 6, della direttiva 2014/24/UE) al fine di evitare che le Stazioni Appaltanti potessero restringere la concorrenza mediante la richiesta di particolari “specifiche tecniche” dei prodotti ed affermando che
“il principio di equivalenza permea l'intera disciplina dell'evidenza pubblica, sul presupposto che la possibilità di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste, ai fini della selezione della migliore offerta, risponde, da un lato, ai principi costituzionali di imparzialità e buon andamento e di libertà d'iniziativa economica e, dall'altro, al principio eurounitario di concorrenza, che vedono quale corollario il favor partecipationis alle pubbliche gare, mediante un legittimo esercizio della discrezionalità tecnica da parte N. 01075/2025 REG.RIC.
dell'Amministrazione alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità
(da ultimo, C.d.S., Sez. III, n. 10210 del 28.11.2023). Peraltro, tali affermazioni, stratificate sull'impianto normativo precedente, sono vieppiù valide nella vigenza del
D.Lgs. 36/2023, che afferma il principio del risultato e dell'accesso al mercato quali cardini e criteri ermeneutici dell'intera materia dei contratti pubblici” (cfr. sentenza n. 995 del 13.12.2024).
Nel caso di specie l'offerta presentata in gara da XO non integra affatto la richiamata previsione dell'art. 22 del Disciplinare di gara (secondo cui “L'offerta è esclusa in caso di: - presentazione di offerte parziali, plurime, condizionate, alternative oppure irregolari in quanto non rispettano i documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche, o anormalmente basse”), in quanto l'indicazione del
RA AD piuttosto che del NO NO non può dirsi “non rispettosa dei documenti di gara, ivi comprese le specifiche tecniche”.
Infatti, l'art. 26 del Capitolato prevede che “Le derrate alimentari che l'OEA dovrà impiegare per la preparazione dei pasti devono rispettare gli standard minimi previsti dalle “Specifiche tecniche relative alla qualità delle derrate alimentari” (Allegato n
01)”: sicché appare inconferente ed erronea la tesi di IR, che prende a riferimento della censura il diverso Allegato n. 03, volto non già a dettare le caratteristiche dei prodotti di cui è richiesta la somministrazione, ma che attiene alle “specifiche tecniche relative alle tabelle delle grammature per ciascuna categoria di utenti e alla percentuale di scarto e sfridi di lavorazione”, allo scopo di orientare l'operatore economico nel calcolo puntuale delle quantità di materie prime previste per la preparazione dei diversi parti.
Tanto chiarito, dall'esame delle “Specifiche tecniche relative alla qualità delle derrate alimentari” contenute nell'Allegato n. 01 emerge la chiara equivalenza per la Stazione
Appaltante del NO NO e del AN AD, entrambi inseriti tra i
“prodotti lattieri caseari” e posti in maniera inequivoca sullo stesso piano, anche per N. 01075/2025 REG.RIC.
quanto concerne l'uso “da grattugia ”e quindi come componente dei primi piatti, attesa la seguente testuale previsione “GRANA PADANO D.O.P. – PARMIGIANO
REGGIANO D.O.P. Requisiti qualitativi: - il prodotto deve essere conforme alla normativa vigente; - non devono presentare difetti di aspetto (occhiature), sapore o altro, dovuti a fermentazioni anomale o altre cause; - non devono contenere formaldeide residua; - devono avere un periodo di stagionatura di: - 15 - 18 mesi se
“da tavola”; - 18 - 24 mesi se “da grattugia”; - umidità: < 31 % +/-3%; - grasso:
>32 % +/-3%; Confezionamento: - forma intera o in tranci; - confezionamento sottovuoto per il prodotto presentato in tranci; - monoporzioni da 20 g”.
Sicché l'indicazione che l'Allegato 03, accanto alle grammature dei vari prodotti componenti le ricette, deve ritenersi effettuata non solo al menzionato NO
NO, ma anche al AN AD, espressamente ritenuto equivalente dall'Allegato 01.
Tra l'altro, proprio lo stesso Allegato 03, in più occasioni, indica tra i secondi piatti
“NO o AN AD” (si veda, ad esempio la pagina 3 di detto Allegato), consentendoli quale paritaria alternativa anche alla ricotta (si veda, ad esempio pagina
5 dell'Allegato stesso), ciò che effettua altresì l'Allegato 02 (“specifica tecnica relativa ai menù per ciascuna tipologia di utenti; e per i servizi di banqueting”): ciò attesta l'inequivoca ritenuta equivalenza da parte della Stazione Appaltante dei due alimenti. Del resto, ritenere – come sembra postulare IR – l'equipollenza ai solo fini dei “secondi piatti” ma non già dei “primi” sarebbe una soluzione del tutto irragionevole, non potendo certamente predicarsi una equivalenza ad intermittenza.
Né esclude detta equivalenza quanto argomentato da IR nella replica da ultimo depositata, ossia la diversa stagionatura del AN AD offerto da XO rispetto a quanto sarebbe stato richiesto dall'Allegato 01 al Capitolato, attesa la tardività dell'argomento, introdotto solo in sede di repliche. N. 01075/2025 REG.RIC.
Da ultimo, si afferma l'assoluta inconferenza della pronuncia richiamata in ricorso
(Tar Lazio, Sez. III quater, n. 18932 del 14.12.2023), avente ad oggetto la diversa questione della salvaguardia del marchio DOP nell'ambito dell'impugnazione di una nota ministeriale avente classificato il “lisozima” da “additivo conservante” a
“adiuvante tecnologico”, sicché le affermazioni circa le differenze tra i due prodotti bon sono suscettibili di estensione al diverso ambito della valutazione effettuata dalla
Stazione Appaltante (invero neppure impugnata) circa l'idoneità dei due alimenti a soddisfare le esigenze sottese alla commessa.
V.3.- La II censura del ricorso principale è parimenti infondata, tenuto conto di quanto argomentato al paragrafo che precede in relazione alla considerata equivalenza, da parte della stessa Stazione Appaltante, tra NO NO e AN AD.
L'Allegato 05 al Disciplinare di gara (“relazione tecnica e criteri di valutazione dell'offerta tecnica”) ha previsto al criterio C l'attribuzione di un punteggio premiale, fino ad un massimo di 8 punti, in relazione alle “quantità di prodotti offerti a filiera corta locale e chilometro zero”, specificando che per tali debbono intendersi “la derrata alimentare, animale o vegetale, il cui ciclo di produzione/trasformazione (in questo caso si deve intendere l'ingrediente caratterizzante, es. yogurt – materia prima: latte) avviene all'interno di un raggio di 70 km dalla sede del Centro cottura sito in Via Roggia Vailata n. 3 – Treviglio, calcolato mediante l'applicazione google maps”.
XO ha ricevuto per tale criterio un punteggio premiale di 6,73.
Il fatto che detto punteggio sia dipeso dalla concreta offerta di AN AD, al posto del Parigiano NO, in quanto prodotto in un'area geografica che rientra nel raggio chilometrico considerato dal Disciplinare per identificare la filiera corta, appare del tutto legittimo.
Né sconfessa l'assunto di cui sopra il calcolo effettuato da IR a sostegno dell'assunto secondo cui XO avrebbe sovrastimato i quantitativi del AN AD N. 01075/2025 REG.RIC.
per giovarsi del criterio premiale: la ricostruzione numerica, infatti, prende le mosse da un errore di fondo, ossia che il quantitativo di AN AD da fornire fosse solo quello indicato nei menu in cui questo risulta espressamente previsto solo come pietanza (per complessivi kg 2.017 – che, invero, non trova corrispondenza negli atti di gara), quanto invece, come si è già specificato, tale alimento poteva essere fornito
– indifferentemente rispetto al NO NO - anche quale ingrediente componente i primi piatti.
Oltre all'erroneità del presupposto di calcolo, a renderlo totalmente inattendibile è anche la ritenuta percentuale di scarto al 3%, quando invece lo stesso Allegato 05 al
Capitolato l'ha prevista nel 5% (cfr. pagina 216 del documento 10 della ricorrente).
V.4.1- Le doglianze III e IV del ricorso principale, esaminate congiuntamente attesa la comunanza degli argomenti, sono infondate.
V.4.3.- Occorre, anzitutto, ricostruire il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.
L'art. 110 del D.Lgs. 36/2023 prevede che “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa. Il bando o l'avviso indicano gli elementi specifici ai fini della valutazione”.
L'art. 23 del Disciplinare di gara, in tema di verifica di anomalia delle offerte, prevede
“Sono considerate anormalmente basse le offerte che presentano sia i punti relativi al prezzo, sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione, entrambi pari
o superiori ai quattro quinti dei corrispondenti punti massimi previsti dal presente disciplinare di gara. Il Responsabile del procedimento per la fase di affidamento, che si avvale della Stazione appaltante, si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un'offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa. La Stazione appaltante valuterà la congruità, la serietà, N. 01075/2025 REG.RIC.
la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'art. 108, comma 9, del Codice appaia anormalmente bassa. L'operatore economico dovrà indicare nell'offerta economica, così come previsto dall'art. 108, comma 9, del Codice anche i costi della manodopera
e gli oneri aziendali necessari ad adempiere alle disposizioni in materia di salute e di sicurezza. Ai fini della valutazione della congruità dell'offerta del primo graduato, si terrà conto dei seguenti elementi specifici: · economia del processo di erogazione dei servizi prestati, · condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone l'offerente per prestare i servizi, · costo del personale e conformità con il CCNL aggiornato applicabile alla concessione, · altri elementi utili a giustificare l'offerta presentata che l'operatore voglia esplicitare, il tutto nell'ambito delle specificità dell'affidamento e come previsto dal presente disciplinare. Nel caso in cui la prima migliore offerta appaia anormalmente bassa, il RUP, avvalendosi se richiesto della
Commissione Giudicatrice, ne valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità…Il Responsabile della fase di affidamento richiede al concorrente la presentazione delle spiegazioni, se del caso, indicando le componenti specifiche dell'offerta ritenute anomale. A tal fine, assegna un termine non superiore a quindici giorni dal ricevimento della richiesta. Successivamente alla ricezione delle giustificazioni, il Responsabile del procedimento per la fase di affidamento inoltra le stesse al RUP. Il RUP, esaminate le spiegazioni fornite dall'offerente, ove le ritenga non sufficienti ad escludere l'anomalia, può chiedere, anche mediante audizione orale, ulteriori chiarimenti, assegnando un termine perentorio per il riscontro. La
Stazione appaltante può escludere l'offerta, a prescindere dalle giustificazioni e dall'audizione dell'offerente, qualora questi non presenti le giustificazioni entro il termine fissato…”.
La giurisprudenza amministrativa afferma, in proposito, che: N. 01075/2025 REG.RIC.
- il subprocedimento di valutazione di anomalia dell'offerta non ha funzione sanzionatoria, né si risolve in una “caccia all'errore” sulle singole voci componenti l'offerta, essendo piuttosto volto ad accertare che la medesima sia nel complesso affidabile e consenta di garantire l'interesse pubblico al proficuo svolgimento della commessa al miglior prezzo reperibile sul mercato (cfr., C.d.S., Sez. V, n. 1776 del
22.2.2024);
- non inficiano l'attendibilità dell'offerta i riferimenti ad altre offerte, siano esse proposte nell'ambito della stessa procedura di gara che afferenti ad una gara diversa, ancorché avente ad oggetto il medesimo servizio (cfr. C.d.S., Sez. III, n. 2016 dell'1.3.2024);
- la valutazione di anomalia si caratterizza per l'alto tasso di discrezionalità tecnica, sicché il sindacato giurisdizionale si contiene entro i confini del sindacato estrinseco sulla manifesta irrazionalità o evidente travisamento dei fatti, essendo precluso al giudice sostituire il proprio giudizio a quello della commissione di gara, procedendo ad un'autonoma verifica delle singole voci d'offerta (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. III,
n. 7528 del 16.9.2024 e n. 9126 del 20.10.2023);
- l'intensità dell'obbligo motivazionale del giudizio della Stazione Appaltante varia a seconda che l'offerta sia o meno stata esclusa: nel primo caso, la motivazione deve essere rigorosa e analitica, mentre nell'ipotesi di superamento dell'anomalia tale onere può ritenersi soddisfatto per relationem, ossia mediante rinvio alle giustificazioni presentate dall'operatore economico, ciò implicando una valutazione di adeguatezza del contenuto dell'offerta (cfr., C.d.S., Sez. V, n.7629 del 18.9.2024);
- quando la Stazione Appaltante abbia espresso una valutazione di non anomalia dell'offerta e questa sia stata impugnata, ricade sul ricorrente l'onere di dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà della valutazione dell'Amministrazione, potendosi dubitare della congruità dell'offerta solo laddove la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (cfr., C.d.S., Sez. V, n. 9691 del 4.11.2022). N. 01075/2025 REG.RIC.
V.4.4.- Venendo al caso concreto, si osserva quanto segue.
In merito al criterio premiale sub C si è detto al §V.3 che precede.
Quanto al criterio sub B, il Disciplinare prevede l'attribuzione di un punteggio, fino a un massimo di 16 punti, in relazione alle “soluzioni migliorative della % di derrate alimentari rispetto alla % prescrittiva dei CAM”, tra cui rientrano anche le derrate biologiche, per il quale XO si è vista attribuire 16 punti.
La circostanza che l'offerta alimentare migliorativa di XO con riferimento ad entrambi detti criteri - quantificata dalla stessa in euro 3.363.271,00 – sia più bassa di quella della ricorrente (euro 3.723.125,00) e di quella stimata dalla Stazione
Appaltante (giusta l'indicazione nel modello di PEF di euro 3.568.316,00, nonché dei prezzi medi riportati nell'Allegato 8 al Disciplinare) non prova affatto che la stessa sia inveritiera.
Analoghe considerazioni valgono per quanto concerne la stima di costo per singolo pasto.
Tanto si afferma in quanto:
i).- il PEF predisposto dalla Stazione Appaltante è una stima orientativa e non vincolante, come dimostra il fatto che la stessa gli abbia attribuito la dizione “PEF di massima”;
ii).- lo stesso art. 17 del Disciplinare richiede ai concorrenti di “caricare in
Piattaforma, a pena di esclusione, il Piano Economico-Finanziario che dimostri
l'equilibrio economico della gestione e contenente l'analisi dei costi di gestione, il piano tariffario e l'indicazione delle fonti di finanziamento per la gestione funzionale
e di sfruttamento economico del servizio per tutto l'arco temporale della concessione”, non ponendo vincoli di conformazione al “PEF di massima”, ma limitandosi a sanzionare con l'inammissibilità “le offerte economiche superiori all'importo posto a base d'asta o che non siano formulate nel rispetto dei soli prezzi massimi indicati nel presente disciplinare”; N. 01075/2025 REG.RIC.
iii).- nel corso del giudizio di anomalia avviato dalla Stazione Appaltante XO ha fornito dettagliati chiarimenti, precisando le ragioni che le hanno consentito di predisporre un'offerta competitiva, specificando di gestire numerosi centri di refezione scolastica nell'ambito geografico prossimo a quello oggetto di gara, potendo così beneficiare delle cd. economie di scala “ad esempio per quanto attiene: - agli acquisti delle derrate, dei beni strumentali e del materiale di consumo; - all'utilizzo del personale cosiddetto trasversale; - alla flessibilità dell'organico delle Addette al
Servizio IO; - alla gestione/organizzazione dei trasporti; - all'assorbimento delle spese generali”, di negoziare la qualità a prezzi particolarmente vantaggiosi in ragione del volume degli acquisti e di gestire – mediante sistemi di “ingegnerizzazione dei rapporti negoziali” - in maniera oculata e precisa gli approvvigionamenti.
Tali giustificativi sono stati dal RUP ritenuti attendibili e tale giudizio non pare affetto da irragionevolezza, né IR ha fornito elementi idonei a dimostrarne la manifesta erroneità o contraddittorietà, essendosi limitata a paragonare l'entità dell'offerta economica dell'aggiudicataria al modello di PEF ed alla propria offerta, denunciando in maniera generica l'inverosimiglianza della stessa sulla base dell'affermata identità di fornitori.
Quanto alla dedotta insostenibilità del PEF di XO in ragione dell'indicazione, nello stesso, di un'utile d'impresa di euro 180.000,00, a prescindere dal fatto che la stessa IR ha indicato nel proprio PEF un utile netto di gran lunga inferiore, pari ad euro 117.666,00, è sufficiente a denotare l'infondatezza della generica censura rammentare che per consolidata giurisprudenza “un pur esiguo margine positivo impedisce di considerare antieconomica e dunque anomala l'offerta” (C.d.S., Sez. V,
n. 6295 del 7.11.2028 e giurisprudenza ivi richiamata), in quanto “anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l'impresa derivante dall'esecuzione di un appalto pubblico (Cons, di Stato, V, 24 gennaio 2020, n. 607)”
(ex multis, C.d.S., Sez. V, n. 3632 del 29.4.2025). N. 01075/2025 REG.RIC.
V.5.1.- La V censura del ricorso per motivi aggiunti non coglie nel segno.
V.5.2.- La doglianza che ruota attorno all'assunto secondo cui l'indicazione del codice
50880000-7 nel DGUE di XO indicherebbe la volontà di subappaltare esclusivamente l'esecuzione dei servizi di manutenzione e riparazione vari e, quindi, di eseguire in proprio le ulteriori attività oggetto di contratto (tra cui l'esecuzione degli interventi edilizi e l'installazione delle attrezzature) è fuori fuoco.
Infatti, l'art. 3 del Disciplinare di gara delimita l'oggetto della concessione, precisando che lo stesso è suddiviso in: i)- servizi di ristorazione e di distribuzione pasti – CPV
55300000 -3; ii).- esecuzione lavori – CPV 50880000-7; iii).- fornitura attrezzature di cucina – CPV 39221000-7.
Pertanto la compilazione della maschera del DGUE dedicata al subappalto da parte di
XO con il codice 50880000-7 accanto alla voce “attività svolta” non significa affatto – come sostenuto da IR – che l'aggiudicataria abbia inteso subappaltare soltanto servizi di manutenzione e riparazione vari, posto che l'esame del codice corrisponde alla “esecuzione lavori”.
V.5.3.- Le ulteriori argomentazioni, volte a rilevare la discrasia tra i costi indicati da
XO nell'offerta (che suddividerebbe i complessivi costi della manodopera, ammontanti ad euro 6.331.063,01, tra costi del servizio di ristorazione e costidei lavori e l'installazione delle attrezzature) e nel PEF (che invece indicherebbe genericamente i “costi del personale”, nella misura di cui ai costi riferiti alla sola ristorazione indicati nell'offerta), nonché all'assenza in quest'ultimo della menzione di una voce di costo relativa agli interventi edilizi ed all'installazione delle attrezzature, invece specificata nei giustificativi resi in sede di verifica dell'anomalia, si appalesano irricevibili: sia l'offerta, sia il PEF, sia i giustificativi di XO, infatti, erano nella disponibilità di IR quantomeno alla data della redazione del ricorso principale (ossia il 2.9.2025), atteso che tali documenti sono stati nello stesso richiamati espressamente ed indicati come suoi allegati rispettivamente sub 23), 25) e N. 01075/2025 REG.RIC.
12), mentre la censura è stata proposta soltanto con il ricorso per motivi aggiunti, notificato il 10.10.2025, ben oltre il termine decadenziale cui si riferisce l'art. 120, comma 2, c.p.a..
V.6.- La VI censura del ricorso per motivi aggiunti è irricevibile, atteso che IR ben avrebbe potuto formularla già con il ricorso principale: la doglianza, infatti, si incentra sull'indicazione del costo dei lavori che XO ha effettuato nei giustificativi resi in sede di verifica dell'anomalia, documento che – come già esplicitato – la ricorrente conosceva quantomeno al 2.9.2025, sicché il ricorso per motivi aggiunti risulta notificato ben oltre il termine decadenziale di 30 giorni da tale data.
La stessa è, comunque, altresì, infondata.
Il richiamo al disposto dell'art. 100, comma 4, D.Lgs. 36/2023 e 33, comma 1, del suo
Allegato II.12. non è conferente al caso di specie, atteso che la previsione normativa invocata è riferita alle “procedure di aggiudicazione di appalti di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro le stazioni appaltanti richiedono che gli operatori economici siano qualificati”.
Tuttavia, nel caso di specie la concessione di cui si discute ha per oggetto il servizio di ristorazione e di distribuzione pasti, qualificata come prestazione principale del valore di euro 12.706.803,00 e, quali mere prestazioni secondarie connesse quelle di fornitura attrezzature di cucina, del valore euro 128.554,00, e quella di esecuzione lavori stimata in euro 143.116,00 – di importo inferiore ai 150.000,00 cui fa riferimento la norma di legge richiamato.
V.7.- Anche la VII doglianza del ricorso per motivi aggiunti è da respingere, facendo il Collegio richiamo alle argomentazioni già svolte, in merito alla equivalenza secondo la stessa lex specialis di gara, tra NO NO e AN AD, al § V.2..
Neppure può dirsi sussistente la denunciata illegittimità della lex specialis, posto che l'esame dell'Allegato 01 al Capitolato appalesa l'inequivoca interscambiabilità, per la
Stazione Appaltante, tra NO NO e AN AD, come si è già N. 01075/2025 REG.RIC.
ampiamente dato conto al predetto § V.2.: pertanto gli operatori economici nella formulazione dell'offerta erano liberi di modularla, inserendo i quantitativi dell'uno o dell'altro, anche nell'ottica di beneficiare dei punteggi premiali connessi alla loro qualificazione come da “filiera corta locale e chilometro zero” espressamente previsti dal Disciplinare di gara – ciò che, del resto, avrebbe ben potuto effettuare anche la ricorrente e che, dalla documentazione prodotta dall'Amministrazione, risultano aver fatto altri concorrenti, a dimostrazione empirica della chiarezza della lex specialis.
VI.- Attesa la reiezione del ricorso principale e dei motivi aggiunti, il ricorso incidentale va dichiarato improcedibile, non potendo il suo eventuale accoglimento apportare all'aggiudicataria alcuna concreta utilità.
VII.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui al dispositivo, tenuto conto del valore della procedura di gara.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia
(Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti:
- rigetta il ricorso principale e quello per motivi aggiunti;
- dichiara l'improcedibilità del ricorso incidentale.
Condanna IR a rimborsare a XO ed al Comune di Treviglio le spese di lite, liquidate in euro 15.000,00, oltre oneri ed accessori di legge in favore di ciascuna parte.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: N. 01075/2025 REG.RIC.
NG BR, Presidente
Francesca CC, Referendario, Estensore
Beatrice Rizzo, Referendario
L'ESTENSORE
Francesca CC
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
NG BR