Pubblicato il 26/11/2025

N. 21129/2025 REG.PROV.COLL.

N. 07896/2019 REG.RIC.

N. 07902/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7896 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da EN BI Ipsum s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pierluigi Varischi, Simona Emanuela Anna Viola, Elisabetta Gardini, Mariano Fazio e Fabio Re Ferrè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio ON Lirosi in Roma, via delle Quattro Fontane, 20;

contro

Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, ON Pugliese e Pietro Fea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;
Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IA s.r.l., non costituito in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 7902 del 2019, proposto da IA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati ON Lirosi, Pierluigi Varischi, Simona Emanuela Anna Viola, Elisabetta Gardini, Mariano Fazio e Fabio Re Ferrè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio fisico ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
SE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, ON Pugliese e Pietro Fea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;

nei confronti

EN BI Ipsum s.r.l., non costituito in giudizio;

quanto al ricorso n. 7896 del 2019:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo

al fine di ottenere

a) la declaratoria di nullità del §3.1 del documento intitolato “ Relazione tecnica di riconoscimento – format ”, pubblicato sul sito telematico del SE in data 14 marzo 2016;

b) l'annullamento:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20190036971 – 30 aprile 2019, avente ad oggetto « ID Verifica 2018-28381 - Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del D.M. 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1” sita nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78” - Richiesta restituzione incentivi »;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20190016606 – 26 marzo 2019, avente ad oggetto « Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1”, sita nel Comune di VILLADOSE (RO) e identificata con il codice “CG78”. Comunicazione di esito »;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20180111829 – 20 dicembre 2018, avente ad oggetto « Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1”, sita nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78”. Richiesta integrazioni e osservazioni »;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20180093594 – 9 ottobre 2018, avente ad oggetto « Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1”, sita nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78”. Sospensione del procedimento per richiesta integrazioni e osservazioni »;

- del verbale del sopralluogo effettuato dal Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. in data 30 maggio 2018 presso gli uffici della società EN BI Ipsum s.r.l., ubicati all'interno dello stabilimento produttivo ospitante l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1” ed identificata con il codice “CG78”, situato in via San Leonardo 23, nel Comune di Villadose (RO);

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20180041899 – 17 maggio 2018, avente ad oggetto « Comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e ss. della Legge 7 agosto 1990, n. 241, di svolgimento dell'attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell'art. 11 comma 2 del DM 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1”, sita in Via San Leonardo, 23 nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78”. Produzione anni 2013, 2014, 2015, 2016 e 2017 »;

- ove non ritenuto nullo, del § 3.1. del Modello di Relazione Tecnica di Riconoscimento pubblicato sul sito telematico del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. in data 14 marzo 2016, nella parte in cui precisa che “ Nel caso in cui l'unità oggetto della richiesta ricada nella definizione di nuova unità di cogenerazione [l'Operatore] deve descrivere le caratteristiche dell'intervento, in particolare facendo riferimento alla documentazione di supporto allegata, comprovante l'utilizzo di soli componenti nuovi ”;

- ove occorrer possa, del d.m. 5 settembre 2011, avente ad oggetto “ Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento ”, ivi espressamente inclusi gli articoli 2, 6, 8 e 9, nella parte in cui siano interpretabili come ostativi, ai fini della qualificazione di un impianto come di nuova costruzione, della presenza al suo interno di parti già utilizzate in precedenza in altro impianto;

- ove occorrer possa, della nota - non conosciuta - del Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. prot. n. SE/P20120191776 del 30 ottobre 2012, inviata al Ministero dello Sviluppo Economico, relativa all'applicazione del d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, come integrato dal d.m. 4 agosto 2011 e dal d.m. 5 settembre 2011, in cui il Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. ha specificato che « si ritiene che i componenti costituenti una nuova unità debbano necessariamente essere nuovi, con la conseguenza di dover rigettare istanze relative a unità con componenti usati, revisionati oppure componenti “di giro” »;

- ove occorrer possa, della nota - non conosciuta - del Ministero dello Sviluppo Economico prot. di entrata n. SE/A20120306064, relativa alla nota di cui al punto che precede, inviata al Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. con cui il Ministero dello Sviluppo Economico ha specificato che “ si condividono le posizioni assunte da codesta Società ”;

- ove occorrer possa, delle “ Linee guida per l'applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) ” predisposte dal Dipartimento per l'Energia - Direzione Generale per l'Energia Nucleare, le Energie Rinnovabili e l'Efficienza Energetica del Ministero dello Sviluppo Economico e pubblicate nel gennaio 2012 (con aggiornamento nel marzo 201 2);

- ove occorrer possa, della “ Guida alla Cogenerazione ad Alto Rendimento CAR ” pubblicata dal Gestore dei Servizi Energetici - SE s.p.a. nel marzo 2018;

- di ogni altro atto, preordinato, conseguente o comunque connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da EN BI Ipsum s.r.l. il 26 novembre 2020

al fine di ottenere (anche) ai sensi dell'art. 42, comma 3, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, come modificato dall' art. 56, comma 7, lett. a) e a-bis), d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120, l'annullamento di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da EN BI Ipsum s.r.l. il 29 novembre 2021

per l'annullamento:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SE/P20210022889 dell’8 settembre 2021, avente ad oggetto “ Istanza di applicazione dell'art. 42, comma 3, D.Lgs. 28/2011 come modificato dall'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell'11 settembre 2020. Unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1” incentivata ai sensi del DM 5 settembre 2011, sita nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78”. Comunicazione di Esito .”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SE/P20210011133 del 13 aprile 2021 avente ad oggetto “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del D.L. 76/2020 (prot. SE/A202000172118 e SE/A20200172174 dell'11 novembre 2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. SE/P20190016606 del 26 marzo 2019 .”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

- di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

quanto al ricorso n. 7902 del 2019:

per quanto riguarda il ricorso introduttivo proposto da IA s.r.l.:

per la declaratoria di nullità e per l’annullamento di tutti gli atti già indicati nel ricorso introduttivo proposto da EN BI s.r.l.;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IA s.r.l. il 19 febbraio 2020

per l'annullamento:

‐ della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a. prot. n. SEWEB/P20190518548 – 6 dicembre 2019, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2018. ”;

‐ della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a. prot. n. SEWEB/P20190316061 – 19 luglio 2019, avente ad oggetto « Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2018. Preavviso di rigetto »;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da IA s.r.l. il 26 novembre 2020 al fine di ottenere, anche ai sensi dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, come modificato dall'art. 56, comma 7, lett. a) e a-bis), del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. 11 settembre 2020, n. 120, per la nullità e l'annullamento degli atti già impugnati con i precedenti mezzi;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositai da IA s.r.l. il 3 dicembre 2020

per l'annullamento:

‐ della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a. prot. n. SEWEB/P20200457871 del 27 settembre 2020, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2019. ”;

‐ della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a. prot. n. SEWEB/P20200321583 del 19 giugno 2020, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2019. Preavviso di rigetto ”;

- per l’annullamento di tutti gli atti già impugnati con i precedenti mezzi;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IA s.r.l. il 3 dicembre 2021

per l'annullamento:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SE/P20210022889 del 8 settembre 2021, avente ad oggetto « Istanza di applicazione dell'art. 42, comma 3, D.Lgs. 28/2011 come modificato dall'art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020, convertito in Legge n. 120 dell'11 settembre 2020. Unità di cogenerazione denominata “FKAI CHP 1” incentivata ai sensi del DM 5 settembre 2011, sita nel Comune di Villadose (RO) e identificata con il codice “CG78”. Comunicazione di Esito .»;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SE/P20210011133 del 13 aprile 2021 avente ad oggetto “ Istanza di applicazione dell'art. 56 del D.L. 76/2020 (prot. SE/A202000172118 e SE/A20200172174 dell'11 novembre 2020) in merito al provvedimento di decadenza dal diritto di ottenimento degli incentivi prot. SE/P20190016606 del 26 marzo 2019 .”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IA s.r.l. il 20 dicembre 2021

per l'annullamento:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SEWEB/P20210517806 del 24 settembre 2021, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – codice unità CG78 – produzione anno 2020”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SEWEB/P20210393754 del 6 luglio 2021, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostengo previsto dal DM 5 settembre 2011 – produzione anno 2020. Preavviso di rigetto ”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da IA s.r.l. il 31 ottobre 2022

per l'annullamento:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici – SE s.p.a., prot. n. SEWEB/P20220430120 del 20 luglio 2022, avente ad oggetto “ Richiesta per il riconoscimento del funzionamento dell'unità denominata FKAI CHP 1 e sita in VIA SAN LEONARDO 23, VILLADOSE (RO) come cogenerativa ad alto rendimento (di seguito CAR) ai sensi del D.Lgs. 20/07 come integrato dal DM 4 agosto 2011 e per l'accesso al regime di sostegno previsto dal DM 5 settembre 2011 – codice unità CG78 - produzione anno 2021 ”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del SE – Gestore dei Servizi Energetici s.p.a. e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 -bis , cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 10 ottobre 2025 la dott.ssa NN CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In ordine ai fatti di causa occorre premettere quanto segue.

EN BI Ipsum s.r.l. (di seguito anche solo EN), società proprietaria di una unità di cogenerazione identificata con il codice “CG78”, richiedeva e otteneva (nel 2014) il riconoscimento, per la predetta unità, per l’anno di produzione 2013, della c.d. qualifica CAR (Cogenerazione ad Alto Rendimento) ai sensi del d.lgs. n. 20/2007, recante “ Attuazione della direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile nel mercato interno dell'energia, nonchè modifica alla direttiva 92/42/CEE ”, come integrato dal decreto del Ministro dello Sviluppo Economico 4 agosto 2011 recante “Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento ”.

Ottenuta la qualifica, la Società affidava la cura dei rapporti con il Gestore dei Servizi Energetici (di seguito SE o Gestore) alla società di servizi energetici IA s.r.l. (di seguito IA), che richiedeva e otteneva, per la medesima unità e per gli anni di produzione 2014, 2015, 2016 e 2017, sia il riconoscimento della qualifica di Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) che l’accesso al regime di sostegno dei certificati bianchi (CB) previsto dal d.m. 5 settembre 2011 per gli impianti di nuova costruzione, ovvero costruiti successivamente alla data di entrata in vigore del d.lgs. n. 20/2007.

All’esito del procedimento di controllo, il SE comunicava con provvedimento del 30 aprile 2019, come in epigrafe specificato:

- la decadenza dal diritto ai Certificati Bianchi (CB) di cui al d.m. 5 settembre 2011 per l’unità di cogenerazione identificata con il codice “CG78”;

- l’annullamento dei benefici riconosciuti alla medesima unità, sempre ai sensi del d.m. 5 settembre 2011, per le produzioni riferite agli anni 2014, 2015, 2016 e 2017;

- l’impossibilità di beneficiare della qualifica CAR per gli anni 2015, 2016 e 2017;

- la restituzione di n. 5.327 titoli di efficienza energetica (TEE) percepiti nel periodo 2014-2017 o, in alternativa, il versamento del loro controvalore monetario pari a € 1.364.922,43.

Il provvedimento risultava così motivato:

- “ le Società non hanno fornito alcuna documentazione utile […] a dimostrare con certezza che il VR dell’unità di cogenerazione CG78 non sia stato usato e che, pertanto, possa essere considerato un componente nuovo ”;

- risulta presente “ un degasatore a servizio anche dell’unità di cogenerazione, non rappresentato negli schemi forniti in sede di riconoscimento CAR e di accesso al regime di sostegno; da ciò ne consegue che il metodo adottato per la determinazione dell’energia termica utile (HCHP) per gli anni di rendicontazione 2015, 2016, 2017, non è conforme a quanto previsto dalla normativa vigente, in quanto l’energia termica associata alla corrente di vapore prodotta dall’unità di cogenerazione e inviata al degasatore è stata erroneamente conteggiata nell’HCHP ”.

A sostegno della propria determinazione il SE richiamava, tra l’altro, gli esiti delle interlocuzioni avute con il Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) e, segnatamente:

(i) la nota prot. SE/P20120191776 del 30 ottobre 2012, con cui, in sostanza, il Gestore chiedeva al MISE se fosse corretta la posizione dallo stesso adottata circa il requisito di “novità” dell’impianto, per cui « i componenti costituenti una nuova unità debbano necessariamente essere nuovi, con la conseguenza di dover rigettare istanze relative a unità con componenti usati, usati e revisionati oppure componenti “di giro” »;

(ii) la nota prot. SE/A20120306064 del 22 novembre 2012, con cui il MISE esplicitava di condividere la posizione assunta dal SE.

2. Le ricorrenti, nell’impugnare il provvedimento di decadenza e gli atti ad esso presupposti, facevano valere, nei rispettivi ricorsi introduttivi, dieci motivi di ricorso, come di seguito rubricati.

1) « Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 6, 10 e ss., l. 241/1990; Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta. Violazione dei principi generali del contraddittorio e del giusto procedimento. Difetto di motivazione »;

2) « Violazione e falsa applicazione della Direttiva 2004/8/CE, del decreto legislativo 16 marzo 1999 n. 79, dell’articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007 n. 20, dell’articolo 30 della legge 23 luglio del 2009 n. 99, e del decreto del Ministro dello sviluppo economico 4 agosto 2011 avente per oggetto “Integrazioni al decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, di attuazione della Direttiva sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile sul mercato interno dell'energia, e modificativa della Direttiva 92/42/CEE”. Violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 4, 6, 8 e 9 del decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 settembre 2011 avente per oggetto “Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento”. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione. Violazione del principio di uguaglianza sostanziale. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, carenza di istruttoria ed erroneità di motivazione. Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza »;

3) « In subordine: illegittimità degli articoli 2, 4, 6, 8 e 9 del Decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 settembre 2011 avente per oggetto “Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento”, nell’ipotesi in cui fossero interpretabili nel senso di vietare agli operatori l’installazione di componenti “usate” in impianti di nuova costruzione, per violazione e falsa applicazione della Direttiva 2004/8/CE, dell’articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007 n. 20 e dell’articolo 30 della legge 23 luglio 2009 n. 99 »;

4) « Violazione e falsa applicazione dell’articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007 n. 20 e dell’articolo 30 della legge 23 luglio 2009 n. 99. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile. Violazione del principio di irretroattività. Nullità per difetto assoluto di attribuzione o illegittimità per incompetenza »;

5) « Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 6, 10 e ss., l. 241/1190. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, irragionevolezza, ingiustizia grave e manifesta. Violazione dei principi generali del contraddittorio e del giusto procedimento. Difetto di motivazione. (In ipotesi) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11, comma 3, DM 5 settembre 2011 .»;

6) « Violazione e falsa applicazione (sotto altro profilo) della Direttiva 2004/8/CE. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 5 del TFUE »;

7) « Violazione e falsa applicazione (sotto altro profilo) degli artt. 3 e 97 della Costituzione, della Direttiva 2004/8/CE, del D.Lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, nonché dei Decreti del Ministro dello Sviluppo Economico 4 agosto 2011 e 5 settembre 2011. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifeste »;

8) « In subordine: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 3 e 10 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. eccesso di potere per contraddittorietà, ingiustizia ed irragionevolezza manifeste. difetto di istruttoria e di motivazione. violazione del principio di leale collaborazione »;

9) « Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della Legge 24 novembre 1981, n. 689 e del principio di legalità delle sanzioni amministrative. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del Decreto Legislativo 3 marzo 2011, n. 28. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 11 del Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011. Violazione e falsa applicazione del Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico 4 agosto 2011. Eccesso di potere per travisamento di fatto, violazione del principio di proporzionalità, irragionevolezza ed ingiustizia manifeste »;

10) « In subordine: Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 Cost. Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 42 del D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28. Violazione del principio di proporzionalità. Irragionevolezza ».

2.1. Con un primo ordine di motivi (dal primo al sesto dei ricorsi introduttivi) le ricorrenti contestano il capo motivazionale del provvedimento impugnato che afferma che la preesistenza generatore di vapore a recupero (VR) sull’unità di cogenerazione dimostrerebbe che l’unità di cogenerazione CG78 non possa essere considerata “nuova” ai sensi dell’art. 1 del d.m. 5 settembre 2011.

In particolare:

- con il primo motivo le ricorrenti sostengono che la documentazione prodotta nel corso del procedimento dimostrerebbe che il VR, benché installato nel 2006, non fosse mai stato utilizzato in seno al preesistente impianto, se non durante le operazioni di collaudo e le periodiche verifiche di legge. Quindi il SE, nell’affermare che le Società non avrebbero provato la novità del VR, avrebbe agito in maniera illegittima e arbitraria pretendendo un’inammissibile prova del fatto negativo per dimostrare la novità del predetto componente;

- con il secondo motivo evidenziano come la disciplina di settore, europea e nazionale, non vieti l’utilizzo di componenti usati negli impianti di nuova costruzione e che quindi il d.m. 5 settembre 2011 (in particolare, agli artt. 2, 4, 6, 8 e 9) debba essere interpretato nel senso dell’irrilevanza, ai fini della qualificazione come impianto di nuova costruzione, dell’utilizzo di componenti “usate”;

- con il terzo motivo, formulato in via subordinata, l’impugnazione viene estesa anche al d.m. 5 settembre 2011, e ad i suoi atti interpretativi e applicativi, come in epigrafe specificati, limitatamente all’ipotesi in cui nel riferimento alle unità di nuova costruzione si volesse leggere un obbligo per gli operatori di avvalersi di sole componenti nuove;

- con il quarto motivo l’impugnazione viene estesa al §3.1 del modello di relazione tecnica di riconoscimento, pubblicato dal SE sul proprio sito telematico in seguito alla realizzazione dell’impianto in discussione, ove si esige di allegarvi documentazione “ comprovante l’utilizzo di soli componenti nuovi ”;

- con il quinto motivo viene impugnato il capo motivazionale del provvedimento impugnato ove richiama, nelle premesse, l’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011, che « parrebbe “rimproverare” alla Società di avere reso in fase di ammissione ai benefici dichiarazioni difformi da quanto accertato in sede di controllo »; tale richiamo normativo sarebbe del tutto errato avendo le ricorrenti rappresentato correttamente tutti gli elementi necessari ai fini della valutazione del progetto;

- con il sesto motivo prospettano che l’interpretazione proposta dal SE si scontri con la ratio della direttiva 2004/8/CE, sulla promozione della cogenerazione, e con l’“effetto utile” che essa ambiva a produrre nel nostro ordinamento, nonché con i principi di ragionevolezza e proporzionalità di cui all’art. 5 del TFUE.

2.2. Con un secondo ordine di motivi – dal settimo al decimo dei ricorsi introduttivi - le Società contestano il capo motivazionale del provvedimento con cui il SE afferma che:

- nel corso dell’attività di controllo, sia emersa la presenza di un degasatore a servizio dell’unità di cogenerazione, che non era stato dichiarato negli schemi forniti in sede di riconoscimento CAR e di accesso al regime di sostegno;

- per l’effetto, il metodo adottato per la determinazione dell’energia termica utile (c.d. HCHP) non sia conforme a quello previsto dalla normativa vigente.

Al riguardo, va chiarito che le ricorrenti hanno considerato l’energia termica associata alla corrente di vapore prodotta dall’unità di cogenerazione ed inviata al degasatore come “calore utile” ai fini della rendicontazione, in quanto ritenuto rientrante nella categoria di “calore utilizzato in processi industriali”, e come tale incluso nella nozione di calore utile ai sensi della normativa vigente. Il SE ha ritenuto, al contrario, che il calore inviato al degasatore configuri “calore utilizzato per i consumi interni dell’impianto” di cogenerazione, espressamente escluso dalla nozione di calore utile nelle Linee Guida per l’applicazione del decreto pubblicate nel gennaio 2012 (con aggiornamento nel marzo 2012).

In particolare:

- con il settimo motivo, le ricorrenti, dopo aver argomentato in ordine all’erroneità, dal punto di vista tecnico, dell’inclusione, da parte del SE, dei consumi del degasatore quali consumi dell’impianto di cogenerazione, evidenziano che, anche a ritenere corretta questa prima conclusione del SE, « risulterebbe del tutto irragionevole ed in contrasto con la normativa comunitaria ritenere che tale calore non possa comunque essere considerato “calore utile ”»; evidenziano al riguardo che la “domanda economicamente giustificabile di calore” è definita, sia dalla normativa nazionale che comunitaria, come una domanda che sarebbe altrimenti soddisfatta a condizioni di mercato mediante processi di generazione di energia diversi dalla cogenerazione; il calore inviato al degasatore sarebbe dunque calore volto a soddisfare una “domanda economicamente giustificabile di calore”, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. f), del d.lgs. 20/2007;

- con l’ottavo motivo le ricorrenti deducono l’illegittimità dei provvedimenti per difetto di istruttoria e, per l’effetto, di motivazione, sostenendo che l’Amministrazione non abbia esaminato le osservazioni presentate al riguardo nel procedimento, di contenuto sostanzialmente sovrapponibile a quelle contenute nel settimo motivo appena sintetizzato;

- con il nono motivo le ricorrenti sostengono che, anche a non condividere quanto prospettato con i precedenti motivi, e quindi anche ove « si procedesse a scorporare - in quanto calore non utile - tutta l’energia inviata al degasatore, la produzione dell’unità resterebbe comunque sempre cogenerativa ad alto rendimento e, dunque, meritevole di avere accesso al sistema incentivante di cui al D.M. 5 settembre 2011 ». L’effetto della difformità contestata dal SE, relativa all’erroneo conteggio dell’energia termica inviata al degasatore, continuano le parti ricorrenti, “ sarebbe semplicemente il rilascio di un maggior numero di Certificati Bianchi rispetto a quelli dovuti all’odierna ricorrente. Pertanto, il SE in conformità alla normativa applicabile avrebbe dovuto chiedere la restituzione di questi certificati soltanto e non di tutti i certificati rilasciati! ”. In tal senso parte ricorrente richiama l’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011, dal quale si ricaverebbe il principio che il SE dovrebbe limitarsi a chiedere la ripetizione dei soli titoli indebitamente percepiti, senza invece annullare gli incentivi per intero. L’interpretazione altrimenti adottata dal SE dell’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011 comporterebbe l’irrogazione di misure – invece – essenzialmente sanzionatorie;

- con il decimo motivo, infine, le parti ricorrenti sostengono che “nel caso in cui, al contrario, l’interpretazione adottata dal SE dell’art. 11, comma 3, del D.M. 5 settembre 2011 fosse quella effettivamente da attribuirsi alla littera legis, allora ad essere illegittimo sarebbe lo stesso D.M. 5 settembre 2011, nella parte in cui introduce nell’ordinamento un regime manifestamente confliggente con i principi di eguaglianza e di proporzionalità”.

3. Con un primo atto di motivi aggiunti, depositato in data 19 febbraio 2020, IA (primi motivi aggiunti IA) ha impugnato il successivo provvedimento con il quale il SE aveva rigettato l’istanza per il riconoscimento del funzionamento della medesima unità “CG78” come CAR, con riferimento alla produzione dell’anno 2018 sulla base di motivazione analoga a quella resa con riferimento alle annualità precedenti.

Nell’impugnare il predetto provvedimento, IA ne ha dedotto l’illegittimità per i medesimi motivi già formulati nel ricorso introduttivo, inerenti all’utilizzo di componenti già usate nell’unità di cogenerazione e all’inclusione dell’energia termica trasmessa al degasatore nel computo dell’energia termica utile cogenerata, insistendo nel sostenere che, anche scorporando tutta l’energia inviata al degasatore, la produzione dell’unità resterebbe comunque cogenerativa.

4. Con atto di motivi aggiunti depositato in data 26 novembre 2020 EN (primi motivi aggiunti di EN) ha fatto valere avverso i medesimi atti impugnati con il ricorso introduttivo nuovi vizi alla luce della disciplina sopravvenuta contenuta nel d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120, articolando un unico motivo di ricorso come di seguito rubricato: “ I. Violazione dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28, come modificato dall’ art. 56, comma 7, lett. a) e a-bis), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120 ”.

Nella medesima data è stato depositato atto di motivi aggiunti di tenore sostanzialmente identico anche da parte di IA (secondi motivi aggiunti IA).

5. A conclusioni analoghe a quelle esposte nei precedenti provvedimenti, il SE giungeva nel valutare le successive istanze presentata da IA per il riconoscimento del funzionamento dell’unità “CG78” come CAR con riferimento alle produzioni del 2019, che venivano quindi rigettate con provvedimento impugnato a mezzo del terzo atto di motivi aggiunti (terzi motivi aggiunti IA).

6. Con atto ulteriore atto per motivi aggiunti depositato in data 29 novembre 2021 (secondi motivi aggiunti EN) la Società ha impugnato il provvedimento con cui il SE ha rigettato la sua istanza di riesame ex art. 56 commi 7 e 8 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76.

Con atto per motivi aggiunti depositato in data 3 dicembre 2021 IA (quarti motivi aggiunti IA) ha impugnato il medesimo diniego di riesame sulla base di censure identiche a quelle fatte valere da EN.

Gli atti di motivi aggiunti avverso il provvedimento di riesame assorbono ed ampliano le censure contenute in quelli indicati al punto 4 della presente sentenza, e, pertanto, nel prosieguo, per ragione di sintesi, si farà riferimento solo ai motivi aggiunti indicati al punto 6, che, ai fini di chiarezza espositiva, verranno chiamati “motivi aggiunti avverso il provvedimento di riesame”.

I motivi aggiunti avverso il provvedimento di riesame sono affidati a sei motivi di ricorso come di seguito rubricati:

I) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 28/2011 E ART. 56, COMMA 7, DEL D.L. 16 LUGLIO 2020, N. 76, CONVERTITO IN L. 11 SETTEMBRE 2020, N. 120 – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 46 E 47 DEL D.P.R. N. 445/2000 – VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DI FATTO E DI DIRITTO E DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA ”;

II) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 28/2011 E ART. 56, COMMA 7, DEL D.L. 16 LUGLIO 2020, N. 76, CONVERTITO IN L. 11 SETTEMBRE 2020, N. 120 SOTTO ALTRO PROFILO – VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA ”;

III) “VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 28/2011 E ART. 56, COMMA 7, DEL D.L. 16 LUGLIO 2020, N. 76, CONVERTITO IN L. 11 SETTEMBRE 2020, N. 120 SOTTO ALTRO PROFILO – VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA SOTTO ALTRO PROFILO ”;

IV) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42 DEL D.LGS. 28/2011 E ART. 56, COMMI 7 E 8, DEL D.L. 16 LUGLIO 2020, N. 76, CONVERTITO IN L. 11 SETTEMBRE 2020, N. 120 SOTTO ULTERIORE PROFILO – VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”;

V) “FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 3, 10, LETTERA B) E 10 BIS DELLA LEGGE N. 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE. INGIUSTIZIA GRAVE E MANIFESTA. IRRAGIONEVOLEZZA. VIOLAZIONE DEI CANONI DI EFFICIENZA, EFFICACIA E BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ”;

VI) “ VIOLAZIONE SOTTO ALTRO PROFILO DELL’ART. 56, CO. 7 E 8 DEL DL N. 76/2020 PER MANCATA APPLICAZIONE DEL PRINCIPIO DI DECURTAZIONE DEGLI INCENTIVI IN MISURA COMPRESA FRA IL 10 E IL 50% - VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ”.

7. Con atti di motivi aggiunti depositati in data 20 dicembre 2021 (quinti motivi aggiunti IA) e in data 31 ottobre 2022 (sesti motivi aggiunti IA) IA ha impugnato i provvedimenti con cui il SE aveva rigettato il riconoscimento della qualifica Cogenerazione ad Alto Rendimento di analoghe richieste relative alle produzioni 2020 e 2021, sulla base di censure analoghe a quelle dispiegate con i precedenti atti.

8. L’Amministrazione si è costituita per resistere al gravame.

9. All’esito dell’udienza pubblica di smaltimento del 10 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In via preliminare va disposta, in accoglimento della richiesta formulata in tal senso da EN e da IA con le rispettive istanze del 28 febbraio 2025, la riunione dei ricorsi in epigrafe, ai sensi dell’articolo 70 cod. proc. amm., tenuto conto che gli stessi pongono identiche questioni di diritto ed hanno ad oggetto l’impugnativa di provvedimenti, per larga parte, identici.

11. Nel merito si osserva quanto segue.

Sui ricorsi introduttivi

12. Ragioni di priorità logica e di economia processuale, coerentemente al criterio della ragione più liquida, inducono a muovere l’esame dal secondo motivo dei ricorsi introduttivi.

Con tale motivo viene posta la questione se, ai fini della definizione di un’unità di cogenerazione come “nuova”, requisito di accesso del beneficio in parola, sia necessario che tutti i componenti dell’unità siano nuovi, oppure sia sufficiente, a tal fine, la realizzazione ex novo , successivamente alla data di entrata in vigore del d.lgs. 20/2007, di un’unità di cogenerazione autonoma sotto il profilo funzionale e strutturale (e risultando quindi irrilevante il pregresso utilizzo delle singole componenti).

Il Collegio dà sin da subito atto che la questione è già stata affrontata dalla giurisprudenza amministrativa, ed è stata risolta dal giudice di appello – riformando l’impostazione in origine adottata su vicende analoghe dal giudice di primo grado - nel secondo dei sensi prospettati.

Si ritiene, pertanto, di riportare i pertinenti precedenti giurisprudenziali i cui passaggi motivazionali, in quanto condivisi, di seguito si richiamano e si fanno propri sia per ricostruire il quadro giuridico di riferimento, sia per argomentare nel senso dell’accoglimento del secondo motivo dei ricorsi introduttivi:

- « 11.1. L’art. 30, comma 11 della legge 23 luglio 2009, n. 99 prevede che il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento sia riconosciuto «per un periodo non inferiore a dieci anni, limitatamente alla nuova potenza entrata in esercizio dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo 20/2007, a seguito di nuova costruzione o rifacimento nonché limitatamente ai rifacimenti di impianti esistenti».

11.2. In attuazione di tale disposizione, il decreto ministeriale 5 settembre 2011 ha precisato ulteriormente i presupposti per l’accesso ai benefici, con particolare riferimento – art. 1, lett. a) – alle «unità di cogenerazione entrate in esercizio, come nuove unità ovvero come rifacimento di unità esistenti secondo le condizioni definite dal presente decreto, a decorrere dal 7 marzo 2007».

11.3. Il successivo art. 2 del medesimo decreto definisce:

- la “unità di cogenerazione” (o “sezione di cogenerazione”) come la «parte di un impianto di cogenerazione la quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte dell’impianto di cogenerazione stesso» (lett. a);

- la “nuova unità di cogenerazione” come la «unità di cogenerazione entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007» (lett. c);

- il “rifacimento” come l’«intervento tecnologico, realizzato dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali» (lett. b);

- la “data di entrata in esercizio” dell’unità di cogenerazione, corrispondente alla «data in cui è stato effettuato il primo funzionamento in parallelo con il sistema elettrico nazionale dell’unità, come risulta dalla denuncia dell’UTF di attivazione di officina elettrica» (lett. d);

12. Le disposizioni sopra riportate individuano in modo inequivoco un’unica condizione di ordine temporale per l’accesso ai benefici, costituita – sia nell’ipotesi di “nuova unità” che in quella di “rifacimento” – dall’entrata in esercizio dell’unità di cogenerazione successiva al 7 marzo 2007 e cioè nella vigenza del d.lgs. n. 20/2007. Non si rinviene, invece, alcun riferimento ad un ulteriore e diverso requisito di "assoluta novità" dell’unità stessa, inteso come assenza di qualsiasi utilizzo pregresso delle relative componenti, al momento della costituzione della nuova unità o della domanda di incentivo.

12.1. A tal fine, non è determinante l’inciso «a seguito di nuova costruzione», contenuto nell’art. 2, lett. c) del decreto ministeriale. Il concetto di “nuova costruzione” si riferisce infatti alla realizzazione ex novo di un’unità di cogenerazione autonoma sotto il profilo funzionale e strutturale, ma non implica di per sé la novità assoluta delle componenti impiegate.

12.2. Ad avviso del Collegio, quindi, l’espressione non introduce un’ulteriore condizione temporale, ma mira piuttosto a distinguere chiaramente – come già anticipato dall’art. 1 del decreto - l’ipotesi della "nuova unità di cogenerazione" e quella del "rifacimento" di un’unità esistente, differenza che risiede nella tipologia tecnica e nella finalità dell’intervento realizzato. In particolare, la prima fattispecie concerne la realizzazione di una unità nuova, dotata – anche laddove includa componenti già utilizzati – di una sua autonomia funzionale e strutturale rispetto ad eventuali assetti impiantistici preesistenti. Il “rifacimento”, al contrario, consiste in un intervento di rinnovamento tecnologico di un’unità in funzione da almeno dodici anni, al fine di prolungarne la vita operativa.

12.3. Pertanto, nemmeno può sostenersi – come nel precedente citato dal T.a.r. – che il requisito dell’assenza di pregresso utilizzo delle componenti impiegate nella “nuova unità di cogenerazione” discenda, in via indiretta, dalla stessa previsione della distinta categoria del “rifacimento”, sul presupposto che al suo interno debba ricadere ogni ipotesi di «intervento […] su unità già esistenti e in esercizio». La nozione di “rifacimento” delineata dal d.m. 5 settembre 2011, non si fonda infatti sul mero elemento materiale del “riutilizzo” di componenti già in esercizio, bensì sulla continuità tra l’unità impiantistica preesistente e operativa da almeno 12 anni – pur sottoposta ad un rinnovamento significativo, secondo precisi requisiti tecnici – e quella risultante dalla trasformazione.

13. Occorre, dunque, ribadire l’orientamento, già espresso da questa Sezione (cfr. in particolare Cons. Stato, sez. II, 21 giugno 2022, n. 5112), secondo cui il criterio determinante ai fini dell’accesso al regime di sostegno è quello costituito dall’autonomia funzionale dell’unità cogenerativa, intesa nel suo assetto unitario e complessivo, non quale somma dei relativi componenti («l’unità di cogenerazione, dunque, è un impianto o parte di impianto funzionalmente autonomo, in grado di lavorare in parallelo col sistema elettrico nazionale»).

13.1. Conseguentemente, «nuova costruzione di un’unità di cogenerazione, di per sé solo, non significa altro che realizzazione di un’unità produttiva, nel senso anzidetto, che prima non esisteva: il concetto di nuova unità di cogenerazione è contrapposto a quello di unità esistente (cfr. art. 1, lett. a) e nella sua dimensione funzionale, che è scolpita nella definizione normativa, attiene all’impianto e non alla relativa componentistica, considerata in maniera parcellizzata. L’unico riferimento alla componentistica riguarda le unità già esistenti, in esercizio da almeno dodici anni (per la ragione principale detta in precedenza), ed è fatto per specificare le condizioni perché l’ammodernamento di questi impianti o parti di impianti giustifichi l’assimilazione degli stessi alle nuove unità di cogenerazione: cioè che abbiano costituito oggetto, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n 20/2007, o di totale ricostruzione o di sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali».

13.2. Sulla base di tale impostazione (successivamente fatta propria anche da Cons. Stato, sez. 21 aprile 2023, n. 4092), la citata sentenza ha riconosciuto la spettanza del regime di sostegno con riferimento ad un’unità di cogenerazione costituita da «due componenti nuovi e uno (l’alternatore), costruito nel 2002» e già precedentemente adoperato, ritenendola comunque rispettosa dei requisiti sanciti dal decreto ministeriale 5 settembre 2011.

14. In ragione di quanto sopra, si ritiene che il SE abbia impropriamente attribuito al concetto normativo di “nuova unità di cogenerazione” un significato non previsto dalla disciplina del tipo di intervento, né da essa desumibile, vale a dire quello di “unità mai entrata in esercizio in alcuna delle sue componenti principali”. Tale interpretazione ha introdotto surrettiziamente un requisito ulteriore e particolarmente restrittivo per l’accesso al regime di sostegno, privo di fondamento normativo.

(…) il pregresso esercizio del motore endotermico quale componente di un’unità diversa – e ritenuta non incentivabile dal SE – non assume rilievo ostativo, non valendo ad escludere, per le ragioni sopra esposte, il riconoscimento della qualifica di “nuova unità di cogenerazione” per la neocostituita entità impiantistica, ai sensi dell’art. 2, lett. c) del decreto ministeriale” » (Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n. 5864);

- “ Nuova costruzione di un’unità di cogenerazione, di per sé solo, non significa altro che realizzazione di un’unità produttiva, nel senso anzidetto, che prima non esisteva: il concetto di nuova unità di cogenerazione è contrapposto a quello di unità esistente (cfr. art. 1, lett. a) e nella sua dimensione funzionale, che è scolpita nella definizione normativa, attiene all’impianto e non alla relativa componentistica, considerata in maniera parcellizzata.

L’unico riferimento alla componentistica riguarda le unità già esistenti, in esercizio da almeno dodici anni (per la ragione principale detta in precedenza), ed è fatto per specificare le condizioni perché l’ammodernamento di questi impianti o parti di impianti giustifichi l’assimilazione degli stessi alle nuove unità di cogenerazione: cioè che abbiano costituito oggetto, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n 20/2007, o di totale ricostruzione o di sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali.

Esso quanto meno dimostra che nella considerazione del regolatore la presenza di almeno due componenti nuovi sul totale dei componenti principali dell’unità di produzione, come individuati, a seconda della tipologia di impianto, dallo stesso art. 2, lett. b), è sufficiente per assimilare gli impianti preesistenti agli impianti nuovi ai fini dell’ammissione al sistema dei certificati bianchi.

Quanto esposto osta a che un impianto come quello della società appellante, la cui data di realizzazione risale al 2009, dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n 20/2007, e che annovera, tra i suoi tre componenti principali (il motore, lo scambiatore per il recupero di calore dai fumi e l’alternatore), due componenti nuovi e uno (l’alternatore), costruito nel 2002, già adoperato presso un altro impianto di produzione di energia elettrica, potesse essere legittimamente escluso dall’accesso al regime di sostegno per il solo fatto di non utilizzare soli componenti nuovi, secondo quanto precisato nel 2016 nel modello di relazione tecnica di riconoscimento predisposto dal G.S.E., privo peraltro della capacità di innovare sul punto il descritto quadro regolamentare.[…]

D’altro canto, la decadenza dal diritto ai certificati bianchi e l’annullamento dei benefici già riconosciuti sono stati disposti dal SE unicamente in considerazione del fatto che l’alternatore non era un componente nuovo (cfr. il “considerato che..” del provvedimento del 5 aprile 2016 ).” (Consiglio di Stato, sez. II, 21 giugno 2022 n. 5112).

12.1. Il Collegio, in applicazione dei predetti principi, deve dunque dichiarare la fondatezza del secondo motivo dei ricorsi introduttivi, atteso che, nel caso di specie, è pacifico che l’unità di cogenerazione in discussione sia stata costituita successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 20/2007 e risultando, per quanto chiarito, del tutto irrilevante l’eventuale pregresso utilizzo di una singola componente.

12.2. Le considerazioni esposte per accogliere il secondo motivo possono essere spese anche per dimostrare la fondatezza del quinto motivo ove parte ricorrente lamenta che l’Amministrazione abbia, tramite il richiamo all’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011, contestato una possibile reticenza informativa o dichiarazione non veritiera.

Come appena chiarito, le Società ricorrenti non erano tenute a precisare che uno dei componenti dell’unità cogenerativa (il VR) derivasse dall’impianto preesistente, atteso che tale circostanza non era ostativa alla concessione del beneficio. Deve dunque ritenersi che le odierne istanti, in relazione al profilo in discussione, abbiano rappresentato tutti gli elementi che erano necessari ai fini di una corretta qualificazione dell’unità di cogenerazione in discussione, non essendo loro addebitabile alcuna omissione informativa al riguardo.

12.3. L’accoglimento del secondo e del quinto motivo, in quanto satisfattivo dell’interesse delle ricorrenti all’annullamento del capo motivazionale relativo al VR e all’accertamento dell’insussistenza di una condotta integrante il rilascio di informazioni reticenti o false ai sensi del citato articolo 11, comma 3, esime il Collegio dall’esaminare:

- il primo ed il terzo motivo, in quanto non suscettibili di far conseguire un’utilità aggiuntiva alle ricorrenti;

- il quarto ed il sesto motivo, il cui esame era logicamente subordinato al mancato accoglimento del secondo motivo.

13. Permane, invece, l’interesse all’esame dei motivi rivolti avverso le considerazioni svolte dal SE sul metodo di calcolo del calore inviato al degasatore, in quanto costituenti un capo motivazionale autonomo, idoneo di per sé a sorreggere il provvedimento impugnato.

I motivi settimo e ottavo possono essere trattati congiuntamente per ragioni di affinità tematica e argomentativa.

13.1. Ai fini dello scrutinio delle predette censure si rende necessario ricostruire il quadro giuridico di riferimento.

Va anzitutto evidenziato che il concetto di cogenerazione ha ricevuto una sua prima, compiuta definizione con il d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 (c.d. “Decreto Bersani”) il quale lo ha così definito: “ la produzione combinata di energia elettrica e calore alle condizioni definite dall’Autorità per l’energia elettrica ed il gas [oggi Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, ARERA], che garantisce un significativo risparmio di energia rispetto alle produzioni separate ” (art. 2, comma 8). L’Autorità ha poi fissato le condizioni per la cogenerazione con la delibera 19 marzo 2002 n. 42, stabilendo che un impianto potesse qualificarsi come cogenerativo soltanto laddove (i) l’indice rappresentativo del risparmio di energia primaria ottenuto dalla produzione combinata rispetto alla produzione separata di energia elettrica e termica (IRE) fosse maggiore o uguale al 10% e (ii) l’indice rappresentativo del rapporto tra l’energia termica utile e l’energia utile complessiva prodotta dall’impianto (limite termico – LT) fosse maggiore o uguale al 15%.

Con il d.lgs. 8 febbraio 2007, n. 20, emanato in attuazione della direttiva 2004/8/CE, è stata poi introdotta la definizione di impianto cogenerativo ad alto rendimento (CAR): ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. o) del decreto, la qualifica CAR spetta agli impianti di produzione combinata per i quali la quota di risparmio di energia primaria (Primary Energy Saving – PES) pari o superiore al 10% venga calcolata attraverso la formula di cui all’Allegato III del medesimo provvedimento normativo.

Le metodologie applicative previste dal d.lgs. n. 20/2007 sono state disciplinate con l’emanazione del d.m. 4 agosto 2011, recante “ Integrazioni al decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, di attuazione della direttiva 2004/8/CE sulla promozione della cogenerazione basata su una domanda di calore utile sul mercato interno dell’energia, e modificativa della direttiva 92/42/CEE”, e con il d.m. 5 settembre 2011, recante “Definizione del nuovo regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento ”, entrambi pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale del 19 settembre 2011, n. 218).

L’art. 8, comma 4, del d.m. 5 settembre 2011 prevede che il riconoscimento della qualifica CAR e per l’accesso degli impianti cogenerativi al (nuovo) regime di sostegno possa intervenire soltanto una volta terminato il periodo di riferimento (anno solare): ciò anche al fine di permettere agli operatori di effettuare le misurazioni dirette dei valori necessari per la verifica dei parametri del d.m. 4 agosto 2011.

L’allegato 2 del d.m. 5 settembre 2011, a sua volta, specifica che:

- “ Per calcolare il risparmio di energia primaria di una unità di cogenerazione, occorre anzitutto determinare l'energia elettrica e il calore non prodotti in regime di cogenerazione e distinguerli dalla produzione da cogenerazione. A tal fine si procede in base ai principi illustrati nel seguito, che definiscono i confini del sistema di cogenerazione .” (punto I.1);

- “ Esempi di calore non utile sono: il calore disperso da camini e tubi di scappamento; il calore dissipato in condensatori o altri dispositivi di smaltimento; il calore utilizzato per il funzionamento dell’impianto di cogenerazione (ad esempio, per il riscaldamento dell'acqua di alimentazione di caldaie a recupero di calore ” (punto 5.7).

Da ultimo, nel gennaio 2012, il Ministero dello Sviluppo Economico ha emanato le “ Linee Guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 – Cogenerazione ad Alto Rendimento ” (di seguito “Linee Guida”) le quali, riguardo alla definizione di “calore utile”, a loro volta, chiariscono che:

- § 2.3 non “ costituisce calore utile: […] il calore utilizzato per i consumi interni dell’impianto quale il calore contenuto nelle correnti inviate al degasatore […] e comunque tutto il calore finalizzato alla produzione di energia dell’impianto di cogenerazione ”;

- appendice C, “[l]a determinazione dei flussi energetici (energia primaria, elettricità, calore utile) deve essere effettuata al contorno dell’unità di cogenerazione, in corrispondenza di tutti e soli i punti di immissione e prelievo che alimentino o siano alimentati dalla sola unità di cogenerazione in esame, a prescindere dai confini di proprietà o dai limiti fisici del perimetro di centrale ”.

Dal quadro normativo di riferimento emerge quindi che, ai fini del computo del calore utile:

- vada escluso quello necessario per il funzionamento dell’unità di cogenerazione, in quanto servizio ausiliario interno necessario per la sicurezza e la corretta alimentazione della caldaia;

- vada viceversa incluso nella nozione di calore utile quello necessario al funzionamento del processo produttivo, perché ritenuto idoneo a soddisfare una domanda autonoma di calore.

13.2. Applicando tali principi al caso di specie, deve osservarsi che, nel corso del procedimento, a fronte dei rilievi inerenti al degasatore rappresentati dal SE con nota prot. n. SE/P2018009354 del 9 ottobre 2018, le ricorrenti con nota del 5 novembre 2018 avevano rappresentato quanto segue: « A questo riguardo, si precisa che il degasatore non era stato rappresentato all’interno dei confini dell’unità in quanto esterno al processo di cogenerazione, si configura quindi come area di consumo (infatti il degasatore è separato dall’unità di cogenerazione). Si ricorda infatti che, essendo il degasatore un organo imprescindibile di ogni rete vapore, lo stesso era già presente presso lo stabilimento del Cliente prima dell’installazione del cogeneratore. A prescindere dall’installazione di quest’ultimo, il degasatore avrebbe dovuto comunque funzionare, assorbendo parte del vapore prodotto dal generatore tradizionale GVA, pena il blocco completo di tutta l’attività produttiva.

Il calore inviato al degasatore non può quindi essere inteso come un consumo interno dell’impianto

cogenerativo ma piuttosto come energia termica utile fornita ad un impianto come tutti gli altri presenti nel processo industriale.

A conferma di quanto sostenuto, al punto 5.6 dell'Allegato II del DM 5 settembre 2011, il calore utilizzato in processi industriali è indicato come un esempio di calore utile. Come anticipato, il degasatore è essenziale all’interno di qualsiasi impianto industriale che utilizzi vapore prodotto da generatori/caldaie. Il motivo risiede nella necessità di eliminare i gas disciolti nell’acqua di alimento delle caldaie, in particolare l’ossigeno e l’anidride carbonica libera, in quanto agenti particolarmente corrosivi per le linee di condensa. In tal senso, la quota di vapore prodotta nella caldaia a recupero ed inviata al degasatore (si ricorda che, oltre al cogeneratore, è presente il generatore di vapore GVA) è da intendersi come destinata ad utilizzi in processi industriali e quindi utile, secondo quanto definito dal D.M. 5 settembre 2011. Ciò risulta peraltro confermato anche dalle Linee Guida del Ministero dello Sviluppo Economico del gennaio 2012, dove viene chiarito che l’energia termica fornita ad un processo industriale è invero qualificabile come “calore utile CHP”.

In conclusione, si evidenzia altresì che nello stesso Allegato II del decreto, al punto 5.7, è indicato che “Non è considerato come calore utile il calore disperso nell’ambiente senza alcun impiego”. Il caso in oggetto non rientra sicuramente all’interno di questa definizione, dato che il calore è utilizzato ai fini precedentemente descritti e non disperso in alcun modo ».

A valle dell’invio di tali osservazioni, il SE - nel proseguire con l’istruttoria procedimentale - nulla più ha eccepito (fino al provvedimento finale) in ordine ai profili inerenti al degasatore, concentrando la successiva istruttoria esclusivamente sui profili inerenti la “novità” del VR (cfr. nota SE/P20180111829 del 20 dicembre 2018, con cui il SE chiedeva alle Società di fornire ulteriori elementi sul VR).

Il riferimento al degasatore torna quindi solo nel provvedimento finale di diniego, nel quale però il SE non prende posizione sulle osservazioni di parte ricorrente limitandosi all’affermazione che: “ nell’ambito dell’attività di controllo è emersa, inoltre, la presenza di un degasatore anche a servizio dell’unità di cogenerazione, non rappresentato negli schemi forniti in sede di riconoscimento al CAR e di accesso al regime di sostegno; da ciò ne consegue che il metodo adottato per la determinazione dell’energia termica utile (HCHP) per gli anni di rendicontazione 2015, 2016, 2017 non è conforme a quanto previsto dalla normativa vigente, in quanto l’energia termica associata alla corrente di vapore prodotta dall’unità di cogenerazione e inviata al degasatore è stata erroneamente conteggiata nell’HCHP ”.

13.3. È opinione del Collegio che quanto osservato dal SE nel provvedimento finale di diniego non rappresenti una motivazione idonea a chiarire le ragioni, in fatto ed in diritto, per le quali l’impostazione seguita dalle odierne istanti, ed esplicitata nelle richiamate osservazioni, non fosse condivisibile, e non dia adeguatamente conto dell’esito dell’istruttoria, in ciò confermando la sussistenza dei dedotti vizi di eccesso di potere, sub specie difetto di motivazione e istruttoria.

Ed invero, pur non potendosi pretendere dall’Amministrazione – in linea con l’orientamento giurisprudenziale in materia (per tutte cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9162) - una puntuale confutazione di ogni singolo argomento oggetto di confronto infra-procedimentale, va però rimarcata l’importanza, in ottica di leale collaborazione tra pubblica amministrazione e privato, e anche al fine di assicurare la necessaria trasparenza delle decisioni amministrative, che l’Amministrazione fornisca una motivazione che, sia pur in forma sintetica, sia effettivamente chiara ed esaustiva. Ne deriva che, quando nel corso del procedimento emerga una questione oggettivamente dubbia (in fatto o in diritto), sulla quale sono possibili diverse interpretazioni, l’Amministrazione debba sviluppare chiaramente i passaggi logici del proprio percorso argomentativo; ciò quantomeno nei casi, come quello in esame, in cui le osservazioni della parte non siano strumentali, ma rappresentino una plausibile interpretazione del quadro normativo, sebbene non condivisa. Un siffatto obbligo, peraltro, nel caso di specie, veniva ad assumere una specifica pregnanza in quanto la diversa interpretazione dell’Amministrazione, rispetto a quella prospettata dalle Società, comportava la perdita di un ingente benefico economico previamente concesso e sul quale le istanti avevano fatto legittimo affidamento.

Le presenti conclusioni, vale precisare, non sono in alcun modo inficiate dalla sussistenza di profili di discrezionalità tecnica nelle decisioni del SE, i quali, se certamente non consentono al giudice una valutazione sostitutiva, impongono però allo stesso di verificare che l’esercizio di questa discrezionalità sia avvenuto nel pieno rispetto delle regole di trasparenza cui una completa istruttoria e motivazione è presidio; ciò che, per quanto detto, non è avvenuto.

13.4. Va poi rimarcato, a conferma della sussistenza del vizio di eccesso di potere in analisi, che il provvedimento gravato con il sesto atto di motivi aggiunti, quello relativo alle rendicontazioni relative all’anno 2021, a differenza dei provvedimenti sino a quel momento adottati dal SE (e relativi alle produzioni relative agli anni dal 2014 al 2020), « nulla eccepisce in merito ai metodi di misura ed ai criteri utilizzati per la determinazione dell’energia termica utile prodotta in cogenerazione dall’unità in oggetto » (p. 8 del sesto atto motivi aggiunti).

Infatti « se rispetto alle produzioni dal 2014 al 2020 il SE contestava che l’energia termica cogenerata inviata al degasatore fosse stata erroneamente inclusa nel computo dell’energia termica utile cogenerata, con riferimento alla produzione dell’anno 2021, pur continuando a respingere la richiesta avanzata dalla Società per il riconoscimento quale CAR dell’unità CG78, lo stesso SE nulla ha da dire rispetto a quest’ultimo aspetto.

Secondo il SE, dunque, con riferimento a quanto sopra, non sussiste alcuna non conformità rispetto a quanto disposto dal DM 5 settembre 2011 e dalle “Linee guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CA R)”» (pp. 8 e 9 del sesto atto di motivi aggiunti).

Ebbene, a fronte di tale rilievo, il SE non ha fornito alcun elemento, nemmeno in replica, per chiarire le ragioni per le quali, con riferimento all’annualità 2021, il capo motivazionale relativo all’erroneo calcolo del calore utile per i profili attinenti al degasatore non sia stato più riproposto. Non avendo inoltre allegato elementi che possano consentire di comprendere la diversa soluzione adottata, risulta confermata anche sotto tale profilo la sussistenza dei vizi di eccesso di potere in scrutinio.

A fini di completezza espositiva, vale rimarcare che il generico richiamo, contenuto nelle premesse del provvedimento di revoca, all’art. 11, comma 3, del d.m. 5 settembre 2011, non è autonomamente idoneo a sorreggere il provvedimento impugnato. Invero, in disparte il rilievo che l’Amministrazione non ha fornito alcun principio di prova per superare la conclusione di parte ricorrente secondo cui, anche scorporando l’energia inviata al degasatore, la produzione dell’unità resterebbe comunque sempre cogenerativa ad alto rendimento e, dunque, meritevole di avere accesso al sistema incentivante di cui al d.m. 5 settembre 2011, in senso decisivo a favore dell’accoglimento del ricorso per i profili evidenziati, va osservato che, nel caso di specie, il richiamo alla predetta disposizione non appare pertinente, dovendosi escludere che le parti ricorrenti siano incorse nella violazione della predetta norma.

Come emerge da una chiara lettura delle osservazioni infra-procedimentali fornite dalle Società, la mancata rappresentazione del degasatore non è frutto di un intento elusivo, ma deriva dal fatto che esso sia stato considerato, dalle stesse, come componente esterno al processo di cogenerazione (cfr. par. 13.2 del presente provvedimento). Tanto basta ad escludere che la mancata rappresentazione del degasatore negli elaborati grafici possa configurare una reticenza informativa o una dichiarazione non veritiera ai sensi della citata previsione.

14. L’accoglimento dei dedotti vizi di difetto di motivazione e istruttoria contenuti nel settimo e nell’ottavo motivo, nei termini precisati, in quanto satisfattivo dell’interesse di parte ricorrente all’annullamento del provvedimento impugnato, consente di assorbire il nono e decimo motivo del ricorso introduttivo dal cui accoglimento parte ricorrente non potrebbe trarre alcuna utilità aggiuntiva.

Sui motivi aggiunti

15. Considerato che gli atti di motivi aggiunti avverso i provvedimenti di riesame e avverso le annualità dal 2018 al 2021 contengono – oltre ad autonome censure - motivi di ricorso identici a quelli accolti nell’esaminare i ricorsi introduttivi, essi seguono le sorti di questi ultimi e pertanto vanno accolti, con assorbimento degli ulteriori motivi, essendo l’interesse delle parti ricorrente soddisfatto dalla caducazione dei provvedimenti e dalla necessità di una nuova rideterminazione dell’Amministrazione.

16. La complessità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così dispone:

- li riunisce ai sensi dell’articolo 70 cod.proc.amm.;

- li accoglie nei termini specificati in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento dei provvedimenti impugnati;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AG LA CA, Presidente FF

NN CA, Primo Referendario, Estensore

Domenico De Martino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN CA	AG LA CA

IL SEGRETARIO