Pubblicato il 30/01/2026

N. 00243/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01387/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1387 del 2025, proposto dalla
B Medical Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Duccio Maria Traina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Usl Toscana Nord ST, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Matteo Orlandini e Luca Cei, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Toscana, non costituita in giudizio;

nei confronti

Cecina Servizi Sanitari S.r.l., Medicart S.r.l., Centro Diagnostico Livornese S.r.l., Eko di Dutti Monica, Iradit S.r.l., Medical Group Livorno S.r.l., Barbantini S. Chiara, Istituto Radiologico Martini S.r.l., Check Up Medical Center, Rami Rete degli Ambulatori delle Misericordie S.r.l., Centro Medico Diagnostic S.r.l., Casa di Cura San Camillo Forte dei Marmi S.r.l., Congregazione Suore Ministre degli Infermi, Fortis S.r.l., Nova Medicea S.r.l., Misericordia di Torre del Lago, Synlab Med S.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

- della delibera del Direttore Generale dell’Azienda USL Toscana Nord ST n. 282 del 14.03.2025, nella parte in cui:

- ex art. 21-nonies l. n.241/1990, ha annullato d’ufficio l’attribuzione a B Medical Group srl del budget per l’anno 2025 di € 1.578.566 da parte della delibera del Direttore Generale della stessa Azienda n. 1165 del 5.12.2024;

- ha assegnato a B Medical Group srl un budget “ridotto” per l’anno 2025 pari ad € 1.136.711;

- di ogni altro atto preliminare, presupposto, connesso e/o conseguente a tali provvedimenti, ancorché incognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Azienda Usl Toscana Nord ST;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 dicembre 2025 il dott. CE AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La B Medical Group s.r.l. è una struttura sanitaria privata accreditata dalla Regione Toscana per l’erogazione di prestazioni ambulatoriali nella disciplina di radiodiagnostica operativa nell’ambito territoriale dell’Azienda USL Toscana Nord ST.

Con deliberazione n. 919 del 04.10.2024 l’Azienda USL Toscana Nord ST indiceva una manifestazione di interesse rivolta alle strutture private accreditate per l’erogazione di prestazioni ambulatoriali per l’anno 2025, in attuazione della DGRT n. 1150/2023 e del D.M. Salute 19.12.2022.

L’avviso pubblico veniva pubblicato il 07.10.2024 con termine al 29.10.2024; all’esito della procedura, con deliberazione n. 1165 del 05.12.2024, l’Azienda approvava le graduatorie e assegnava i budget, attribuendo a B Medical Group un importo pari a euro 1.578.566,00.

In data 11.12.2024 veniva trasmessa alla ricorrente la bozza di accordo contrattuale, restituita firmata il 13.12.2024, ma non sottoscritta dall’Azienda.

Successivamente, con deliberazione n. 3 del 08.01.2025, venivano assegnati budget aggiuntivi.

Con nota del 06.02.2025 l’Azienda comunicava l’avvio del procedimento di autotutela per errore metodologico nel calcolo dei fabbisogni; all’esito, con deliberazione n. 282 del 14.03.2025, la AUSL annullava in parte le precedenti delibere e rideterminava i budget, assegnando alla ricorrente euro 1.136.711,00.

In data 15.05.2025 il contratto veniva sottoscritto da entrambe le parti recependo le modifiche intervenute con la delibera di annullamento di cui sopra.

2. Avverso tale provvedimento B Medical Group s.r.l. ha proposto ricorso, notificato il 05.05.2025 e ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta in un unico motivo articolato in due ordini di doglianze, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si è costituita l’Azienda USL Toscana Nord ST (il 20.05.2025), che ha depositato memoria il 17.10.2025 nella quale, tra l’altro, eccepisce l’inammissibilità per acquiescenza, avendo la ricorrente sottoscritto il contratto il 14.05.2025 accettando il budget rideterminato.

La ricorrente ha depositato memoria di replica il 28.10.2025, contestata come tardiva dalla difesa dell’AUSL.

Alla udienza pubblica del 19 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dall’amministrazione resistente in ragione degli esiti nel merito della causa così come dalla contestazione sulla tardività della documentazione depositata il 28.10.2025 dalla ricorrente, ininfluente ai fini della decisione.

5. Con la prima parte dell’unico motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, difetto dei presupposti, irragionevolezza

La ricorrente sostiene, in primo luogo, che la delibera impugnata, ove qualificata quale annullamento d’ufficio, sarebbe illegittima poiché non ricorrerebbero i presupposti di cui all’art. 21-nonies L. n. 241/1990, mancando l’illegittimità del provvedimento originario, l’interesse pubblico concreto e attuale e la considerazione degli interessi dei destinatari.

Sostiene, in particolare, che difetterebbero i presupposti di cui all’art. 21-nonies citato per ricorrere all’annullamento.

Non sussisterebbe l’illegittimità dei provvedimenti annullati e in particolare: non vi sarebbe violazione di legge, giacché nessuna norma nazionale, regionale o aziendale, né l’avviso pubblico, disciplinerebbe le modalità di calcolo del fabbisogno o i criteri di riparto dei budget, come confermato dall’assenza di riferimenti normativi nelle risposte dell’Azienda; non vi sarebbe eccesso di potere in quanto la metodologia originaria non sarebbe viziata da travisamento o difetto di istruttoria, essendo basata su dati reali e rappresentando un criterio logico e coerente, volto a calcolare il fabbisogno sottraendo dalla domanda complessiva le prestazioni erogate da strutture pubbliche e private accreditate, in conformità alla logica del sistema sanitario integrato e agli artt. 8-bis e 8-quater del d.lgs. n. 502/1992.

Ancora la ricorrente sostiene che mancherebbe un interesse pubblico concreto e attuale all’annullamento, non potendo l’Amministrazione giustificare l’esercizio dell’autotutela con il mero ripristino della legalità, in assenza di contenziosi e considerato che il budget complessivo della delibera annullata sarebbe stato inferiore a quello previsto dall’avviso pubblico e a quello rideterminato.

Infine la ricorrente afferma che non sarebbe stato adeguatamente considerato l’affidamento maturato, essendo intervenuta la stipula dell’accordo contrattuale in data 12.12.2024, fonte di diritti e obblighi ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992 e della giurisprudenza di legittimità, e che l’Azienda non si sarebbe riservata la facoltà di recesso libero, ma solo ipotesi di rimodulazione per sopravvenienze normative, sicché l’affidamento sarebbe stato massimo e meritevole di tutela.

Le doglianze non sono fondate.

5.1. In primo luogo sussiste l’illegittimità della delibera annullata, sotto forma di eccesso di potere.

La deliberazione n. 282 del 14.03.2025 dell’Azienda USL Toscana Nord ST dispone l’annullamento d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies L. 241/1990, delle precedenti delibere n. 1165 del 05.12.2024 e n. 3 del 08.01.2025, limitatamente alla parte relativa all’attribuzione dei budget per le prestazioni specialistiche ambulatoriali ed alla loro revisione successiva (cfr. doc. n. 1 di parte ricorrente).

Il provvedimento ripercorre la procedura di manifestazione di interesse indetta nell’ottobre 2024 e le successive assegnazioni di budget, evidenziando che i fabbisogni aziendali utilizzati per la ripartizione delle risorse erano stati calcolati con un errore metodologico di impostazione iniziale.

In particolare, per determinare i fabbisogni erano stati presi i volumi delle prescrizioni dell’anno 2023, riproporzionati al 75%, dai quali venivano detratte le prestazioni erogate, senza però escludere quelle prodotte dalle strutture private accreditate; mentre, secondo la logica del sistema, i volumi avrebbero dovuto includere solo le prestazioni erogate dalle strutture pubbliche del SSR, poiché la differenza avrebbe dovuto rappresentare il fabbisogno non soddisfatto dall’erogatore pubblico e da garantire in via complementare tramite il privato accreditato.

Tale errore, avendo comportato la determinazione di volumi e budget non conformi alle effettive esigenze, viene qualificato come difetto di istruttoria e travisamento dei dati.

La delibera, ritenuto l’interesse pubblico al ripristino dei corretti fabbisogni, approva le graduatorie rideterminate dalla Commissione nei verbali del 21 e 27.02.2025 (allegati all’atto), assegna nuovamente i budget per un totale di € 19.999.413,00 e prevede ulteriori risorse aggiuntive pari a € 3.239.287,00 per evitare riduzioni superiori al 25% rispetto ai valori storici, dando immediata esecutività al provvedimento.

La qualificazione del vizio operata nell’atto è corretta.

Nell’esaminare la motivazione del provvedimento non si ravvisano riferimenti ad altri vizi di legittimità dell’atto (quali l’incompetenza o la violazione di legge) ma solo alle citate figure sintomatiche dell’eccesso di potere.

Nel motivare tale forma di illegittimità l’Azienda non mette in discussione la veridicità o l’affidabilità dei dati utilizzati, come invece sostenuto nel ricorso, ma censura solo il vizio metodologico in cui è incorsa.

L’atto impugnato descrive come, nella determinazione dei volumi di attività, siano stati presi i dati delle prescrizioni dell’anno 2023, riproporzionati al 75%, dai quali venivano detratte le prestazioni erogate, senza tuttavia escludere quelle prodotte dalle strutture private accreditate.

Tale impostazione ha falsato il risultato, poiché la differenza avrebbe dovuto rappresentare esclusivamente il fabbisogno non soddisfatto dal produttore pubblico e da garantire tramite il privato accreditato.

L’errore, correttamente qualificato come “difetto di istruttoria” e “travisamento dei dati”, ha condotto all’assegnazione di budget incoerenti rispetto alle effettive esigenze sanitarie, con conseguente violazione dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

Il sistema di accreditamento delle strutture sanitarie private è disciplinato dal d.lgs. n. 502/1992, il quale, all’art. 8-quinquies, prevede che l’erogazione di prestazioni a carico del Servizio Sanitario Nazionale da parte di soggetti privati avvenga mediante la stipula di accordi contrattuali con le Aziende sanitarie, all’esito di procedure improntate a trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione. L’accreditamento istituzionale, pur costituendo condizione necessaria, non è sufficiente per la remunerazione delle prestazioni: occorre la stipula di un contratto che definisca volumi e tetti di spesa.

Nella elaborazione del fabbisogno la programmazione sanitaria si fonda sulla rilevazione del fabbisogno complessivo di prestazioni, determinato attraverso flussi informativi e indicatori quali liste di attesa, tassi di erogazione e capacità produttiva delle strutture pubbliche. Tale analisi consente di individuare la quota di domanda che il sistema pubblico non è in grado di soddisfare, costituendo il parametro per la contrattualizzazione con i soggetti privati accreditati.

Il rapporto tra produttore pubblico e produttore privato accreditato è improntato al principio di sussidiarietà: il privato interviene in supplenza del pubblico, per garantire le prestazioni che quest’ultimo non riesce a erogare nei tempi e nei volumi programmati. Ne consegue che il finanziamento dei soggetti accreditati non rappresenta una voce autonoma, ma è strettamente correlato alla differenza tra la domanda complessiva e la capacità di risposta del servizio pubblico.

Il budget destinato alle strutture private deve essere commisurato alle esigenze residue, nel rispetto dei limiti di spesa fissati dalla programmazione regionale e nazionale. Tale impostazione garantisce l’efficienza nell’uso delle risorse pubbliche e la coerenza con la finalità primaria del sistema sanitario: assicurare ai cittadini il diritto alle cure, coniugando il principio di universalità con quello di buon andamento dell’azione amministrativa.

La scelta dell’Azienda di rivedere il metodo di calcolo dei fabbisogni appare coerente con tale logica ordinamentale.

L’errore metodologico riscontrato consiste nell’aver sottratto dalle prescrizioni totali anche le prestazioni erogate dai privati accreditati, anziché limitarsi a quelle prodotte dal pubblico.

Il fabbisogno residuo da coprire con il privato deve corrispondere esclusivamente alla quota non soddisfatta dal produttore pubblico. In caso contrario, si verrebbe a creare un paradosso giacché il finanziamento destinato ai soggetti accreditati finirebbe per dipendere dall’andamento della spesa storica, anziché dalla reale domanda non coperta dal pubblico. Conseguenza di tale approccio è che l’ampliamento del mercato e la possibilità di nuovi accreditamenti sarebbero subordinati all’emergere di ulteriore fabbisogno da soddisfare e nell’ipotesi di saturazione del mercato gli operatori storici rimarrebbero destinatari in via esclusiva delle risorse disponibili.

Ciò limiterebbe la capacità e l’efficacia della programmazione in chiave di sussidiarietà del rapporto pubblico-privato, rischiando di trasformare il sistema in un meccanismo di ripetizione automatica delle assegnazioni pregresse, senza alcuna valutazione dinamica delle esigenze sanitarie.

Tale paradosso è stato evidenziato anche in sede giurisprudenziale, dove si è sottolineato che il criterio della spesa storica elimina ogni incentivo alla competizione tra strutture accreditate e attribuisce un vantaggio indebito agli operatori già convenzionati, precludendo l’ingresso di nuovi soggetti e comprimendo la possibilità di allocare le risorse in modo efficiente e coerente con il fabbisogno reale. Un simile approccio si pone in contrasto con i principi di buon andamento e di tutela della salute, oltre che con la finalità del sistema di accreditamento, che è quella di garantire la qualità delle prestazioni e la tempestiva risposta alla domanda sanitaria, non la cristallizzazione di equilibri storici (cfr. ex multis TAR Toscana, Sez II, 1/07/2024, n. 804).

La correzione operata con la delibera impugnata risponde dunque all’esigenza di garantire un uso razionale delle risorse e di rispettare il principio di sussidiarietà, evitando che il finanziamento del privato si traduca in una duplicazione di spesa per prestazioni già erogate, in contrasto con la finalità di assicurare il diritto alla salute nel rispetto dei limiti di spesa programmati.

5.2. Non persuade neanche la asserita carenza dell’interesse pubblico all’annullamento.

Il provvedimento evidenzia che l’errore metodologico nel calcolo dei fabbisogni ha comportato una determinazione di volumi e budget “non conformi” per “zona, per budget e per struttura”, con evidente riferimento al rischio di una risposta inefficiente e discriminatoria ai bisogni di salute delle diverse zone.

La delibera così motivando, sottolinea che la revisione si è resa necessaria per garantire un’equa allocazione delle risorse, assicurando che il finanziamento del privato fosse destinato esclusivamente alle prestazioni non erogabili dal pubblico, in coerenza con il principio di sussidiarietà.

Tali considerazioni sono chiaramente desumibili dal testo dell’atto e non costituiscono motivazione postuma, come invece dedotto dal ricorrente nella memoria di replica del 28.10.2025.

Ciò risulta in linea con l’interesse pubblico perseguito da una azienda sanitaria locale, che è preposta all’erogazione di servizi sul territorio.

La legittimità e la necessità di una programmazione territoriale del budget per le prestazioni sanitarie si fondano su principi di equità e di buon andamento dell’azione amministrativa. La rilevazione del fabbisogno non può essere astratta, ma deve considerare le specificità dei diversi ambiti territoriali, al fine di garantire che ogni area disponga di risorse proporzionate alla domanda effettiva e alle capacità di risposta del sistema pubblico. In tale contesto, il ricorso al privato accreditato assume natura sussidiaria e complementare: esso interviene per colmare le lacune del servizio sanitario assicurato dai soggetti pubblici, assicurando la continuità e la tempestività delle cure.

Escludere la dimensione territoriale dalla programmazione significherebbe compromettere l’effettività del diritto alla salute, generando squilibri tra zone con fabbisogni elevati e zone con minore pressione assistenziale.

La distribuzione uniforme o basata su criteri storici, non risponde alle esigenze reali e rischia di cristallizzare assetti non più coerenti con la domanda attuale. Una programmazione dinamica, invece, consente di allocare le risorse in modo flessibile, orientando il finanziamento verso le prestazioni che il pubblico non riesce a garantire, in coerenza con il principio di sussidiarietà e con la finalità di assicurare un servizio sanitario equo ed efficiente su tutto il territorio.

La revisione del metodo di calcolo dei fabbisogni non si esaurisce in un mero ripristino della legalità formale, come sostenuto dalla ricorrente, ma realizza un sostanziale recupero dell’interesse pubblico alla corretta programmazione sanitaria.

L’errore originario, consistente nell’aver sottratto dalle prescrizioni totali anche le prestazioni erogate dai privati accreditati, ha generato volumi e budget non coerenti con le effettive esigenze territoriali, compromettendo l’equità distributiva e la capacità di garantire il diritto alla salute. Correggere tale impostazione significa riallineare la programmazione aziendale ai principi di buon andamento e imparzialità, assicurando che il ricorso al privato avvenga esclusivamente per coprire la quota di domanda non soddisfatta dal pubblico. In questo modo si evita che le risorse vengano impiegate per finanziare assetti organizzativi non più attuali e limitando la possibilità di pianificare in maniera utile il rapporto pubblico-privato.

La correzione metodologica operata con la delibera impugnata, dunque, non è un atto neutro, ma uno strumento indispensabile per perseguire l’interesse pubblico sostanziale: garantire un’equa distribuzione delle risorse sul territorio, assicurare la tempestiva risposta alla domanda sanitaria e utilizzare i fondi in coerenza con la finalità primaria del sistema, che è quella di tutelare la salute dei cittadini nel rispetto dei principi di buon andamento e di programmazione razionale.

5.3. La ricorrente sostiene che l’Azienda non avrebbe considerato gli interessi privati coinvolti e, in particolare, l’affidamento maturato da B Medical Group s.r.l., derivante dalla presunta stipula del contratto a dicembre 2024.

Tale assunto non può essere condiviso.

Parte ricorrente, in corso di giudizio ha dimostrato che pur in assenza della formale sottoscrizione del contratto da parte della AS , quest’ultima ha proceduto alle formalità preliminari (invio ella bozza di contratto con preghiera di “comunicare i dati di vostra spettanza”, di versare la somma di euro 64,00 quale “imposta di bollo contratto del 1165-2024” e di rinviare “l’atto giuridico debitamente sottoscritto”) nonché alla comunicazione del CIG e al versamento, per due mesi, del budget previsto dalla bozza di contratto a fronte della fatturazione delle prestazioni (cfr. doc. n. 16 e 17 di parte ricorrente).

L’Azienda sanitaria, dal canto suo, ha dimostrato in giudizio che non vi è stato alcun perfezionamento contrattuale, prima del 14.05.2025, poiché la bozza reinviata originariamente dalla struttura non è stata sottoscritta dall’AS, e la forma scritta è requisito essenziale per la validità dei contratti della PA (art. 17 R.D. 2440/1923).

Inoltre, l’Azienda evidenzia che, anche dopo la rideterminazione, la ricorrente ha ottenuto un incremento significativo rispetto al budget storico del 2024 (da € 161.716 a € 1.136.711), escludendo quindi una lesione concreta e attuale.

Alla luce di tali circostanze di fatto non può dirsi maturato un legittimo affidamento della ricorrente alla conservazione della situazione giuridica originariamente cristallizzata nella delibera n. 1165/2024.

Si è avuto modo di evidenziare che, oltre a ricorrere i restanti presupposti per l’annullamento del provvedimento, questo sia intervenuto nei termini massimi previsti dall’art. 21-nonies (che cosi dispone: “ Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, inclusi i casi in cui il provvedimento si sia formato ai sensi dell'articolo 20, e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.[…]” ).

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di contratti pubblici, le cui conclusioni sono comunque estendibili anche al caso di specie, “ la Stazione appaltante conserva, anche dopo l'aggiudicazione definitiva e addirittura dopo il conseguimento dell'efficacia di quest'ultima, il suo potere di autotutela rispetto alla procedura seguita nel caso in cui il rapporto risulti già viziato a monte, come stabilito dall'art. 32, comma 8, d.lgs. n. 50/2016; potere da esercitare ai sensi dell'art. 21-nonies, l. n. 241/1990, all'esito di una puntuale ed approfondita istruttoria. Difatti, il potere di annullamento in autotutela, nel preminente interesse pubblico al ripristino della legalità dell'azione amministrativa da parte della stessa Amministrazione procedente, deve riconoscersi alla stessa anche dopo l'aggiudicazione della gara e la stipulazione del contratto, con conseguente inefficacia di quest'ultimo, e trova ora un solido fondamento normativo, dopo le recenti riforme della l. n. 124/2015, anche nella previsione dell'art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990, laddove esso si riferisce anche ai provvedimenti attributivi di vantaggi economici, che non possono non ritenersi comprensivi anche dell'affidamento di una pubblica commessa. […] La stazione appaltante può, anche durante l'esecuzione del contratto di appalto, annullare d'ufficio il provvedimento di aggiudicazione illegittimo, nel rispetto delle garanzie procedimentali dell'interessato e delle condizioni previste dall'art. 21-nonies, L. n. 241 del 1990. In particolare, l'amministrazione è tenuta a valutare i diversi interessi in gioco e a motivare adeguatamente la decisione assunta entro un termine ragionevole nella cura di un preminente e attuale interesse pubblico. Tale onere di motivazione si attenua nelle ipotesi in cui l'intervento in autotutela si sia reso necessario per prospettazioni non veritiere da parte del privato che non potrebbe in tal caso maturare alcun affidamento incolpevole, potenzialmente ostativo all'annullamento d'ufficio ” (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. I, 11/07/2023, n. 1019; conforme T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. II, 04/03/2022, n. 154).

La stipula del contratto, che nel caso di specie non c’è stata prima del 14.05.2025, ma anche il mero avvio delle prestazioni in via anticipata rispetto alla stipula del contratto, di per sé non costituiscono condizioni necessarie e sufficienti per poter inibire l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio dell’amministrazione.

Né a fondamento del potere può essere invocata la necessità che a monte vi sia stata la falsità delle dichiarazioni di parte privata, giacché l’art. 21-nonies collega a tale circostanza solo la possibilità di superare il termine massimo di dodici mesi nonché, come sopra evidenziato, un affievolito onere motivazionale (l’art. 21 nonies, infatti, così recita: “ 2-bis. I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 ”).

L’ordinamento dei contratti pubblici, del resto, estendibile quantomeno in via di principi generali alla vicenda di cui si discute, ammette che le prestazioni oggetto di un contratto possano svolgersi anche in via anticipata in caso di pregiudizio per l’interesse pubblico (cfr. oggi art. 17, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023).

La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che “ in genere la consegna in via d'urgenza dei lavori all'aggiudicataria non fa sorgere un vincolo contrattuale privatistico fra l'Amministrazione e l'appaltatore. Il particolare meccanismo di conclusione del contratto previsto dall'art. 1327 c.c. (rubricato «Esecuzione prima della risposta dell'accettante») è inapplicabile al sistema dei contratti pubblici, nei quali l'eventuale esecuzione anticipata in via d'urgenza della prestazione contrattuale non può assurgere ad avvenuta stipulazione del contratto, con tutte le conseguenze che ne derivano” (T.A.R. Lombardia Milano, Sez. IV, 06/07/2021, n. 1655).

È stato altresì affermato che “ È possibile, in presenza di vizi genetici, l'annullamento dell'aggiudicazione anche in caso di sopravvenuta stipulazione del contratto, diverso essendo l'ambito del recesso di cui all'art. 109 del d.lgs. n. 50 del 2016, da un lato, e quello dell'annullamento di cui all'art. 21-sexies della legge n. 241 del 1990, d'altro lato, operanti in relazione a fatti sopravvenuti. Non è infatti contestabile, in via generale, il potere di annullamento ex officio, ai sensi di quest'ultima disposizione, dell'aggiudicazione in presenza di un'illegittimità significativa, da ciò derivando la caducazione o privazione degli effetti negoziali del contratto, stante la stretta conseguenzialità tra aggiudicazione e stipulazione del contratto stesso (in termini Cons. Stato, V, 1 aprile 2019, n. 2123; V, 30 aprile 2018, n. 2601)” (Consiglio di Stato sez. V, 01/02/2021, n.938 ; richiamata in TAR Calabria, Reggio Calabria, 6/02/2025, n. 94).

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’annullamento d’ufficio di un provvedimento di aggiudicazione o di affidamento è possibile anche dopo la stipula del contratto e persino a prestazioni iniziate, quando emergano vizi genetici che inficiano la legittimità originaria dell’atto. Tale potere trova fondamento nell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e si distingue dal recesso contrattuale, poiché non si basa su ragioni sopravvenute di opportunità, ma sull’accertamento di illegittimità ab origine.

In tali casi la sorte del contratto, come esplicitato dalla citata giurisprudenza, è travolta dagli effetti dell’annullamento, a nulla rilevando, come sostenuto dalla ricorrente, l’esercizio di facoltà modificative o risolutive del contratto da parte dell’amministrazione.

In questi casi, il limite all’affidamento del privato e al diritto di conservare la posizione giuridica è rappresentato dalla natura stessa del vizio: l’avvio delle prestazioni non consolida la situazione, poiché il contratto è strettamente consequenziale all’aggiudicazione e ne condivide la sorte. Inoltre, il mero avvio dell’esecuzione può essere ricondotto a un contratto di importo ridotto, senza che ciò impedisca l’annullamento dell’atto presupposto, in quanto prevale l’interesse pubblico al ripristino della legalità e alla corretta allocazione delle risorse.

Occorre altresì evidenziare, come peraltro ribadito dalla parte ricorrente nelle proprie repliche, che l’amministrazione non ha mai ammesso l’avvenuta stipula del contratto la cui bozza è stata inviata nel 2024. Al contrario nella comunicazione del 20.02.2025 (cfr. doc. 11 di parte ricorrente), in risposta all’atto con cui la Società diffidava l’AUSL a “non introdurre surrettizie modifiche unilaterali” al contratto stipulato il 12.12.2024 “in corso di esecuzione”, evidenzia che “gli accordi contrattuali non sono stati ancora tutti formalmente stipulati, ma vi è stata solamente corrispondenza che ha assegnato i budget per l’anno 2025 sulla base di presupposti errati”.

Occorre altresì evidenziare che l’amministrazione il 3.02.2025 ha comunicato l’avvio del procedimento di annullamento e che nel contratto sottoscritto il 14.05.2025, a valle dell’annullamento impugnato, la società ricorrente accetta espressamente la clausola per la quale “La struttura concorda che non vanterà alcun credito eccedente rispetto ai volumi di riferimento” (cfr. doc. nn. 8 di parte ricorrente e 13 di parte resistente).

È il caso di evidenziare quanto sostenuto dalla giurisprudenza che ha affermato che “ Nemmeno rileva la circostanza che detto contratto sia stato sottoscritto in un momento successivo allo svolgimento delle prestazioni, in quanto sottoscrivendo il contratto la società ha consapevolmente assunto la responsabilità dei termini dell’accordo. Né è riscontrabile alcuna nullità, potendo le parti, nell’esercizio della loro indiscutibile autonomia negoziale, regolare con appositi accordi non solo situazioni future, ma anche passate. Neppure è invocabile alcuna violazione del principio dell’affidamento e di necessità di idonea programmazione: come già detto, infatti, sottoscrivendo il contratto la società ricorrente ha scelto di regolamentare, seppur in relazione a prestazioni già erogate, il correlato regime di remunerazione ” (Cons. stato, sez. VII, 11/08/52025, n. 6997).

Orbene l’insieme di tali elementi di fatto non consente di intravedere nel comportamento della AUSL i presupposti per poter integrare la formazione di affidamento legittimo in capo alla impresa.

Occorre altresì evidenziare che la delibera impugnata prende in considerazione la posizione delle imprese che hanno partecipato alla selezione e che erano beneficiarie del budget di cui al provvedimento annullato.

Vi si legge infatti che “ l’entrata in vigore della normativa sopravvenuta consente di assegnare i budget aggiuntivi con modalità differenti da quelli delle regole della manifestazione di interesse e che a seguito di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento ed a seguito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, l’esito della manifestazione di interesse possa essere legittimamente revocato relativamente all’assegnazione dei budget aggiuntivi al fine di consentire che nessuna struttura possa perdere più del 25% del budget assegnato nel 2024 , dovendo l’amministrazione tenere conto, oltre all’interesse pubblico specifico, anche di tutti gli altri aspetti derivanti dalla vicenda; CONSIDERATO che la ripartizione delle risorse aggiuntive possa pertanto seguire il criterio dei budget storici, come prevedeva la delibera n. 3/2025, in maniera che tutte le strutture non subiscano una perdita superiore al 25% rispetto al budget storico ordinario”.

L’Azienda, nelle proprie difese approfondisce tale aspetto, evidenziando che gli accordi contrattuali non erano stati ancora perfezionati e che, anche dopo la rideterminazione, le strutture beneficiarie hanno ottenuto incrementi significativi rispetto ai valori storici. Inoltre, richiama il principio secondo cui nessun diritto può fondarsi su atti invalidi, sicché l’annullamento d’ufficio delle precedenti assegnazioni si configura come legittimo esercizio del potere di autotutela, volto non solo al ripristino della legalità, ma alla tutela sostanziale dell’interesse pubblico alla distribuzione equa delle risorse sul territorio.

L’analisi recata nel provvedimento può dirsi adeguata a soddisfare i presupposti che la norma richiede per poter procedere all’annullamento d’ufficio.

La giurisprudenza, infatti, ha chiarito che “ tra i requisiti necessari per l'esercizio del potere di annullamento d'ufficio (autotutela) ai sensi dell'art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, si include la necessità di una adeguata motivazione che contempli il bilanciamento dell'interesse pubblico al ripristino della legalità con il legittimo affidamento del privato, particolarmente rilevante in assenza dell'avvio dei lavori ” (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 25/11/2024, n. 9435).

Per concludere si evidenzia che l’affidamento tutelabile presuppone atti chiari, univoci e idonei a generare una posizione giuridica consolidata, accompagnati da un decorso temporale significativo e da comportamenti coerenti della pubblica amministrazione.

L’affidamento vantato dalla ricorrente non può ritenersi quindi giuridicamente tutelabile, poiché non si è perfezionata la volontà dell’Amministrazione: la bozza di accordo trasmessa dalla struttura non è stata sottoscritta dall’Azienda, e la forma scritta costituisce requisito essenziale per la validità dei contratti della pubblica amministrazione. Inoltre, il tempo intercorso tra l’adozione della delibera originaria e l’esercizio dell’autotutela è stato breve e pienamente compatibile con il termine di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies L. 241/1990, escludendo qualsiasi consolidamento di situazioni giuridiche.

Va aggiunto che, anche dopo la rideterminazione, la ricorrente ha ottenuto un incremento significativo rispetto al budget storico dell’anno precedente, circostanza che conferma l’assenza di una lesione concreta e attuale. In tale quadro, l’interesse privato non può prevalere sull’interesse pubblico alla corretta allocazione delle risorse e alla programmazione sanitaria, finalizzata a garantire il diritto alla salute e il buon andamento dell’azione amministrativa.

5.4. Per tutto quanto precede si deve concludere per la legittimità del provvedimento di annullamento impugnato, ricorrendone tutti i presupposti.

La prima censura del ricorso è quindi infondata.

6. Con la seconda parte del motivo di ricorso si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quinquies della L. n.241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto dei presupposti.

Il motivo è strutturato per censurare profili di illegittimità dell’atto impugnato laddove lo si interpreti come provvedimento di revoca e non di annullamento, ponendosi in rapporto di alternatività con la censura di cui al primo motivo.

Sul punto occorre evidenziare che la delibera impugnata reca un passaggio in cui ribadisce “ che l’entrata in vigore della normativa sopravvenuta consente di assegnare i budget aggiuntivi con modalità differenti da quelli delle regole della manifestazione di interesse e che a seguito di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento ed a seguito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, l’esito della manifestazione di interesse possa essere legittimamente revocato relativamente all’assegnazione dei budget aggiuntivi al fine di consentire che nessuna struttura possa perdere più del 25% del budget assegnato nel 2024, dovendo l’amministrazione tenere conto, oltre all’interesse pubblico specifico, anche di tutti gli altri aspetti derivanti dalla vicenda ”.

Tale passaggio richiama quanto recato nella delibera n. 3/2025 per l’attribuzione di budget aggiuntivi non secondo le risultanze della gara (come stabilito agli artt. 1, 4 e 18 dell’avviso) ma secondo il criterio dei budget storici.

Orbene tale “revoca” si presenta, in primo luogo, come meramente riproduttiva di quella recata nella delibera n. 3/2025, non impugnata con il presente ricorso e non costituisce contenuto novativo precipuo della delibera impugnata che in tale passaggio sarebbe quindi meramente confermativa di un effetto già prodottosi nell’ordinamento.

In secondo luogo il passaggio della delibera appena richiamato motiva non tanto la revoca di una parte della procedura di affidamento quanto la disapplicazione delle disposizioni dell’avviso relative ai budget aggiuntivi e successivi, in ragione del mutato quadro normativo e fattuale. Quello gestito con la delibera n. 3/2025, in altri termini, non è il medesimo procedimento scaturito dall’avviso pubblico e concluso con la delibera 1165/2024, ma una diversa sequenza procedimentale (l’assegnazione dei finanziamenti aggiuntivi e successivi che è stata gestita con il diverso criterio della spesa storica).

Occorre evidenziare, a tal proposito, che l’Azienda era titolata a reimpiegare, per la gestione del nuovo procedimento amministrativo, distinto e successivo a quello che ha condotto alla adozione della delibera n. 1165/2024, il criterio della spesa storica (in luogo delle modalità di ripartizione delle risorse di cui all’art. 18 dell’avviso), in ragione della sospensione dell’efficacia delle disposizioni legislative e regolamentari che impongono il ricorso a procedure selettive pubbliche, operata dall’art. 36 della L. n. 193/2024 (recante Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023, che dispone che “ Al fine di procedere a una revisione complessiva della disciplina concernente l'accreditamento istituzionale e la stipulazione degli accordi contrattuali per l'erogazione di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie per conto e a carico del Servizio sanitario nazionale, l'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, nonché del decreto del Ministro della salute 19 dicembre 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 305 del 31 dicembre 2022, adottato ai sensi del medesimo articolo 8-quater, comma 7, del decreto legislativo n. 502 del 1992, è sospesa fino agli esiti delle attività del Tavolo di lavoro per lo sviluppo e l'applicazione del sistema di accreditamento nazionale, istituito ai sensi dell'intesa sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in data 20 dicembre 2012 (Rep. atti n. 259/CSR), da sottoporre ad apposita intesa nell'ambito della medesima Conferenza permanente, e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2026 ”).

Il passaggio motivazionale recato in delibera, quindi, non può essere utilizzato per qualificare l’intervento in autotutela come “revoca” delle precedenti delibere, rimanendo lo stesso nell’alveo dell’annullamento d’ufficio, come sopra scrutinato.

In ragione di quanto sopra esposto, il presente motivo deve intendersi perciò infondato, essendo il provvedimento qualificabile come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della L. n. 241/1990.

7. Il ricorso nel suo complesso è infondato e deve pertanto essere respinto.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alle spese di lite in favore della AUSL Toscana Nord ST, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri di legge e spese se e in quanto dovuti; nulla sulle spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO RI, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

CE AV, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE AV	RO RI

IL SEGRETARIO