Pubblicato il 13/01/2026

N. 00655/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02666/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2666 del 2024, proposto da Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Fiorucci, Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Telecom Italia S.p.A., Vodafone Italia S.p.A., Fastweb S.p.A., Sky Italia S.r.l., Bt Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

- della delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni dell’8 novembre 2023 n. 276/23/CONS recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche” pubblicata in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. Serie Generale n. 4 Suppl. Ordinario n. 2 del 5 gennaio 2024 e disponibile sul sito istituzionale dal 9 gennaio 2024;

- dell’allegato A alla stessa delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni dell’8 novembre 2023 n. 276/23/CONS recante “Relazione Tecnico Finanziaria- Modalità e criteri di determinazione del contributo dovuto all’autorità per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche”;

- della delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni dell’8 novembre 2023 n. 284/23/CONS recante “Modello telematico e istruzioni per il versamento del contributo dovuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l’anno 2024” disponibile sul sito istituzionale dal 9 gennaio 2024;

- dell’allegato A alla stessa delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni dell’8 novembre 2023 n. 284/23/CONS;

- dell’allegato B alla stessa delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni dell’8 novembre 2023 n. 284/23/CONS recante “Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all’autorità per l’anno 2024”;

- nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali ancorché non conosciuti, ivi inclusa la Delibera n. 268/23/CONS adottata dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni il 25 ottobre 2023 e pubblicata sul sito istituzionale l’8 novembre 2023 che ha approvato il “Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del Decreto Legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – anno 2022” allegato alla stessa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità intimata;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 il dott. GI NC e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con l’odierno ricorso Wind Tre S.p.A. ha impugnato la delibera 276/23/CONS con cui l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni ha determinato il contributo dovuto per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche a copertura degli oneri di funzionamento dell’Autorità. Oggetto di gravame è altresì la connessa delibera 284/23/CONS con cui è stato approvato il modello telematico e le istruzioni per il versamento del contributo nonché - quale atto presupposto - la delibera n. 268/23/CONS con cui l’Autorità ha approvato il “ Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del Decreto Legislativo 1 agosto 2003, n. 259 – anno 2022 ” (di seguito, Rendiconto 2022).

Il gravame è affidato a sei motivi di censura, come di seguito rubricati:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del Considerando n. 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione della sentenza della Corte di Giustizia, sez. VIII, 18 luglio 2013, nonché dell’ordinanza della Corte di Giustizia, sez. X, 29 aprile 2020. Eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà manifesta e travisamento dei presupposti.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del Considerando n. 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione della sentenza della Corte di Giustizia, sez. VIII, 18 luglio 2013, nonché dell’ordinanza della Corte di Giustizia, sez. X, 29 aprile 2020. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del Considerando n. 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione dell’art. 1, commi 65 21 e 66, della L. 266/2005. Violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003. Violazione del divieto di doppia imposizione. Violazione dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza. Irragionevolezza manifesta. Difetto di motivazione e di istruttoria.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del Considerando n. 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione dell’art. 1, commi 65 e 66, della L. 266/2005. Violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 259/2003. Violazione dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza. Irragionevolezza manifesta. Difetto di motivazione e di istruttoria.

5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 65 e 66 della legge n. 266 del 2005 e dell’art. 16 del codice delle comunicazioni elettroniche. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 16 e dei Considerando nn. 34 e 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione dei principi di indipendenza, imparzialità, obiettività e proporzionalità. Eccesso di potere per disparità di trattamento, irragionevolezza e contraddittorietà manifesta.

6. Violazione e falsa applicazione Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 e del Considerando n. 53 della direttiva n. 2018/1972. Violazione della sentenza della Corte di Giustizia Ue, Sez. VIII^, 18 luglio 2013. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del D.Lgs. N. 259/2003. Violazione dei principi di proporzionalità, obiettività e trasparenza. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti ed irragionevolezza manifesta.

2. L’Autorità intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

3. Alla pubblica udienza del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso è fondato, nei limiti di seguito precisati.

5. Con una prima censura la società ricorrente deduce l’illegittimità derivata della delibera impositiva 2024, assumendo che essa si fondi sul Rendiconto 2022, a sua volta ritenuto illegittimo in quanto includerebbe nel perimetro dei costi da finanziare, oltre ai costi strettamente riconducibili alle attività previste dall’art. 16, comma 1, Direttiva UE 2018/1972, anche spese che, sebbene riferibili al settore delle comunicazioni elettroniche, non risultano direttamente ricollegabili alle attività indicate dal suddetto art. 16.

La censura è destituita di fondamento in quanto, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente, la delibera contributiva 2024 non si fonda sulla stima dei costi risultante dal Rendiconto 2022 (adottato con delibera n. 268/23/CONS), bensì reca una nuova e autonoma quantificazione del fabbisogno, effettuata sulla base dell’ iter istruttorio e dei criteri analiticamente descritti nella Relazione finanziaria allegata alla delibera medesima.

Ciò riflette l’autonomia sostanziale e giuridica tra il rendiconto e la delibera contributiva riferita ad un’annualità successiva che, oltre a essere formalmente distinti, si collocano nell’ambito di diverse sequenze procedimentali e assolvono a funzioni radicalmente differenti. Il rendiconto annuale ha natura consuntiva ed è preordinato a verificare ex post la corrispondenza tra costi effettivamente sostenuti e contributi riscossi sulla base della stima effettuata per l’anno precedente, consentendo l’eventuale applicazione di rettifiche in un’ottica di riequilibrio. La delibera contributiva, invece, ha natura previsionale ed è volta a determinare il fabbisogno finanziario dell’Autorità per l’annualità di riferimento sulla base di una valutazione attuale.

Nel caso in esame, dunque, la delibera contributiva 2024 si fonda su un’istruttoria propria e su criteri specificamente illustrati nella Relazione finanziaria allegata. In particolare il fabbisogno 2024 ante rettifiche, pari a 42,286 milioni di euro, è stato stimato ex novo sulla base del calcolo illustrato al paragrafo 4 della Relazione. Il Rendiconto 2022 rileva esclusivamente ai fini della rettifica applicata al fabbisogno, pari complessivamente a 4,3 milioni di euro, determinata in funzione del risultato della gestione 2022, delle entrate per arretrati contributivi e delle economie di spesa derivanti dalla cancellazione di residui passivi, con conseguente determinazione di un fabbisogno netto per il 2024 pari a 37,986 milioni di euro.

Ne consegue che la legittimità della delibera contributiva impugnata deve essere valutata alla luce della nuova e autonoma stima del fabbisogno per il 2024, e non in via derivata sulla base delle dedotte illegittimità del Rendiconto 2022; quest’ultimo, infatti, incide unicamente sull’importo della rettifica, aspetto che, tuttavia, non risulta oggetto di specifica contestazione da parte della società ricorrente.

6. Con il secondo argomento di doglianza la società ricorrente deduce l’autonoma illegittimità della delibera contributiva 2024, censurando - sotto il profilo della carenza motivazionale - la nuova stima del fabbisogno, in quanto a sua volta basata su una riconduzione dei costi alle attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972 vaga, generica e priva di supporto oggettivo.

Sotto questo profilo, la censura è fondata.

6.1. L’esame della censura impone, in via preliminare, un sintetico richiamo al quadro normativo e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi, negli anni più recenti, in ordine alla legittimità delle delibere contributive adottate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con riferimento alle annualità precedenti.

In particolare, l’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (dir. 2002/20/CE, ora art. 16 della dir. UE 2018/1972) consente agli Stati membri di imporre alle imprese del settore esclusivamente diritti amministrativi destinati a coprire i soli costi amministrativi sostenuti dall’autorità nazionale di regolamentazione per tre categorie tipizzate di attività: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso; b) l’esercizio delle funzioni di vigilanza e di controllo del mercato, ivi incluse le attività di analisi di mercato; c) la preparazione e l’attuazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, comprese quelle in materia di accesso e interconnessione. Come chiarito dalla Corte di giustizia con l’ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19, il contributo è legittimo solo se esclusivamente destinato alla copertura dei costi riconducibili a tali categorie, in presenza di un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività finanziate, a condizione che il gettito complessivo non ecceda i costi sostenuti e che il prelievo sia imposto secondo criteri di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

In tale solco si colloca la sentenza n. 6828 del 2023 della sesta sezione del Consiglio di Stato che, nel recepire le indicazioni fornite in sede di rinvio pregiudiziale dalla Corte di giustizia, ha fornito un quadro interpretativo chiaro e puntuale del percorso motivazionale cui l’Autorità è tenuta nell’esercizio del potere di determinazione dei contributi nel settore delle Telecomunicazione, prescrivendo che l’Autorità dovesse attenersi alle seguenti indicazioni:

“ i) individuare preventivamente le attività riferibili agli ambiti indicati dall’ordinanza della Corte di Giustizia del 29 aprile 2020, procedendo ad una chiara e definita elencazione di atti, procedimenti, e, in generale, funzioni riferibili a tale settore;

ii) esplicitare in modo chiaro e compiuto le ragioni che conducono ad inserire le attività di cui alla precedente lettera i) nell’alveo della previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 della Direttiva del 2018);

iii) computare - mediante un’analitica rendicontazione delle attività di cui alla precedente lettera i) - i costi relativi a tale attività da indicare in forma disaggregata, ivi compresi i costi per il personale impiegato in modo esclusivo e non in tali specifiche attività, utilizzando per questi ultimi costi un meccanismo di computo che dia evidenza dell’impiego delle risorse umane nell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni;

iv) in relazione ai costi sostenuti per le attività di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, indicare in modo trasparente ed analitico quali di queste attività siano effettivamente riferibili all’ambito precisato dalla Corte di Giustizia nonché il meccanismo di imputazione pro quota dei predetti costi alle tre funzioni identificate dal Giudice europeo;

v) in generale, riferire ai diritti amministrativi i soli costi per i quali risulti in modo chiaro, evidente e trasparente il nesso con le attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazione secondo, quindi, un criterio di stretta pertinenza e, comunque, con modalità improntate a prudenza e trasparenza (così da minimizzare i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri associati), da esplicitare con congrua ed adeguata motivazione ” (Cons. di Stato, 12 luglio 2023, n. 6828).

Tali principi sono stati ulteriormente sviluppati e puntualizzati dalla successiva sentenza n. 10635 del 2023, con la quale la sesta sezione del Consiglio di Stato ha ribadito che l’effetto conformativo delle pronunce rese in materia non si esaurisce nell’enunciazione di criteri astratti, ma impone all’Autorità di rispettare un preciso ordine logico-sequenziale nell’adozione della delibera contributiva.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito:

- che l’Autorità è tenuta, in via prioritaria, a muovere dall’individuazione delle specifiche funzioni e attività concretamente finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dando conto in modo analitico e motivato delle ragioni per le quali ciascuna di esse rientra nel perimetro tracciato dal diritto unionale e dall’interpretazione fornitane dalla Corte di Giustizia;

- solo all’esito di tale operazione è consentito procedere alla stima dei costi afferenti a ciascuna funzione individuata, secondo criteri di disaggregazione, trasparenza e verificabilità;

- in presenza di funzioni trasversali, l’Autorità non può limitarsi a includerne il costo in modo indistinto nel fabbisogno complessivo, ma deve individuare un meccanismo di imputazione pro quota che consenta di apprezzare in quale misura tali costi siano effettivamente riferibili alle tre aree funzionali finanziabili individuate dalla giurisprudenza europea.

Il Consiglio di Stato ha, per contro, stigmatizzato l’impostazione seguita dall’Autorità nella delibera contributiva 2022, evidenziando come l’Autorità avesse ribaltato l’ordine logico del procedimento, partendo da una stima complessiva del fabbisogno finanziario, ricavata dalla rendicontazione di esercizi precedenti, per poi ripartirla percentualmente tra settori e strutture organizzative; tale approccio è stato ritenuto viziato in quanto orientato al perseguimento dell’“ equilibrio finanziario per ogni settore ”, obiettivo estraneo alla finalità propria delle delibere contributive, che devono limitarsi alla perimetrazione e quantificazione dei soli costi finanziabili mediante il contributo imposto agli operatori.

6.2. La questione così delineata torna oggi all’attenzione del Collegio, chiamato a verificare se la delibera contributiva per l’anno 2024 si sia effettivamente conformata ai principi e alle puntuali indicazioni conformative dettate dalla Corte di giustizia U.E. e dal Consiglio di Stato nelle richiamate pronunce.

6.3. In via preliminare, va rilevato che nel paragrafo 3 della Relazione tecnico finanziaria allegata all’avversata delibera l’Autorità ha formalmente individuato le attività previste per il 2024 nel settore delle comunicazioni elettroniche, articolandole nelle tre macro-aree funzionali indicate dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, vale a dire: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale (CE-1); b) la gestione, il controllo e l’applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e numeri (CE-2); c) la gestione, il controllo e l’applicazione degli obblighi specifici imposti alle imprese del settore e agli operatori designati per la fornitura del servizio universale (CE-3).

Tuttavia, tale elenco resta meramente descrittivo e non si traduce in una rigorosa quantificazione dei costi delle singole attività previamente individuate.

In particolare, al successivo paragrafo 4 la Relazione distingue tra:

- strutture “core”, direttamente impegnate nelle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche (quali, in via principale, la Direzione reti e servizi di comunicazioni elettroniche e la Direzione tutela dei consumatori);

- strutture “non core”, ossia strutture di supporto e di indirizzo politico-amministrativo, la cui attività è ritenuta funzionale all’esercizio complessivo delle competenze dell’Autorità, anche in ambiti diversi da quello delle comunicazioni elettroniche.

Sulla base di tale distinzione, la Relazione stima per le strutture “core” un impiego di 97,8 unità di personale, espresso in termini di Full Time Equivalent (FTE), mentre per le strutture “non core” individua ulteriori 60,1 FTE.

Successivamente, l’Autorità redistribuisce le FTE “core” e “non core” tra le tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, e costruisce un meccanismo di quantificazione dei costi basato su un costo medio onnicomprensivo per FTE. Tale costo medio viene determinato dividendo il complesso delle previsioni di spesa per l’intero funzionamento dell’Autorità nel 2024 (pari a 93,26 milioni di euro) al netto delle voci di costo non finanziabili mediante contributi settoriali e delle spese direttamente imputate ai singoli ambiti di regolazione, per il numero complessivo delle risorse umane. Il valore così ottenuto, pari a circa 250.000 euro annui per FTE, viene quindi moltiplicato per il numero di FTE imputate al settore delle comunicazioni elettroniche, giungendo alla quantificazione complessiva dei costi stimati (42,286 milioni di euro).

6.4. Ebbene, dall’analisi emerge come l’Autorità abbia reiterato, anche nella delibera contributiva 2024, i medesimi vizi logici già stigmatizzati in relazione alle annualità precedenti. La giurisprudenza richiede, in linea con l’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, che il contributo richiesto agli operatori sia determinato a partire dai costi da sostenere per lo svolgimento delle specifiche funzioni regolatorie, secondo un percorso logico che muove dalle attività concretamente finanziabili, ne quantifica i costi e solo all’esito individua il fabbisogno complessivo da coprire mediante contribuzione.

Diversamente, dalla Relazione finanziaria 2024 emerge con chiarezza come l’Autorità abbia seguito un procedimento logico inverso, nel quale il fabbisogno del settore TLC non emerge dalla sommatoria dei costi delle singole attività regolatorie, ma da un’allocazione pro quota del budget complessivo dell’Autorità sulle risorse umane. Tale allocazione si fonda su valori medi e forfettari per FTE, senza alcuna verifica puntuale del nesso di pertinenza tra costi e attività concretamente finanziabili. In altri termini, l’Autorità ha nuovamente invertito l’ordine logico-sequenziale imposto dalla giurisprudenza, partendo dal fabbisogno globale e non dai costi specifici stimati per le attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972.

Nonostante l’Autorità abbia formalmente elencato le attività riconducibili alle tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, non procede alla determinazione disaggregata dei costi delle singole attività, adottando invece una metodologia di tipo aggregato basata sulle strutture organizzative coinvolte. Pur essendo indicate le unità di FTE, non è fornito alcun criterio che giustifichi la necessità di quel preciso volume di forza lavoro per ciascuna attività. L’Autorità non dà conto delle ragioni analitiche che hanno condotto a determinare quello specifico fabbisogno di risorse umane per ciascuna funzione regolatoria, rendendo di fatto opaco il legame tra attività previste e personale assegnato.

In particolare:

- le FTE “core” e “non core” vengono distribuite tra le macro-aree, ma non viene fornita alcuna analitica rendicontazione dei costi per ciascuna funzione o attività specifica;

- le funzioni trasversali (“non core”) non sono accompagnate da un meccanismo di imputazione chiaro e verificabile, tale da evidenziare in quale misura i costi siano effettivamente riferibili alle tre funzioni finanziabili ai sensi dell’art. 16;

- il costo medio per FTE, moltiplicato per le unità imputate al settore TLC, produce un valore forfettario che non consente di verificare la stretta correlazione tra costi e attività effettivamente svolte;

- per quanto riguarda le spese per beni e servizi, la Relazione si limita a indicare un importo complessivo (2,766 milioni di euro) senza fornire una dettagliata disaggregazione delle singole voci, né motivarne la destinazione alle specifiche attività CE-1, CE-2 e CE-3.

In sintesi, la Relazione finanziaria 2024 non garantisce la disaggregazione puntuale dei costi né l’imputazione analitica delle spese secondo le singole attività regolatorie, come previsto dalla normativa e dalla giurisprudenza. Tale opacità impedisce di comprendere chiaramente il nesso causale tra l’ammontare numerico del fabbisogno richiesto e le specifiche funzioni che si intendono finanziare.

È pertanto evidente un difetto di istruttoria e di motivazione che inficia la legittimità della determinazione contributiva impugnata e che, sul piano conformativo, impone all’Autorità di rideterminarsi, riesercitando il potere nel rispetto dei principi e delle puntuali indicazioni vincolanti enunciate dal Consiglio di Stato.

7. Con un terzo profilo di doglianza, la parte ricorrente deduce l’illegittimità della delibera impugnata nella parte in cui include nella base imponibile i c.d. "ricavi riversati" ad operatori terzi attivi nel settore delle comunicazioni elettroniche, ovvero quella quota di ricavi che l’operatore incassa dall’utente finale che deve successivamente versare ad altri operatori per l’acquisto dei servizi all’ingrosso (es. terminazione, raccolta, transito). La ricorrente lamenta in proposito la violazione dell’art. 16 della Direttiva (UE) 2018/1972 e dei principi di proporzionalità e trasparenza, sostenendo che tale meccanismo generi una vietata "doppia imposizione": il medesimo flusso economico verrebbe tassato due volte, prima in capo all’operatore che vende il servizio al dettaglio (la ricorrente) e poi in capo all’operatore che vende il servizio all’ingrosso (il fornitore terzo). Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tali importi dovrebbero essere detratti dalla base imponibile, trattandosi sostanzialmente di costi operativi.

7.1. Il motivo è infondato e deve essere respinto, in coerenza con l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (cfr. ex multis , Sez. VI, sentenza n. 6828/2023 e n. 10635/2023, cit.), al quale questo Tribunale intende conformarsi.

Invero, nel nostro ordinamento, il divieto di doppia imposizione (desumibile dai principi generali e dall’art. 67 D.P.R. 600/1973) opera esclusivamente quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto in capo al medesimo soggetto.

Nel caso di specie, tuttavia, come correttamente evidenziato dalla difesa erariale e confermato dal Consiglio di Stato, mancano i requisiti per configurare una doppia imposizione giuridica attesa:

- la diversità dei soggetti passivi: il contributo è richiesto a due soggetti giuridici distinti (l’operatore all’ingrosso e l’operatore al dettaglio).

- la diversità del titolo: nel bilancio dell’operatore ricorrente, le somme figurano come ricavi da servizi retail (vendita all’utente finale); nel bilancio dell’operatore terzo, figurano come ricavi da servizi wholesale (vendita all’ingrosso). Si tratta di due prestazioni contrattuali autonome e distinte.

Invero, nella struttura stessa della base imponibile, definita dall’art. 1, comma 65, della Legge n. 266/2005, il legislatore ha individuato il parametro contributivo nei "ricavi" risultanti dalla voce A1 del conto economico ( ex art. 2425 c.c.), e non nel "valore aggiunto" o nell’"utile".

Conseguentemente, accogliere la tesi della ricorrente, che vorrebbe scomputare i costi sostenuti per l’acquisto dei servizi all’ingrosso, significherebbe trasformare la natura del prelievo. I costi per i servizi wholesale (interconnessione, roaming, affitto banda) costituiscono, a tutti gli effetti, costi per l’acquisto di fattori produttivi necessari all’esercizio dell’impresa, esattamente come l’energia elettrica o il lavoro dipendente. L’espunzione di tali voci dalla base imponibile comporterebbe la trasformazione del contributo da prelievo sui ricavi a prelievo sui profitti (o sul margine), operazione non consentita dalla norma primaria e che altererebbe la parità di trattamento tra operatori infrastrutturati (che producono internamente il servizio) e operatori non infrastrutturati (che acquistano servizi da terzi).

In proposito, il Consiglio di Stato (n. 6828/2023 cit.) ha affermato che “ Invero, i “ricavi riversati” costituiscono i costi sostenuti dalla Società per l’acquisto dei servizi intermedi da parte dell’operatore infrastrutturato; in particolare, si tratta dei servizi che l’operatore sostiene per acquistare “all’ingrosso” i servizi di accesso e interconnessione alla rete (di cui non dispone) e che sono indispensabili per offrire il servizio finale all’utente. Si tratta, inoltre, di attività svolte in forza di un’autorizzazione generale necessaria sia per vendere, a monte, il “servizio di accesso alla rete” (su rame e/o fibra), che, a valle, per vendere il “servizio di traffico telefonico” (sia voce che dati). Il ricavo preso in considerazione dell’Autorità è, inoltre, il valore economico lordo che si genera in capo all’impresa per effetto della vendita di un bene ed un servizio.

24.4. Ora, deve considerarsi come le previsioni di cui agli artt. 34, comma 2-bis del D.Lgs. n. 259/2003 e 1, comma 66, della L. n. 266/2005 ancorino il contributo al parametro costituito dai “ricavi maturati dalle imprese nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione di diritti d’uso”. Pertanto, trattandosi di attività che, come esposto, sono svolte in forza di un’autorizzazione generale le stesse possono ricomprendersi all’interno della base imponibile.

24.5. Né un differente esito risulta legittimato dalle peculiarità del settore delle comunicazioni elettroniche o dal divieto di doppia imposizione.

24.6. Deve, infatti, considerarsi come, in ragione della liberalizzazione del mercato in esame da tempo realizzata dal legislatore, i costi in esame costituiscono, in sostanza, costi di acquisto dei fattori produttivi per l’operatore che non sviluppa la propria infrastruttura ma si avvale di altro operatore infrastrutturato per realizzare, dal punto di vista tecnico, il servizio offerto alla clientela. L’espunzione dalla base imponibile di tale voce si sostanzierebbe, quindi, nella deduzione di un costo legato ad un fattore produttivo, legando, per l’effetto, la base imponibile in parte qua all’utile e non al ricavo (sottraendosi, infatti, dal ricavo un costo di produzione).

24.7. Inoltre, deve considerarsi come la Corte di Giustizia ritenga che un criterio di contribuzione basato sui “ricavi lordi” maturati dai soggetti autorizzati appare “obiettivo, trasparente e non discriminatorio” e, oltretutto, “non privo di relazione con i costi sostenuti dall’autorità nazionale competente” (Corte di Giustizia dell’Unione europea, 21 luglio 2011, Telefonica vs Administración del Estado, causa C-284/10).

24.8. In ultimo, l’inserimento nella base imponibile dei ricavi riservati non si traduce in una doppia imposizione. Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, “la doppia imposizione si verifica soltanto nell’ipotesi di due [atti di imposizione] che assoggettino a tassazione il medesimo presupposto, non quando l’imposta venga chiesta in pagamento a fronte di due diversi titoli a due soggetti diversi” (Cassazione civile, Sezione tributaria, 30 ottobre 2018, n. 27625; Cassazione civile, Sezione tributaria, 3 giugno 2021, n. 15393, secondo la quale “l’operatività del divieto di doppia imposizione postula la reiterata applicazione della medesima imposta in dipendenza dello stesso presupposto; tale condizione non si verifica in caso di duplicità meramente economica di prelievo sullo stesso reddito, come quella che si realizza, proprio in caso di partecipazione al capitale di una società commerciale, con la tassazione del reddito sia ai fini dell’IRPEG, quale utile della società, sia ai fini dell’IRPEF, quale provento dei soci, attesa la diversità non solo dei soggetti passivi, ma anche dei requisiti posti a fondamento delle due diverse imposizioni”).

24.9. Nel settore delle comunicazioni elettroniche i “ricavi riversati” sono riportati nel bilancio dell’operatore nella voce dei ricavi da servizi retail e nel bilancio dell’altro operatore come ricavi da servizi wholesale. Si verifica, dunque, tanto la diversità dei soggetti passivi, quanto la differenza delle voci assoggettate a contributo. Non vi è, quindi, una mera “partita di giro”, come accade, invece, in altri settori. E’ il caso delle concessionarie pubblicitarie ove, come spiega l’Autorità in primo grado, è concessa la deduzione dei “ricavi riversati” in quanto, in detto ambito, i relativi ricavi includono “entrate in conto terzi”. Infatti, la concessionaria pubblicitaria cede al committente uno spazio pubblicitario a fronte di un quantum che viene automaticamente rigirato al soggetto che ospita la pubblicità. Da un punto di vista contabile l’operazione viene, dunque, registrata nel bilancio della concessionaria, contemporaneamente e per lo stesso ammontare, in entrata (dal committente) e in uscita (a favore del soggetto che ospita l’inserzione); la concessionaria – che opera come intermediario - trattiene per sé una minima parte per la remunerazione dell’attività di intermediazione tra committente dello spazio e soggetto che ospita la pubblicità (ad esempio l’emittente televisiva oppure il sito web), parte che costituisce il ricavo esclusivo per i servizi offerti dalla stessa e sulla quale viene calcolato il contributo dovuto. L’acquisto dello spazio pubblicitario da altro soggetto non si configura, quindi, come scelta di non dotarsi di spazi pubblicitari propri, ma è connaturato all’intermediazione svolta. Diversamente, nel settore delle comunicazioni elettroniche, i due soggetti non si pongono nella relazione offerente - intermediario ma sono, bensì, due concorrenti.

24.10. In senso opposto non sembrano neppure militare gli esiti dell’istruttoria condotta. Al contrario, le scelte di AR e CI (richiamate sul punto da TIS) derivano direttamente dalla normativa primaria di tali Paesi e sono, quindi, più propriamente il frutto di opzioni di carattere prevalentemente politico. Neppure decisiva appare la scelta della Grecia, nel cui sistema “i diritti amministrativi annuali si basano sul totale delle entrate annue lorde generate dalla fornitura di reti o servizi pubblici di comunicazione elettronica all’interno del territorio greco, comprese le entrate da roaming internazionale. Dal totale delle entrate annue lorde sono dedotte le sovvenzioni percepite dai fornitori in relazione alla loro partecipazione a programmi dell’Unione europea o nazionali, comprese le spese relative ai contributi di terminazione di chiamata nella misura in cui sono imputate a terzi”. Invero, anche in questo caso si tratta di una decisione di carattere politico, come comprova il fatto che il punto di riferimento sono, comunque, le entrate lorde e il meccanismo di deduzione riguarda esclusivamente sovvenzioni e contributi di terminazione. In sostanza, le decisioni di tali Paesi costituiscono scelte adottate nell’esercizio della discrezionalità legislativa o della stessa Autorità nazionale e non testimoniano la sussistenza di un generale principio di deducibilità dei costi in esame. Del resto, come rileva l’Autorità, si tratta, in ogni caso, di un regime che vale solo in tre dei numerosi Paesi oggetto dell’istruttoria, e, quindi, di una percentuale, comunque, non significativa ”.

8. Con un quarto motivo di doglianza, la società ricorrente lamenta che “ la delibera impugnata è altresì illegittima laddove prevede l’inclusione nella base imponibile soggetta a contribuzione obbligatoria anche dei ricavi derivanti dalla vendita di apparati effettuata insieme ai contratti di servizi di comunicazione elettronica (c.d. offerta bundle) ”.

Il motivo è privo di pregio.

Il Collegio osserva preliminarmente che il criterio di determinazione della base imponibile, incardinato sulla voce A1 del conto economico ( ex art. 2425 c.c.), risponde a una logica di onnicomprensività dei ricavi derivanti dall’attività caratteristica dell’impresa autorizzata.

Sul punto il Consiglio di Stato (cfr. sentenze n. 6828/2023 e n. 10635/2023, cit.) ha chiarito come la base imponibile non possa essere frammentata in modo atomistico, escludendo arbitrariamente voci di ricavo che sono funzionalmente connesse all’offerta di servizi di comunicazione elettronica.

In particolare, con riferimento alla contestata imputazione dei ricavi da vendita di terminali e hardware in offerte bundle, come correttamente evidenziato dall’Autorità resistente, la commercializzazione di tali apparati non avviene in un mercato separato e distinto, ma costituisce una componente essenziale e inscindibile dell’offerta commerciale dell’operatore (c.d. offerte bundle o pacchetti).

Non può sostenersi che tale attività non generi costi di regolazione per l’Autorità. Quest’ultima, infatti, esercita poteri di vigilanza e intervento anche su questi aspetti del rapporto contrattuale in quanto:

- le vendite congiunte sono soggette agli obblighi di trasparenza contrattuale e al tentativo obbligatorio di conciliazione (gestito tramite la piattaforma ConciliaWeb dell’Autorità) in caso di controversie, le quali spesso riguardano proprio addebiti relativi ai terminali o penali per recesso anticipato dal pacchetto;

- l’art. 98-novies decies del Codice delle Comunicazioni Elettroniche (CCE) estende esplicitamente le tutele previste per i servizi di connettività a " tutti gli elementi del pacchetto ", ivi compresi i terminali e le apparecchiature, qualora venduti congiuntamente.

Ne consegue che i ricavi derivanti da tali vendite beneficiano direttamente del titolo autorizzatorio e dell’infrastruttura regolatoria, giustificando la loro inclusione nel calcolo del contributo.

In proposito il Consiglio di Stato nelle pronunce menzionate richiama “ i condivisibili precedenti della Sezione, la quale osserva come l’Autorità chiarisca come sia presa in considerazione la vendita di apparecchi “hardware” non isolatamente ma insieme ai contratti di servizi di comunicazione elettronica. Tale rivendita viene, pertanto, in considerazione quale elemento componente l’offerta commerciale degli operatori di comunicazione elettronica (cd. offerta “bundle”). Circostanza che, secondo la Sezione, giustifica – sul piano della ragionevolezza - l’inclusione di tali ricavi. Inoltre, non varrebbe rilevare che i due prodotti possono essere venduti separatamente occupando mercati distinti, in quanto se ciò è vero in generale, nella specie, la natura dell’operatore economico e la specifica attività che svolge induce a ritenere corretta l’affermazione svolta dall’Autorità (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2214; Id., 9 marzo 2021, n. 1995) … Resta, peraltro, in generale, ferma, come osservato dalla difesa erariale, la possibilità per gli operatori economici di scomputare i ricavi eventualmente maturati al di fuori dell’autorizzazione generale ed inseriti nella voce a1 del bilancio tramite indicazione del corrispondente codice ateco in sede di compilazione del modello per il calcolo del contributo ”.

9. Con il quinto motivo di ricorso la società ricorrente deduce che “ la delibera gravata è altresì illegittima nella parte in cui pone a totale carico degli operatori le spese di funzionamento dell’Autorità, senza prevedere alcun contributo statale ”.

La censura non può essere accolta per le ragioni da ultimo ribadite nella già citata pronuncia n. 6828 del Consiglio di Stato, che il Collegio condivide: “ 30.2. Le previsioni di cui all’art. 1, commi 65 e 66, della L. n. 266/2005 non prevedono l’obbligatorietà del cofinanziamento statale delle attività della Autorità nazionale di regolazione, ma soltanto che tali spese siano finanziate dal mercato di competenza “per la parte non coperta da finanziamento a carico del bilancio dello Stato” (comma 65); la disposizione non determina, quindi, una quota minima a carico dello Stato. Difetta, quindi, una previsione che imponga all’Autorità di fissare in via ipotetica una quota a carico dell’Amministrazione. Soluzione che, tra l’altro, non risulterebbe conforme ai principi che regolano i rapporti tra attività legislativa e attività regolatoria, che opera nei limiti di quanto previsto dalla normativa primaria e non può indebitamente surrogarsi a decisioni normative e applicative rimesse, per legge, all’Autorità politica. Pertanto, non può certamente condividersi la tesi dell’illegittimità dei provvedimenti per la mancanza di una simile indicazione. Il mancato finanziamento dello Stato non è, inoltre, situazione che dipende dall’Autorità ma situazione creatasi in via di fatto dal 2013.

30.3. L’insussistenza di un finanziamento statale non comporta neppure la contrarietà del sistema al diritto euro-unitario. Infatti, il sistema normativo euro-unitario sin qui esaminato non impone alcun obbligo di questo tipo per gli Stati membri. Indiretta conferma di quanto esposto discende anche dagli esiti dell’istruttoria, dai quali emerge che il finanziamento interamente a carico degli operatori è previsto nel Regno Unito (OFCOM), a Cipro (OCECPR), in Croazia (HAKOM), in Grecia (EETT), in Lussemburgo (ILR), a Malta (MCA), in Norvegia (NKOM), in Portogallo (ANACOM), in Romania (ANCOM), in Slovenia (AKOS), in Ungheria (NMHH), in Svezia (PTS) e in Turchia (BTK) ”.

10. Con il sesto e ultimo motivo di ricorso la parte ricorrente lamenta che “ si è già dedotto nei motivi che precedono come il menzionato modello telematico sia strutturato in modo tale da impedire illegittimamente agli operatori di escludere dal calcolo della base imponibile, cui applicare l’aliquota contributiva, voci che sono manifestamente avulse dal novero dei ricavi imponibili [ossia i <ricavi riversati> ed i ricavi derivanti dalla vendita di apparati]”.

La censura, che si presenta formulata in termini ampiamente generici, si rivela priva di fondamento sia tenendo conto delle considerazioni spese ai precedenti punti 7 e 8, sia alla luce delle difese svolte dall’Autorità la quale, senza essere smentita dalla parte ricorrente, ha affermato che “ il modello dell’Autorità prevede la possibilità di dedurre con il meccanismo dei codici ATECO i ricavi effettivamente estranei al mercato di competenza ”.

11. In conclusione il ricorso va accolto, nei limiti sopra indicati, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

12. La complessità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, dispone l’annullamento degli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN ME, Presidente

GI NC, Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI NC	AN ME

IL SEGRETARIO