Pubblicato il 27/04/2021

N. 00541/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01260/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1260 del 2005, proposto da
Dalle Aste Annamaria, Dalle Aste Gaetano, Dalle Aste Paolo e Montre s.r.l., quest’ultima in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Chiara Cacciavillani ed Elena Fabbris, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Caineri, Giovanni Michelon e Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. 47251 – 29 marzo 2005, a firma del dirigente dell’unità pianificazione territoriale del Comune di Verona, di non adozione della proposta di P.I.R.U.;

- di ogni altro atto conseguente o presupposto;

nonché per la condanna al risarcimento dai ricorrenti per l’illegittimo comportamento dell’Amministrazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza straordinaria del giorno 9 marzo 2021, tenuta in modalità videoconferenza, il dott. Nicola Bardino;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti espongono di essere comproprietari di una vasta area sita in Comune di Verona, già individuata come sottozona “ 30 Parcheggio Scambiatore Ca’ di Cozzi ”, sulla quale era stata prevista, dall’allora variante (n. 305) allo strumento urbanistico generale, la realizzazione del capolinea della futura tramvia, del parcheggio ad esso adiacente e della viabilità di accesso all’infrastruttura, comprensiva di una nuova rotatoria sostitutiva dell’incrocio (regolato da impianto semaforico) esistente.

Precisano che la disciplina urbanistica aveva previsto la possibilità di realizzare gli edifici destinati ad ospitare le attività complementari alla esercizio della tramvia (quali gli uffici, le sale d’attesa, i bar, la tavola calda, i servizi ricettivi), con un indice di copertura pari al 7% della superficie dell’area, classificata come “ Z 30 PS ”. Era stata inoltre ammessa la possibilità di insediamento di servizi commerciali, per una percentuale massima del 20% del volume edificabile, con una superficie complessiva lorda non superiore a mq 2.500.

Inoltre, segnalano di avere formulato, in data 21 maggio 2004, la richiesta di attuare il previsto intervento sull’area, sostituendosi all’Amministrazione comunale.

A tale richiesta sarebbe seguita una fitta interlocuzione, al cui esito, assecondando la richiesta del Comune di inserire opere dislocate all’esterno dell’area di proprietà, i ricorrenti proponevano il 21 settembre 2004 l’adozione di un Piano Integrato di Riqualificazione Urbanistica (di seguito: PIRU) in variante dell’allora vigente strumentazione urbanistica, comprendente la realizzazione di un edificio con destinazione commerciale-direzionale. La proposta era aggiornata, modificata il 29 ottobre successivo, e infine presentata nella sua versione definitiva per poter tenere conto dei pareri (favorevoli) acquisiti, delle prescrizioni e della richiesta di riduzione del volume commerciale (al fine di realizzare esercizi di vicinato) formulata dal Comune.

Quest’ultimo, tuttavia, con nota del 29 marzo 2005 sottoscritta dal dirigente, comunicava la decisione di non adottare la proposta.

2. I ricorrenti impugnano tale nota, qualificandola come arresto procedimentale; ritengono che tramite di essa, il Comune abbia formalizzato il rigetto della richiesta di adozione del PIRU volto all’attuazione degli interventi complementari all’infrastruttura tramviaria, come previsti dallo strumento urbanistico nell’area in questione.

2.1. Sotto un primo profilo, ne contestano la legittimità, in quanto la mancata approvazione dello strumento urbanistico attuativo non sarebbe conforme agli obiettivi dell’Amministrazione, la quale, con deliberazione della Giunta Comunale n. 47 del 2005, aveva già incluso il progetto dei ricorrenti all’interno dell’elenco delle opere ammissibili, conformemente ai criteri che il medesimo organo esecutivo si era dato (1° motivo).

Sotto un secondo profilo, censurano la comunicazione del dirigente di non adozione della proposta di PIRU, ritenendola affetta da incompetenza: a mente delle disposizioni della L.R. n. 11 del 2004, l’adozione e l’approvazione di tale strumento urbanistico sarebbero rispettivamente assegnate alla Giunta e al Consiglio comunale, sicché anche la decisione di non dare ulteriormente seguito alla suddetta proposta andrebbe necessariamente riservata agli organi collegiali di governo (alla Giunta, in fase di adozione, e al Consiglio, in fase di approvazione) (2° motivo).

2.2. Accanto all’azione AT, i ricorrenti svolgono, inoltre, la domanda di risarcimento del danno derivante dall’operato illegittimo dell’Amministrazione.

Precisano testualmente, in proposito, che “ dichiarata l’illegittimità dei provvedimenti assunti dal Comune […], il P.I.R.U. non potrà essere più esaminato e adottato, essendo scaduto lo scorso 28 febbraio [2005 …] il regime transitorio di cui all’art. 48, comma 1 bis, della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 ”. Ciò consoliderebbe il pregiudizio patrimoniale sofferto dai ricorrenti, che andrebbe innanzitutto identificato con le spese di progettazione dagli stessi sostenute, ulteriormente aggravate dagli aggiornamenti imposti, nel corso dell’interlocuzione procedimentale, dalle richieste e dalle prescrizioni dell’Amministrazione comunale, e con gli oneri sostenuti per la consulenza contrattuale nonché per quella economico-finanziaria. Oltre a tali voci di danno (qualificato come emergente - € 920.350,00) i ricorrenti reclamano il mancato utile derivante dalla conclamata impossibilità di attuare il progettato intervento e di cedere in regime di libero mercato le superfici commerciali e direzionali che si sarebbero potenzialmente realizzate (€ 4.961.110,00).

I ricorrenti configurano la dedotta responsabilità dell’Amministrazione sotto la specie della violazione di norme di carattere formale e sostanziale che regolerebbero il rapporto qualificato con il privato, intaccandone gli interessi, benché di matrice pretensiva, azionati nel concreto mediante la formulazione della richiesta di dare corso all’intervento edificatorio. Detta responsabilità, di matrice essenzialmente contrattuale (i ricorrenti evocano la nozione di responsabilità da contatto sociale ), andrebbe ricondotta alla violazione di specifici doveri di comportamento e della stessa clausola generale di buona fede (nella misura in cui quest’ultima viene ritenuta fonte di obbligazioni riferibili alla fase precontrattuale) conseguenti alla decisione (ritenuta illegittima sulla base delle censure dedotte a corredo della domanda AT) di non adottare la proposta di PIRU.

3. Costituitosi in giudizio, il Comune di Verona, dopo avere svolto eccezioni in rito, ha resistito nel merito.

4. Chiamata infine all’udienza pubblica fissata per lo smaltimento dell’arretrato del 9 marzo 2021, la causa è stata assegnata alla decisione.

5. Il ricorso è improcedibile quanto all’azione di annullamento, mentre è infondato, in relazione alla domanda risarcitoria.

5.1. Riguardo all’azione di annullamento, si deve innanzitutto ricordare che, come attestato mediante la produzione del certificato di destinazione urbanistica relativo all’area in questione (doc. 6 del Comune e doc. 9 dei ricorrenti), alla previgente strumentazione urbanistica, sulla cui base era stata elaborata la proposta progettuale declinata dall’Amministrazione, è successivamente subentrato il Piano degli Interventi, definitivamente approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 91 del 23 dicembre 2011, oggetto, peraltro, di successive varianti tutte incidenti sulla porzione di territorio comunale interessato dall’insediamento delle opere complementari alla tramvia.

Ebbene, come già osservato da questo Tribunale, i nuovi strumenti urbanistici divenuti inoppugnabili, anche nel caso in cui abbiano meramente confermato le previsioni contenute nei precedenti, “non possono considerarsi atti meramente confermativi perché approvati all'esito di complessi procedimenti che hanno richiesto una nuova attività istruttoria da parte delle Amministrazioni competenti e una rinnovata ponderazione degli interessi in gioco alla luce sia della nuova normativa regionale (L.R. n. 11 del 2004) sia delle modifiche socio-economiche del tessuto urbano ” (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 904 del 2020). Questa stessa Sezione, del resto, ha già escluso qualsiasi nesso di giuridica continuità tra la variante considerata nella fattispecie in esame (n. 305) e il successivo Piano degli Interventi (T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 371 del 2014), con ciò conformandosi al principio, ormai pacifico in giurisprudenza, secondo cui uno strumento urbanistico, anche laddove riproduca le destinazioni d'uso previste dai precedenti atti di pianificazione, non può mai essere considerato (neppure in parte qua ) un " atto meramente confermativo " poiché viene sempre assunto all'esito di una nuova e articolata istruttoria, volta a valutare una pluralità di elementi, così da dare corpo ad una rinnovazione unitaria delle complessive scelte urbanistiche (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, n. 512 del 2007).

Si deve quindi concludere che la mancata impugnazione degli atti di pianificazione nel frattempo intervenuti, frutto di autonome valutazioni, e per loro stessi idonei a definire la destinazione urbanistica delle aree di proprietà dei ricorrenti, priva gli istanti di un interesse concreto e attuale a ottenere l'annullamento del provvedimento con il quale l’Amministrazione ha rifiutato di approvare la richiesta di adozione del PIRU, in quanto l'eventuale annullamento di detto provvedimento non sarebbe idoneo a travolgere la disciplina impressa alle aree dalla strumentazione successivamente intervenuta, di per sé preclusiva dell’approvazione e della attuazione del suddetto piano (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 904 del 2020).

Sotto il profilo esaminato, il ricorso va di conseguenza dichiarato improcedibile.

Va peraltro soggiunto che può, in ogni caso, fondatamente dubitarsi anche dell’originaria esistenza dell’interesse sottostante all’azione AT (potendosene pertanto ravvisare l’originaria inammissibilità), avendo i ricorrenti precisato, già nell’atto introduttivo, segnatamente al momento di introdurre la domanda di risarcimento del danno (cfr. sopra 2.2), che la reclamata adozione del PIRU non sarebbe comunque potuta intervenire, nemmeno in caso di accoglimento del gravame, essendo ormai spirato nelle more il regime transitorio, introdotto dall’art. 48, comma 1 bis , della L.R. n. 11 del 2004.

5.2 Venendo ora alla domanda risarcitoria, essa risulta infondata.

Ritiene il Collegio che l’interesse di cui è titolare la parte ricorrente non possa ricondursi in quello alla conclusione positiva del procedimento di approvazione del piano esecutivo, dovendo invece identificarsi in quello alla conclusione del procedimento (qui conclusosi, sia pure negativamente, con la determinazione dirigenziale impugnata, equivalente a un diniego di approvazione del PIRU).

Non può infatti ravvisarsi in capo ai ricorrenti una posizione qualificata avente ad oggetto l’approvazione dello strumento urbanistico attuativo, in ipotesi frustrata dall’illegittimo diniego.

Sul punto è sufficiente richiamare il consolidato principio giurisprudenziale secondo il quale l'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non è un atto dovuto, ancorché il medesimo risulti conforme al piano regolatore generale, perché, sussistendo un rapporto di necessaria compatibilità ma non di formale coincidenza tra quest'ultimo e i suoi strumenti attuativi ed essendovi una pluralità di modi con i quali dare attuazione alle previsioni dello strumento urbanistico generale, è ineliminabile la sussistenza di un potere discrezionale nella valutazione delle soluzioni proposte, dato che il Comune non si limita a svolgere un semplice riscontro della conformità del piano allo strumento generale, ma esercita pur sempre poteri di pianificazione del territorio e pertanto può negare l’approvazione del piano attuativo (cfr. sul Tar Veneto n. 150/2019; Tar Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667; Tar Puglia, Bari, Sez. III, 12 marzo 2015, n. 403; Tar Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 11 febbraio 2014, n. 41; Tar Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2013, n. 1563; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1479; id. 19 settembre 2012, n. 4977; Tar Umbria, Sez. I, 27 maggio 2010, n. 335; Tar Piemonte, Sez. I, 9 aprile 2010, n. 1752; Tar Calabria, Catanzaro, Sez. I, 6 giugno 2008, n. 624; Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 248).

Ne discende che il Comune, fino all’approvazione del piano, è pienamente titolare della propria potestà pianificatoria e può modificare le proprie scelte.

Si aggiunga che, come osserva un condiviso indirizzo giurisprudenziale (T.A.R. Liguria, Sez. I, 29 gennaio 2014, n. 167), l’accertamento dell’illegittimità del diniego di approvazione della proposta di PIRU presentata dai ricorrenti, sia essa riferita al contestato vizio di motivazione (1° motivo) ovvero al rilievo, peraltro non implausibile, di incompetenza (2° motivo), non produrrebbe altro effetto se non quello di obbligare l'amministrazione a pronunciarsi nuovamente (e motivatamente) sulla richiesta degli interessati, sicché “ non può trovare accoglimento la domanda volta ad ottenere una pronuncia costitutiva che approvi l'istanza tenendo luogo della deliberazione del Consiglio comunale, ostandovi il disposto dell'art. 34 comma 2 c. proc. amm., a mente del quale ‘in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati’ ”, e neppure, per quanto qui interessa, “può accogliersi la domanda di risarcimento del danno, anche perché […] non è dimostrato che l'aspirazione al provvedimento sia sicuramente destinata ad esito favorevole ”.

In altri termini, non potendo venire meno, all’esito dello scrutinio dei motivi di illegittimità, l'ampia discrezionalità dell'amministrazione nella valutazione del merito del PIRU proposto dai ricorrenti, deve concludersi che in capo a questi ultimi - anche a prescindere dal successivo venir meno dell’interesse all’accoglimento della domanda AT - non si era consolidata alcuna posizione qualificata capace di condizionare l'Amministrazione nell'approvazione degli strumenti urbanistici successivi (in una vicenda analoga, specificamente riferita all’annullamento del diniego di PIRU, redatto in base alla medesima Variante n. 305 del Comune di Verona, si veda, in senso conforme, T.A.R. Veneto, Sez. II, n. .371 del 2014)

L’azione risarcitoria va dunque respinta, poiché, pur potendosi profilare la fondatezza del rilevato vizio di incompetenza (vertendosi di atti di pertinenza degli organi di governo, i quali esulano dall’ambito in cui si sostanzia la gestione amministrativa riservata ai dirigenti), manca, nella fattispecie esaminata, “ la prova dell'elemento oggettivo dell'illecito ” non avendo i ricorrenti “ allegato fatti e circostanze idonei a comprovare la spettanza del bene della vita ” di per sé costitutiva della responsabilità della P.A.

Com’è noto, l’azione di risarcimento del danno da provvedimento illegittimo viene ricondotta dalla prevalente giurisprudenza (ex multis Cons. Stato Sez. VI Sent., 28/01/2016, n. 285), condivisa dal Collegio, allo schema generale dell’art. 2043 cod. civ, anzichè al modello della responsabilità contrattuale da contatto, con la conseguenza che gravano sul danneggiato gli oneri di allegazione e prova circa la sussistenza di tutti i presupposti oggettivi e soggettivi dell’illecito, con la precisazione che, nell'azione di responsabilità per danni, il principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, cod. civ., opera con pienezza e non è temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

Nel caso di lesione di interessi legittimi pretensivi, quale quello scrutinato, l’illegittimità dell’atto è condizione necessaria, ma non sufficiente per accordare il risarcimento, dovendo a tal fine il privato allegare e provare anche la spettanza del bene della vita.

Il privato che aspira al risarcimento del danno da provvedimento illegittimo deve allegare e dimostrare, attraverso il giudizio prognostico sulla spettanza, che, in assenza dell’illegittimità, il procedimento avrebbe avuto l'esito favorevole da lui auspicato (in senso conforme, T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 182 del 2021).

Nel caso di specie, i ricorrenti non hanno fornito adeguate allegazioni in ordine alla spettanza del bene della vita; in difetto di tali allegazioni la domanda risarcitoria deve essere respinta per difetto dell’elemento oggettivo dell’illecito, senza necessità di verificare la sussistenza degli altri elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità.

La dedotta sussistenza del vizio d’incompetenza non può condurre all’ammissione a risarcimento poiché – in disparte ogni considerazione in ordine alla rilevanza causale, ex art. 30, terzo comma, cod. proc. amm. della mancata impugnazione degli strumenti urbanistici successivi - l’eventuale annullamento di un provvedimento amministrativo per vizi cosiddetti formali (come il difetto di istruttoria o di motivazione) o procedimentali (come l'incompetenza), poiché non contiene alcun accertamento in ordine alla spettanza del bene della vita coinvolto dal provvedimento impugnato, non consente di accogliere la domanda finalizzata al perseguimento della pretesa sostanziale, qual è il risarcimento del danno: infatti, mentre la caducazione dell'atto per vizi sostanziali vincola l'amministrazione ad attenersi, nella successiva attività, alle statuizioni del giudice, l'annullamento fondato su profili formali non elimina né riduce il potere della stessa di provvedere in ordine al medesimo oggetto dell'atto annullato, col solo limite negativo di riesercizio nelle stesse caratterizzazioni di cui si è accertata l'illegittimità, sicché non può ritenersi condizionata o determinata in positivo la decisione finale (cfr. ex multis Consiglio di Stato Sezione V sentenza 21 aprile 2020, n. 2534).

Non vi è materia di responsabilità precontrattuale della P.A. poiché il procedimento si è concluso con la mancata approvazione del progetto predisposto dai ricorrenti. Ne discende che il danno lamentato è ricollegabile al diniego di approvazione del PIRU; è, dunque, un danno da provvedimento e non un danno da comportamento scorretto.

6. Per quanto precede, il ricorso deve essere dichiarato improcedibile, quanto all’azione di annullamento, e respinto, quanto alla domanda risarcitoria.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio, considerata la particolarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte improcedibile e in parte lo rigetta, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2021, tenuta in modalità videoconferenza, con l'intervento dei Magistrati:

Marco Rinaldi, Presidente

Nicola Bardino, Referendario, Estensore

Paolo Nasini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Nicola Bardino	Marco Rinaldi

IL SEGRETARIO