Pubblicato il 23/12/2025

N. 04246/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02567/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2567 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società per Azioni Esercizi Aeroportuali S.E.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Ceceri, Antonio Nardone e Vincenzo Pansini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

ENAC - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio ex lege in Milano, via Freguglia, 1;
Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Pullini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Airpullman S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento prot. n. 0003995 del 4 luglio 2024, avente a oggetto “ Stallo n. 10 – Terminal 1 – Malpensa Aeroporto – pratica SCIA SCSA356639 ”, con cui l’Agenzia TPL – Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese – ha disposto il “ divieto di inizio/prosecuzione dell’attività in oggetto, per come al momento si configura nella documentazione in possesso dell’Agenzia ”;

- ove occorra, della nota prot. n. 0005026 del 2 settembre 2024, avente a oggetto “ Stallo n. 10 Aeroporto di Malpensa Milano – riscontro vs. comunicazione in data 5 agosto 2024, prot. n. 13964” dell’Agenzia TPL – Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese;

- di tutti gli atti richiamati in quello impugnato e/o menzionati di seguito nel ricorso, se e in quanto lesivi;

- di tutti gli atti presupposti, preparatori, conseguenti e comunque connessi.

B) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati l’11\12\2024, per l’annullamento:

- della nota dell’Agenzia TPL – Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese – prot. n. 0005916 del 9 ottobre 2024;

C) e, per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 21\03\2025, per l’annullamento:

- della nota dell’Agenzia TPL – Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese – prot. n. 0000205 del 13 gennaio 2025.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ENAC - Ente Nazionale Aviazione Civile e dell’Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 la dott.ssa CE NT e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 3/10/2024 e depositato il successivo 11/10/2024 l’esponente ha chiesto l’annullamento del provvedimento, in epigrafe specificato, deducendone l’illegittimità sotto plurimi profili.

Si è costituito l’ENAC.

Con motivi aggiunti notificati il 9/12/2024 e depositati il successivo 11/12/2024 l’impugnazione è stata estesa alla nota, in epigrafe specificata, riportandosi ai vizi in precedenza dedotti nel ricorso introduttivo.

Con motivi aggiunti notificati il 14/03/2025 e depositati il successivo 21/03/2025 l’impugnazione è stata estesa alla nota, in epigrafe specificata, riportandosi ai vizi in precedenza dedotti nel ricorso introduttivo.

Si è costituita l’Agenzia per il Trasporto Pubblico Locale del Bacino di Como, Lecco e Varese.

In vista dell’udienza di merito la difesa della ricorrente, dopo avere ricordato come la controversia in esame rappresenti l’appendice di un complesso e articolato contenzioso che avrebbe tratto origine dalla indizione, mediante lettera di invito di EA del 15 maggio 2023, della selezione per l’affidamento di cinque aree di sosta (cd. stalli) ubicate presso il Terminal 1 di Malpensa e cinque aree di sosta ubicate presso il Terminal 2 di Malpensa, per lo svolgimento dell’attività di trasporto su gomma per la tratta Milano Stazione Centrale – Aeroporto di Malpensa, per la durata di cinque anni, ha evidenziato come, con provvedimento del 18 giugno 2025, la stessa EA avrebbe ritirato gli atti della predetta gara. Pertanto, il patrocinio medesimo ha concluso istando per la declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse, non senza precisare che:

« In ragione del ritiro della gara indetta, EA non ha più interesse alla decisione. Tuttavia il presente giudizio si svolge in concomitanza con altri due procedimenti pendenti innanzi codesto on.le T.a.r. (in particolare, r.g. n. 90/2023 e 1115/2024 proposti, rispettivamente, da VI TR spa e TE RL) ove è stato impugnato l’anzidetto provvedimento di ritiro. Pertanto, nella remota quanto non creduta ipotesi in cui il Collegio dovesse accogliere i ricorsi di VI e di TE e, per l’effetto annullare l’atto di ritiro di EA (ipotesi che è stata contrastata con ferma recisione), quest’ultima chiede che vengano concessi i termini a difesa ex art. 73 c.p.a .».

All’udienza pubblica del 25/11/2025 la causa, chiamata unitamente alle cause nn. 1, 3, 7, 9 e 10 del ruolo d’udienza, presenti gli avvocati G. Cocco e C. Guardamagna, per Air Pullman s.p.a., C. Montagnoli, dell’Avvocatura dello Stato, per l'Autorità di Regolazione dei Trasporti ed ENAC, G. Ceceri, A. Nardone e V. Pansini, per la Società S.E.A., A. Arduino per Stie s.p.a., P. Sansone per TE s.r.l., P. Palatucci per VI TR s.p.a., S. Soncini per Flibtravel s.r.l. e M. L. Tamborino per la Regione Lombardia, è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente, il Collegio osserva come in data 17/12/2025 siano state pubblicate le sentenze, nn. 4191/2025 e 4190/2025, con cui l’intestata Sezione V, definitivamente pronunciando, rispettivamente, sui ricorsi nn. 90/2023 e 1115/2023 (cui ha fatto riferimento parte ricorrente nella memoria sopra citata), proposti, rispettivamente, da VI TR S.p.a. e TE S.r.l., li ha – relativamente alla domanda annullatoria rivolta contro il provvedimento di ritiro della procedura di selezione per cui è causa, comunicato da EA il 18 giugno 2025 – respinti.

In particolare, si legge nelle succitate sentenze, per quanto qui d’interesse, quanto segue:

- « 6.3.2. Il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato debba essere qualificato, in ragione della sua sostanza, come atto di revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, essendo fondato su una nuova valutazione dell’opportunità dell’atto ritirato; pertanto la sua legittimità deve essere vagliata in base a tale disposizione normativa (…)

6.3.6. Il Collegio ritiene che la motivazione posta da EA a fondamento della revoca dell’avviso pubblico sfugga al suo sindacato, non apparendo affetta da manifesta irragionevolezza, difetti logici, violazione dell’imparzialità o travisamento istruttorio.

Nella fattispecie in esame, infatti, rientrava nel margine di discrezionalità dell’ente gestore dello scalo aeroportuale la valutazione circa la persistenza dell’interesse alla conclusione di una procedura indetta in un contesto temporale affatto diverso, dal momento che la programmazione della procedura risale al primo avviso esplorativo del 2021, e poi a quello sostitutivo del 10 novembre 2022, impugnato nell’odierno giudizio.

Peraltro, appare evidente che i gravami proposti avverso gli atti di gara abbiano concorso a determinare l’allungamento dei tempi della procedura, anche considerato che:

- i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti di VI sono stati sospesi da questo Tribunale, con ordinanza n. 667 del 19 luglio 2023 sino alla camera di consiglio del 20 settembre 2023, e poi, con ordinanza n. 882 del 21 settembre 2023, sino a quando il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4627 del 17 novembre 2023, ha accolto l’appello cautelare di EA;

- successivamente, l’odierno giudizio è stato sospeso con ordinanza n. 835 del 21.3.2024, a seguito del proposto regolamento di giurisdizione;

- nel frattempo, altro operatore coinvolto nella procedura (TE S.r.l.) si è rivolto al giudice ordinario, che ha fissato l’udienza per la discussione del merito al 12 marzo 2025, e poi al 29 ottobre 2025 (come esposto nella nota di EA del 16 aprile 2025).

Il mutato contesto temporale ha fatto sì che si verificasse una coincidenza con l’organizzazione delle Olimpiadi invernali e che venissero in rilievo, nelle more, i nuovi motivi di pubblico interesse e le circostanze fattuali rappresentate nel provvedimento di ritiro della procedura. Gli elementi posti da EA a fondamento dell’intervento in autotutela – consistenti nella necessità di riorganizzare gli spazi aeroportuali dello scalo in ragione dell’avvicinarsi dei Giochi olimpici, nella progettazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo, e nella conseguente disponibilità degli stalli assegnati per pochissimi mesi, nonché nella sopravvenuta disponibilità di ulteriori stalli prima occupati da altri operatori – non appaiono implausibili, né generici, né frutto di un travisamento del contesto di riferimento.

6.3.7. Non vale in senso contrario rilevare che EA fosse a conoscenza, al momento dell’Avviso esplorativo, dello svolgimento delle Olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026, risalendo la relativa assegnazione all'anno 2019.

Infatti, per un verso risulta dagli atti che soltanto con la delibera del Consiglio di amministrazione del 26 luglio 2024 (dunque successivamente all’aggiudicazione) è stata ipotizzata la possibilità di spostare le aree di sosta degli autobus per il trasporto locale in altra zona del terminal di Malpensa (cfr. pagina 4 dell’estratto della delibera, depositato da Sea il 15 ottobre 2025).

Per altro verso, come sopra rammentato, il provvedimento di revoca di una gara può essere adottato anche sulla base di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; ne consegue che l’imprevedibilità delle circostanze fattuali a sostegno dell’atto di autotutela non costituisce un requisito indefettibile del provvedimento, laddove la motivazione dia adeguatamente conto, come nel caso di specie, della sussistenza di uno degli altri presupposti richiesti dall’art. 21-quinquies citato.

6.3.8. Alla stregua delle considerazioni esposte, ritiene quindi il Collegio che il provvedimento di ritiro della procedura rechi una sufficiente motivazione, e non presenti profili di illogicità, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti. Ne consegue l’infondatezza del motivo (…)» (così, la sentenza n. 4191/2025);

- «5.1. Il Collegio ritiene che il provvedimento del 18 giugno 2025 impugnato debba essere qualificato, in ragione della sua sostanza, come atto di revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990, essendo fondato su una nuova valutazione dell’opportunità dell’atto ritirato; pertanto la sua legittimità deve essere vagliata in base a tale disposizione normativa. (…)

5.4. Il Collegio ritiene che la motivazione posta da EA a fondamento della revoca dell’avviso pubblico sfugga al suo sindacato, non apparendo affetta da manifesta irragionevolezza, difetti logici, violazione dell’imparzialità o travisamento istruttorio.

Nella fattispecie in esame, infatti, rientrava nel margine di discrezionalità dell’ente gestore dello scalo aeroportuale la valutazione circa la persistenza dell’interesse alla conclusione di una procedura indetta in un contesto temporale affatto diverso, dal momento che la programmazione della procedura risale al primo avviso esplorativo del 2021, e poi a quello sostitutivo del 10 novembre 2022.

Peraltro, appare evidente che i gravami proposti avverso gli atti di gara abbiano concorso a determinare l’allungamento dei tempi della procedura, anche considerato che:

- i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo sono stati sospesi da questo Tribunale, con ordinanza cautelare n. 668/2023, fino alla camera di consiglio del 20 settembre 2023, e con ordinanza cautelare n. 873 del 21 settembre 2023, sino a quando il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 4629/2023, ha accolto l’appello cautelare di EA;

- successivamente, l’odierno giudizio è stato sospeso con ordinanza n. 836 del 21 marzo 2024, a seguito del proposto regolamento di giurisdizione;

- nel frattempo, TE si è rivolta altresì al giudice ordinario, che ha fissato l’udienza per la discussione del merito al 12 marzo 2025, e poi al 29 ottobre 2025 (come esposto nella nota di EA del 16 aprile 2025).

Il mutato contesto temporale ha fatto sì che si verificasse una coincidenza con l’organizzazione delle Olimpiadi invernali e che venissero in rilievo, nelle more, i nuovi motivi di pubblico interesse e le circostanze fattuali rappresentate nel provvedimento di ritiro della procedura. Gli elementi posti da EA a fondamento dell’intervento in autotutela – consistenti nella necessità di riorganizzare gli spazi aeroportuali dello scalo in ragione dell’avvicinarsi dei Giochi olimpici, nella progettazione di lavori infrastrutturali presso lo scalo, e nella conseguente disponibilità degli stalli assegnati per pochissimi mesi, nonché nella sopravvenuta disponibilità di ulteriori stalli prima occupati da altri operatori – non appaiono implausibili, né generici, né frutto di un travisamento del contesto di riferimento.

5.5. Non vale in senso contrario rilevare che EA fosse a conoscenza, al momento dell’Avviso esplorativo, dello svolgimento delle Olimpiadi invernali di Milano-Cortina 2026, risalendo la relativa assegnazione all'anno 2019.

Infatti, per un verso risulta dagli atti che soltanto con la delibera del Consiglio di amministrazione del 26 luglio 2024 (dunque successivamente all’aggiudicazione) è stata ipotizzata la possibilità di spostare le aree di sosta degli autobus per il trasporto locale in altra zona del terminal di Malpensa (cfr. pagina 4 dell’estratto della delibera, depositato da EA il 15 ottobre 2025).

Per altro verso, come sopra rammentato, il provvedimento di revoca di una gara può essere adottato anche sulla base di sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; ne consegue che l’imprevedibilità delle circostanze fattuali a sostegno dell’atto di autotutela non costituisce un requisito indefettibile del provvedimento, laddove la motivazione dia adeguatamente conto, come nel caso di specie, della sussistenza di uno degli altri presupposti richiesti dall’art. 21-quinquies citato.

5.6. Alla stregua delle considerazioni esposte, ritiene quindi il Collegio che il provvedimento di ritiro della procedura rechi una sufficiente motivazione, e non presenti profili di illogicità, manifesta irragionevolezza o travisamento dei fatti. Ne consegue l’infondatezza del secondo e del terzo motivo di gravame (…)» (così, la sentenza n. 4190/2025).

Ne consegue, pertanto, in virtù di quanto dichiarato da parte ricorrente nella succitata memoria del 4/11/2025, la improcedibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per sopravvenuta carenza d’interesse, ex art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a.

Invero, per univoca giurisprudenza, condivisa dal Collegio, nel caso di espressa dichiarazione del ricorrente di non aver più alcun interesse alla decisione del ricorso, il giudice non può decidere la controversia nel merito, né procedere d'ufficio, né sostituirsi al ricorrente nella valutazione dell'interesse ad agire, ma solo adottare una pronuncia in conformità alla dichiarazione resa (cfr. Consiglio di Stato, VII, 30-08-2022, n. 7553).

Quanto alle spese di lite, le stesse possono essere compensate, avuto riguardo alle ragioni della decisione e alla natura in rito della decisione stessa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara improcedibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

FA LI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

CE NT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE NT	FA LI

IL SEGRETARIO