Pubblicato il 23/04/2025

N. 07956/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13289/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13289 del 2024, proposto da
NA Pro S.r.l. T.P., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B2696A927B, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco De Marini, Barbara Savorelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas Gruppo Fs Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

IN Italia Informatica S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento prot. n. 0936950 del 30 ottobre 2024 con cui è stata disposta l’aggiudicazione in favore di IN Italia Informatica S.r.l., della gara DGACQ 30-24 dei servizi di elaborazione buste paga e connessi adempimenti, per il personale Dirigente ed i collaboratori di ANAS S.p.A. - CIG: B2696A927B;

- del verbale di gara DGACQ 30-24 n. 2 del 6 agosto 2024, con cui è stata ammessa alla procedura di gara la controinteressata IN Italia Informatica S.r.l.;

- del verbale di gara DGACQ 30-24 n. 3 dell’8 agosto 2024, con il quale è stato attribuito il punteggio tecnico di 58.05 alla controinteressata IN Italia Informatica S.r.l.;

- del verbale di gara DGACQ 30-24 n. 5 del 13 settembre 2024, con cui è stata approvata la graduatoria di gara e confermata la proposta di aggiudicazione in favore di IN Italia Informatica S.r.l.;

- laddove occorrer possa, in parte qua, dell’Indagine di Mercato pubblicata con avviso prot. n. 05067998 del 12 giugno 2024 e della lettera di invito prot. n. 0604529 del 10 luglio 2024 nella parte in cui non prescrive tra i requisiti di partecipazione l’iscrizione agli albi professionali contemplati dall’art. 1, co. 1. L. 2/1979 in tal modo consentendo l’eventuale partecipazione delle società commerciali unicamente in associazione temporanea di imprese con soggetti iscritti in tali albi.

e per la condanna

dell’Ente resistente al risarcimento in forma specifica ovvero, in via subordinata, per equivalente economico nella misura che ci si riserva di quantificare in corso di causa,

nonché

per la declaratoria di nullità, per l’annullamento e/o per la dichiarazione di intervenuta caducazione e/o di inefficacia del contratto stipulato, con conseguente adozione dei provvedimenti di cui all’art. 122 del d. lgs. n. 104/2010 ed espressa richiesta di subentro nel contratto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anas Gruppo Fs Italiane;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. NA Pro S.r.l., odierna ricorrente, premette che in data 12/06/2024 è stato pubblicato l’Avviso di indagine di mercato Prot. n. CDG/0506798-U al fine di acquisire l’interesse degli operatori economici da invitare ad eventuale successiva gara a procedura negoziata per l’affidamento dei servizi di elaborazione buste paga e connessi adempimenti, per personale dirigente ed i collaboratori di ANAS S.p.A della durata di 36 mesi, all’esito della quale, sono stati individuati n. 10 operatori economici, idonei a partecipare alla procedura di affidamento.

2. In data 10/07/2024 è stato trasmesso l’invito a presentare l’offerta, con lettera prot. n. CDG-0604529-U a tutti i n. 10 soggetti individuati con la suddetta indagine di mercato.

Allo scadere del termine di presentazione, risultavano pervenute tre offerte a mezzo Portale Acquisti ANAS.

Nei giorni 5 e 6 agosto 2024 si svolgevano le sedute riservate della Commissione giudicatrice per l’apertura e l’esame delle offerte tecniche da parte dei Concorrenti.

In data 8.8.2024, la Commissione giudicatrice, procedeva al consolidamento dei punteggi relativi alle offerte tecniche dei concorrenti, attribuendo alla controinteressata IN Italia Informatica S.r.l il punteggio di 58,505 a fronte del punteggio di 62,505 attribuito all’odierna ricorrente.

A seguito della apertura e della valutazione dell’offerta economica, avvenuta nella medesima seduta, la commissione prendeva atto dei punteggi complessivi e della conseguente graduatoria, che vedeva NA seconda con 83,709 punti e IN prima con 88,505 punti.

In tale contesto, la Commissione riscontrava il superamento della soglia di anomalia per il concorrente primo graduato IN Italia Informatica S.r.l. e, conseguentemente, segnalava al RUP il suddetto caso al fine di richiedere alla Stazione appaltante di procedere all’invio delle richieste di giustificativi al concorrente in questione, ai sensi dell’art. 110 del D.lgs 36/2023 che venivano richiesti in data 09/08/2024 con nota CDG-SER-ACQU 0705415.

Con nota del 5/09/2024, il concorrente IN Italia Informatica S.r.l., nell’ambito del sub procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, produceva i giustificativi richiesti.

All’esito della verifica degli stessi, il Rup, ritenendo non esaustivi i chiarimenti espressi, convocava l’operatore economico per un pubblico contraddittorio, tenutosi presso la sede Anas.

In seguito al suddetto contraddittorio, come documentato da verbale di Seggio di Gara, REP. n. 108-2024 del 13/09/2024 il RUP, acquisite le delucidazioni da parte del Concorrente in relazione ai punti in oggetto, riteneva sostenibile l’offerta presentata da quest’ultimo.

Veniva, pertanto, confermata la graduatoria che vedeva come primo classificato il concorrente IN Italia Informatica S.r.l., formulando la relativa proposta di aggiudicazione in favore di quest’ultima.

Con disposizione di aggiudicazione efficace CDG-SER-ACQU-I 0936950 del 30/10/2024 il responsabile dell’unità acquisti servizi e forniture confermava quindi l’aggiudicazione immediatamente efficace della procedura.

Infine, in data 13/11/2024, veniva stipulato il Contratto relativo alla procedura di gara in oggetto tra Anas S.p.A. e IN Italia Informatica S.r.l..

3. Con il presente ricorso, la società INAZ PRO S.R.L. T.P. ha pertanto impugnato l’aggiudicazione disposta da ANAS S.p.A. in favore della controinteressata IN Italia Informatica S.r.l., congiuntamente al relativo contratto, contestando la legittimità dell’ammissione di quest’ultima alla procedura di gara.

4. Con il primo motivo di ricorso, la società ricorrente, deduce la violazione da parte dell’amministrazione dell’art. 1 Legge 12/1979, che riserva lo svolgimento di determinate attività in materia di lavoro, previdenza e assistenza sociale ai consulenti del lavoro iscritti all’albo, nonché agli altri professionisti ivi indicati, disponendo che “ Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti, non possono essere assunti se non da coloro che siano iscritti nell’albo dei consulenti del lavoro (…), nonché da coloro che siano iscritti negli albi degli avvocati e procuratori legali, dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali ”.

A parere della ricorrente l’aggiudicazione ad IN sarebbe illegittima, in quanto la riserva di attività di cui alla citata legge non consentirebbe lo svolgimento delle prestazioni da parte di società commerciali, quand’anche si avvalgano dell’opera di professionisti iscritti all’albo.

Ad avviso di parte ricorrente, pertanto, la predetta norma prevederebbe una riserva legale in favore degli iscritti all’albo dei consulenti del lavoro “ unici soggetti titolati a svolgere i servizi di elaborazione buste paga e i complessi adempimenti collegati ” o alle Società tra Professionisti, come la ricorrente, in quanto unica forma ammessa di esercizio delle professioni intellettuali in forma societaria, in ossequio a quanto previsto dall’art. 10 della L. n. 183 2011, non consentendo l’esercizio di alcuna attività di consulenza, neanche di tipo accessorio, alle “ società commerciali uti singuli, come l’aggiudicataria IN che nella gara de quo assume in via diretta ed esclusiva l’intero servizio di payroll, in manifesta violazione delle disposizioni di cui alla L.12/79 che riservano tale servizio agli iscritti agli ordini professionali”.

Riporta pertanto parte ricorrente un orientamento del Consiglio di Stato del 2015 (Sezione Sesta, Sentenza n. 103/2015), affermando che “ il requisito legale di speciale qualificazione professionale in ambito lavoristico-previdenziale, pur non essendo stato previsto espressamente dal bando, costituiva un requisito di partecipazione che entrava a far parte della disciplina di gara in forza dell’eterointegrazione effettuata dall’art. 1 della legge n. 12/1979. Invero, l’istituto dell’eterointegrazione del bando ha come necessario presupposto la sussistenza di una lacuna nella disciplina di gara: pertanto, solo nel caso in cui la stazione appaltante abbia omesso, come nel caso di specie, di inserire in tale disciplina elementi previsti come obbligatori dall’ordinamento giuridico […]. Peraltro, è ormai invalso il principio secondo il quale nella materia delle pubbliche gare esiste una causa di esclusione per ogni norma imperativa che preveda in modo espresso un obbligo – anche per il tramite della fissazione di un requisito – o un divieto, laddove l’obbligo non venga rispettato o il divieto venga trasgredito: in questi casi, la norma imperativa di legge sortisce l’effetto di integrare dall’esterno le previsioni escludenti contenute nella disciplina di gara”.

Il motivo non è meritevole di favorevole considerazione.

Rileva il Collegio come sia controversa la questione relativa alla possibilità di affidare l’esecuzione, consentendo la partecipazione alla gara, ad operatore economico non in possesso della iscrizione all’albo dei consulenti del lavoro e non strutturato in forma di società di professionisti.

In relazione a tale punto, si registra nella giurisprudenza un orientamento più restrittivo, citato da parte ricorrente, e altro più estensivo, cui il Collegio ritiene di aderire che consente l’esercizio delle attività strumentali ed accessorie inerenti – quali l’attività di payroll , oggetto dell’affidamento de quo – anche a soggetti non iscritti all’albo, trattandosi di attività non riservata (Cons. Stato, 8 aprile 2021 n. 2846; Tar Piemonte, n. 172 del 19 febbraio 2024).

Come è noto, l’art. 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12 (recante “Norme per l’ordinamento della professione di consulente del lavoro” ) prevede che “ tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti ” siano riservati a “ coloro che siano iscritti nell’albo dei consulenti del lavoro ” (ovvero – con onere, in tal caso, di darne comunicazione agli ispettorati del lavoro territorialmente competenti – a “ coloro che siano iscritti negli albi degli avvocati […] , dei dottori commercialisti, dei ragionieri e periti commerciali ”).

L’art. 2 della legge prevede, in particolare che – costituisca “ oggetto dell’attività ” in tal senso riservata lo “ svolgimento per conto di qualsiasi datore di lavoro ” di “ tutti gli adempimenti previsti da norme vigenti per l’amministrazione del personale dipendente ”, oltre alla “ assistenza fiscale nei confronti dei contribuenti non titolari di reddito autonomo e di impresa ”, eventualmente comprensiva, in tal caso, di ogni altra funzione “ affine, connessa e conseguente ”, svolta “ su delega ed in rappresentanza degli interessati ”.

Tale normativa (che va integrata con l’art. 10 della legge 12 novembre 2011, n. 183, che ammette lo svolgimento in forma societaria dell’attività riservata, fissandone forme, limiti e condizioni) introduce un regime vincolistico incentrato su un sistema ordinistico , preordinato alla salvaguardia degli interessi di chi fruisce, in ambiti e in materie tecnicamente complesse e particolarmente delicate, dell’attività di professionisti, di cui, perciò, si pretende la sottoposizione a controllo sia in sede di accesso alla professione che di svolgimento della stessa, anche sotto il profilo del rispetto della deontologia nei rapporti con la clientela.

La finalità protettiva – che, prefigurando speciali divieti a contrarre su base soggettiva , struttura, per un verso, una incisiva limitazione legale alla autonomia negoziale privata ed introduce, per altro verso, una compressione al libero gioco concorrenziale tra gli operatori economici – trae alimento dalla peculiare rilevanza degli interessi, ancorati a beni fondamentali o di rilevo costituzionale, quali devono essere considerati quelli attinenti alla corretta gestione (sotto i concorrenti profili economico, contabile, contributivo, assistenziale e fiscale) dei rapporti di lavoro (cfr. artt. 1, 4, 36, 38, 53 Cost.).

Si giustifica, per tal via, da un lato la nullità civilistica ( virtuale , atteso il carattere imperativo e la connotazione proibitiva della disciplina vincolistica: cfr. art. 1418, comma 1 c.c.) dei contratti stipulati in violazione del limite legale (cfr., da ultimo, Cass., sez. III, 8 luglio 2020, n. 14247) e, dall’altro lato, la legittima e proporzionata limitazione, sotto il profilo pubblicistico, del canone di massima concorrenza nell’accesso alle commesse pubbliche (cfr. art. 30 d. lgs. n. 50/2016).

Nondimeno, proprio a ragione del carattere eccezionale e derogatorio del divieto, tali limitazioni devono essere oggetto, relativamente alla definizione del relativo ambito operativo, di stretta interpretazione, in conformità alla ratio ed alla luce di un canone di adeguatezza e proporzionalità.

Occorre, a tal fine, distinguere, assecondando del resto il tratto normativo testuale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° luglio 2020, n. 4186), tra:

a ) gli “ adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale ” che il datore di lavoro ha l’obbligo di curare, sotto la propria e personale responsabilità ed eventualmente avvalendosi di propri dipendenti, in quanto “ capo dell’impresa ” (cfr. art. 2086 c.c.);

b ) le “ attività strumentali ed accessorie ”, tipicamente inerenti lo “ svolgimento delle operazioni di calcolo e stampa ” (cfr. art. 1, comma 4 l. n. 12/79), che hanno carattere servente e, di per sé, non valgono ad elidere o sottrarre, quando non accompagnate da apposita delega di funzioni (cfr. art. 2, comma 2) la responsabilità datoriale.

Solo nel primo caso l’affidamento al professionista iscritto all’albo investe quest’ultimo (che si trova ad operare “ per conto ” del datore di lavoro e sotto la propria “ responsabilità personale ”: cfr. art. 2, commi 1 e 4 l. n. 12/79 cit.) degli “ adempimenti previsti da norme vigenti per l’amministrazione del personale dipendente ”: per ogni altro profilo, deve ritenersi che si tratti di mera attività consulenziale (o, propriamente, di mero supporto ), non riservata (cfr. ancora Cass., sez. III, 8 luglio 2020, n. 14247) (cfr. Cons. Stato, 8 aprile 2021. n. 2846).

Si aggiunge inoltre che in ossequio al favor partecipationis , la partecipazione di società commerciali in RTI ai fini della partecipazione a gare per l’affidamento di attività concernente la consulenza del lavoro deve ritenersi ammessa, essendo sufficiente la presenza di professionisti debitamente iscritti all’albo che consenta di rispettare la riserva di legge nella complessiva organizzazione del servizio, non essendo pertanto tali gare riservate esclusivamente alle società tra professionisti di cui alla l. 183 del 2011.

Sul punto, anche un recente arresto del Consiglio di Stato (Sezione 5, Sentenza 17 giugno 2024 n. 5407), il quale in un caso del tutto analogo ha stabilito che:

“ L’integrazione che, secondo simile prospettazione, avrebbe dovuto caratterizzare la legge di gara, invero, non appariva affatto necessaria, né tantomeno tale da comportare, in caso di sua omissione, la radicale illegittimità della gara. Ed infatti la presenza del consulente, ai fini della redazione delle operazioni contabili che richiedono tale figura professionale, risultava comunque prevista dall’art. 4 del capitolato, che richiamava espressamente la figura del professionista di cui all’art. 1, comma 1, della legge n. 12 del 1979, a norma del quale "Tutti gli adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale dei lavoratori dipendenti, quando non sono curati dal datore di lavoro, direttamente od a mezzo di propri dipendenti, non possono essere assunti se non da coloro che siano iscritti nell’albo dei consulenti del lavoro.. .”.

4.1. Tanto premesso in termini generali, in relazione al caso in esame va osservato che, alla luce della documentazione di gara, l’Anas abbia incentrato l’oggetto dell’appalto, come è chiaramente confermato dalla lettura del articolo 2 del capitolato speciale, sulla fornitura dei servizi e sulla gestione delle attività amministrative del payroll , avendo l’incarico ad oggetto l’affidamento dei servizi di elaborazione buste paga ed i connessi adempimenti per il personale Dirigente e per i lavoratori subordinati, come specificati dal successivo art. 3.

Si tratta, pertanto, di un’attività consistente prevalentemente nel trattamento dei dati, al quale l’appaltatore è chiamato in termini di prestazioni di aggregazione e sviluppo matematico dei dati comunicati dal datore di lavoro, allo scopo di fornire a quest’ultimo tutto il necessario supporto per consentirgli di procedere ai conseguenti adempimenti lavoristici, previdenziali, assistenziali e fiscali.

Ciò premesso, il motivo va dichiarato conclusivamente infondato, avendo l’attività di cui alla gara in contestazione ad oggetto prevalentemente attività strumentale ad accessoria rispetto agli “ adempimenti in materia di lavoro, previdenza ed assistenza sociale ” che il datore di lavoro ha l’obbligo di curare, sotto la propria e personale responsabilità ed eventualmente avvalendosi di propri dipendenti, in quanto “ capo dell’impresa ”; ed essendo per il resto sufficiente, a fronte di un servizio composito e di significative dimensioni, una presenza idonea di professionisti abilitati, in alcun modo contestata dalla società controinteressata, consistente nel caso di specie, in un team composto da almeno un professionista abilitato iscritto all’albo dei consulenti del lavoro e da almeno una professionalità che, nella gestione delle tematiche afferenti all’oggetto della prestazione di servizi, abbia una comprovata esperienza anche nella gestione del personale con regime contributivo e previdenziale ex INPDAP – posti in un sistema organizzativo idoneo a garantire, in fase esecutiva, che le prestazioni non si svolgano in elusione della riserva di legge – non essendo la predetta attività, come sopra esplicitato, riservata alle sole società tra professionisti di cui alla l. 183 del 2011.

5. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente lamenta l’insufficienza delle giustificazioni fornite dall’aggiudicataria in sede di verifica dell’anomalia nell’ambito del relativo subprocedimento, che non sarebbero idonee a dimostrare l’effettiva economicità e sostenibilità dell’offerta.

Contesta in particolare parte ricorrente il verbale di gara dell’11 settembre 2024 nella parte in cui è stata giustificata l’offerta economica presentata dalla controinteressata in quanto “ risultata particolarmente vantaggiosa per la SA in quanto la maggior parte delle prestazioni viene svolta dal software di proprietà del concorrente, che prevede un elevato tasso di automazione e una facilità di customizzazione. Entrambe le caratteristiche consento di ridurre drasticamente i costi del personale impiegato e il relativo effort ”, ritenendo le medesime giustificazione insufficienti.

Sostiene a tal punto che l’utilizzo di software sviluppati internamente, in quanto prassi diffusa in tutto il settore dell’elaborazione delle buste paga e dei relativi adempimenti, non potrebbe giustificare un’offerta inferiore di alcune migliaia di euro rispetto ai concorrenti. Lamenta, inoltre che tali applicativi non potrebbero, in ogni caso, giustificare un ribasso sulle ulteriori attività non automatizzabili, quali l’elaborazione di pareri, il supporto nella predisposizione dei contratti e delle lettere e nella predisposizione dei verbali di conciliazione.

Il motivo non è suscettibile di favorevole considerazione, avendo la stazione appaltante ritenuto sussistente un equilibrio complessivo dell’offerta sulla base delle ragioni emerse nel corso del contraddittorio con la controinteressata, le quali non appaiono ad avviso del Collegio manifestamente illogiche o irragionevoli, e ciò in considerazione del consolidato principio, peraltro riportato dalla medesima ricorrente, per cui nel giudizio di anomalia “ il relativo sindacato del giudice amministrativo non può superare l’apprezzamento della intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo del tutto preclusa al giudice qualsiasi forma di un’autonoma verifica ferma restando la corretta individuazione del substrato fattuale della valutazione e delle disposizioni normative da applicare ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2021, n. 4620).

Pertanto, anche per questa contestazione deve essere innanzitutto ribadito che “ le valutazioni delle offerte tecniche da parte delle commissioni di gara sono espressione di discrezionalità tecnica e come tali sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire - in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri - proprie valutazioni a quelle effettuate dall’autorità pubblica, quando si tratti di regole (tecniche) attinenti alle modalità di valutazione delle offerte ” (in tal senso, ex plurimis : Cons. Stato n. 7942/2023; TAR Perugia n. 529/2023; TAR Napoli n. 5001/2023).

È stato altresì precisato che “ la valutazione sulla congruità dell’offerta da parte della stazione appaltante, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, risulta sindacabile solo nell’ipotesi di macroscopica illogicità, irragionevolezza, erroneità fattuale o difetto di istruttoria, che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta, non potendo il giudice amministrativo operare autonomamente una verifica delle singole voci dell’offerta ” (cfr. Cons Stato, Sent. n. 9047/2022).

Di conseguenza, per sconfessare il giudizio della Commissione giudicatrice, non è sufficiente evidenziarne la mera non condivisibilità, dovendosi piuttosto comprovare la palese irragionevolezza dell’offerta nel suo complesso, in alcun modo dimostrata dalla parte ricorrente.

Ne deriva l’infondatezza anche di tale motivo e la conseguente reiezione del ricorso proposto.

6. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite, attesa la particolare tecnicità della materia in oggetto.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

Giuseppe Bianchi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Francesco Mele

IL SEGRETARIO