Pubblicato il 09/12/2025

N. 01988/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00025/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 25 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da RI Cooperativa Sociale a Responsabilità Limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Barilati, Antonio Angelo Scarano e Simone Massacano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Massarosa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Bertolucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e dall'avvocato Walter Bianculli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Usl Toscana Nord Ovest, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Serena Spizzamiglio, Matteo Orlandini, Luca Cei e Cristina Pelusi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare dell’efficacia

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'Ordinanza contingibile e urgente del Sindaco di Massarosa n. 74 del 15 dicembre 2020, notificata in data 16 dicembre 2020;

- nonché per l'annullamento di ogni altro atto precedente e/o presupposto, conseguente e/o connesso, comunque inerente, nessuno escluso ed espressamente dei due verbali datati rispettivamente 11 e 14 dicembre 2020 della Commissione Multidisciplinare Azienda USL Toscana nord ovest;

nonché per il risarcimento ex art. 30 c.p.a. di tutti i danni patiti e patiendi dalla RI Cooperativa Sociale a Responsabilità Limitata;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da RI Cooperativa Sociale a Responsabilità Limitata il 12 dicembre 2024:

per l’annullamento,

dell’Ordinanza del Sindaco del Comune di Massarosa n. 74 del 15 dicembre 2020, notificata in data 16 dicembre 2020, avente ad oggetto « Ordinanza contingibile e urgente per ragioni di sicurezza, igiene e sanità pubblica, ex art. 50, comma 5, e art. 54, comma 4, d.lgs. 267/2000 – Gruppo Appartamento Protetto “UD RO” sito in Via Ginese n. 76 – fraz. Stiava – Massarosa – chiusura »;

nonché per l’annullamento

di ogni altro atto precedente e/o presupposto, conseguente e/o connesso, comunque inerente, nessuno escluso, ed espressamente dei due verbali datati rispettivamente 11 e 14 dicembre 2020 della Commissione Multidisciplinare Azienda USL Toscana nord ovest,

nonché per il risarcimento ex art. 30 c.p.a. di tutti i danni patiti e patiendi dalla RI Cooperativa Sociale a Responsabilità Limitata;

e per l’annullamento

della nota prot. 493645 del 10 dicembre 2020, a firma del Presidente della Commissione di Vigilanza, con la quale veniva comunicato che « in data odierna è stata costituita la Commissione ad hoc per la verifica delle attuali condizioni clinico assistenziali dei minori presenti nelle strutture coinvolte », conosciuta in data 16 settembre 2024;

- del verbale della Commissione Multidisciplinare di Vigilanza del 17 dicembre 2020 e relativo parere;

- della nota prot. Prot 2024/0253526/GEN/000SEGRDG dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest, conosciuta solo in data 20 agosto 2024;

- della nota dell’Azienda USL Toscana Nord Ovest prot: aoo_uno/2024/0277836 del 16 settembre 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Massarosa e dell’Azienda Usl Toscana Nord Ovest;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 la dott.ssa IA AP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La RI Cooperativa Sociale a Responsabilità Limitata gestisce, dal 17 marzo 2014, il Gruppo Appartamento Protetto “ UD RO ” ubicato nel Comune di Massarosa in Via di Ginese n. 76, che ha per obiettivo il reinserimento sociale e professionale delle madri con figli minori, da attuarsi sulla base di progetti individualizzati predisposti dai competenti Servizi Sociali.

Con ordinanza n. 2 del 18 luglio 2019, il Comune di Massarosa, rilevata una condizione di sovraffollamento della struttura (oltre ad altri elementi critici), prescriveva a RI (tra l’altro) di porre fine a tale condizione, assegnando all’uopo un termine.

In seguito la Commissione Multidisciplinare Azienda USL Toscana nord ovest effettuava, presso la medesima struttura, in data 11 dicembre 2020, una visita tecnica, e poi il 14 dicembre 2020 un sopralluogo ex art. 23 L.R. 41/2005, per la vigilanza delle strutture autorizzate.

Dal verbale dell’11 dicembre 2020 emergeva che: « La struttura accoglie 7 nuclei per complessive 18 persone (11 minorenni e 7 mamme); è ancora presente il sovraffollamento della struttura. […] Le mamme si lamentano della scarsità di cibo come qualità e quantità e poco variato », in effetti la dispensa e i frigoriferi venivano trovati con pochi generi alimentari; inoltre: « Durante la visita abbiamo ricevuto lamentele per il freddo; i termosifoni sono accesi, ma c’è parecchia dispersione dagli infissi ».

Nel sopralluogo di vigilanza del 14 dicembre 2020, come emerge dal verbale in atti, veniva rilevata la seguente situazione: « La struttura è una piccola villetta composta da n. 3 camere e una camera sottotetto in parte impraticabile, volta bassa e spiovente; sono presenti n. 3 bagni, in uno di questi la doccia non è funzionante, inoltre le lavatrici sono posate nei bagni delle donne che ne fanno uso; è presente una piccola sala pranzo per 18 persone inadeguata per dimensione e un piccolo angolo cottura. Al piano interrato è presente la dispensa, sala giochi e spazio per ufficio amministrativo, l’areazione nel seminterrato è critica con n. 2 punti luce, poco arieggiata. Nelle camere sono stati collocati n. 7 nuclei composti da n. 7 mamme e n. 11 bambini che vanno dai pochi mesi di età fino ai 13 anni. La struttura appare poco curata, con pochissima manutenzione effettuata soprattutto nei bagni e anche negli spazi esterni che circondano la villetta. Nelle 3 camere + il sottotetto sono presenti molti letti corrispondenti al numero degli 11 minori e 7 mamme. È presente la notte una custode che ha il ruolo di sorveglianza e che si alterna settimanalmente con un’altra custode. Il personale è composta da una animatrice Cristea Elena Camelia e dalla educatrice Sara Benassi che si alternano tra il pomeriggio/mattina. La domenica c’è solo la custode, e in caso di emergenza viene chiamata una delle due operatrici sopra nominate. Nella dispensa è presente un normale frigo per uso domestico insufficiente a contenere il frigo per tutte le 18 persone presenti (frigo di 215 l. e congelatore di 50 l.). le madri hanno segnalato che spesso il rifornimento degli alimenti non avviene regolarmente, può accadere che il cibo è più scarso. Manca del tutto lo spazio per la socializzazione dei minori, essendo presente uno spazio nel seminterrato inidoneo. Dal 15 novembre 2020 tutti i minori sono stati privati della frequenza sia presso la scuola materna sia presso le elementari e medie inferiori. Le mamme hanno una turnistica per la preparazione dei pasti, delle pulizie e del lavaggio indumenti personali e comunitari […]. Non esiste nessun protocollo per il lavaggio dei materassi, essendoci un ampio turnover. Nel frigorifero farmaci, sono stati trovati farmaci non personalizzati e senza la data di apertura della confezione. La temperatura interna della struttura è fredda, inoltre le madri riferiscono che il riscaldamento della villetta avviene solo la sera. […] Sono state visionate le cartelle degli ospiti, nel progetto educativo non vengono individuati gli obiettivi, ma al contrario, azioni descritte esclusivamente nella prima rilevazione successiva all’ingresso della persona. Ai controlli successivi viene riportata costantemente la seguente formula: “gli obiettivi permangono quelli della volta precedente”. Tutte le mamme hanno presentato un disagio ambientale, dovuto non solo al sovraffollamento, ma anche alla chiusura esterna imposta dalla struttura, vedi assenza di uscite e non frequenza scolastica dei minori. L’educatrice presente non ha fornito a questa commissione la SCIA […]. Non siamo in grado di individuare il numero dei nuclei familiari che la struttura poteva accogliere. Al momento la struttura non presenta le caratteristiche minime per il mantenimento dei requisiti autorizzativi per carenze organizzative assistenziali ed ambientali ».

In data 14 dicembre 2020 la Presidente della Commissione Multidisciplinare emetteva dunque il seguente parere, trasmesso al Sindaco di Massarosa e al Responsabile del GA RO: « A seguito delle verifiche effettuate in data 11/12/20 e 14/12/20 da parte del CM-NOL Versilia e della Commissione Multidisciplinare appositamente costituita, con la presente si comunica che la struttura in oggetto al momento non presenta i requisiti della normativa ex art. 22 L.R. n. 41/05 ».

2. Il Sindaco del Comune di Massarosa, con ordinanza n. 74 del 15 dicembre 2020, richiamati i suddetti verbali e pareri trasmessi dalla Commissione, evidenziava che dagli stessi « si rilevano diverse e notevoli criticità tanto da ritenere che al momento la struttura non presenta i requisiti previsti dall’art. 22, comma 3, della Legge Regionale Toscana n. 41 del 24 febbraio 2005, là dove la richiamata norma stabilisce che “Le strutture devono possedere i requisiti strutturali previsti per gli alloggi destinati a civile abitazione. Il regolamento regionale, di cui all'articolo 62, definisce gli ulteriori requisiti relativi alle varie tipologie di strutture nonché le modalità di integrazione delle persone ospitate all'interno delle strutture e nella rete dei servizi sociali e sanitari”; - sempre dai verbali trasmessi si rileva, tra l’altro, che “manca del tutto lo spazio per la socializzazione dei minori”, ed anche che “tutte le mamme hanno presentato un disagio ambientale dovuto non solo al sovraffollamento ma anche alla chiusura esterna imposta dalla struttura” compresa l’assenza di uscite dalla stessa e la mancata frequenza scolastica dei minori; - detti verbali rilevano altresì che la struttura attualmente è sovraffollata accogliendo 7 nuclei per complessive 18 persone (di cui 1 minori) ». Conseguentemente, evidenziate le condizioni di disagio rilevate presso gli ospiti (mancanza di spazio di socializzazione per i minori, sovraffollamento, disagio ambientale delle madri ecc.), e considerato che « il D.P.G.R. Toscana n. 2/R del 9-1-2018, all’art. 20 prevede la “Decadenza dell'autorizzazione” nel caso in cui riscontri, tra l’altro, nelle strutture autorizzate, il mancato rispetto delle norme vigenti in materia igiene e sicurezza, ovvero la mancanza di requisiti minimi a carattere organizzativo e professionale; Visto l’allegato B al già richiamato D.P.G.R. Toscana n. 2/R del 9-1-2018; Ritenuto che le descritte condizioni organizzative della struttura gestita dalla “Cooperativa sociale SERINPER” costituiscono minaccia per le corrette condizioni di vita degli ospiti », richiamati l’art. 54 comma 4 D. Lgs. 267/200, che attribuisce al Sindaco il potere di emettere ordinanze contingibili e urgenti a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, e l’art. 50 comma 5 D. Lgs. 267/2000, che attribuisce al Sindaco analoghi poteri per fronteggiare situazioni di pericolo di carattere igienico, ordinava l’immediata chiusura del Gruppo appartamento protetto “UD RO”.

3. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la società RI impugnava la succitata ordinanza, chiedendone l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia, sulla base di plurimi argomenti di censura.

In primo luogo ( primo motivo di ricorso ) la ricorrente lamentava l’assenza dei presupposti normativi per l’emissione di ordinanze sindacali contingibili e urgenti, e l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, peraltro in assenza di specifica motivazione; affermava inoltre ( secondo motivo ) che illegittimamente il Comune aveva proceduto ad emettere l’ordinanza di chiusura della struttura di ricovero, poiché avrebbe dovuto impartire al gestore delle prescrizioni assegnando un termine per la relativa esecuzione, ai sensi dell’art. 34 del Regolamento della Giunta Regionale n. 2/R del 9 gennaio 2018; evidenziava inoltre che non vi era sovraffollamento nella struttura perché il GA RO era accreditato per 8 nuclei familiari e non per 8 individui; che la contestazione relativa alla carenza di cibo sarebbe risultata vaga; che la mancata frequenza scolastica dei minori era dovuta alla normativa COVID e non poteva imputarsi alla struttura; e che la temperatura fredda non era causata dalla mancata attivazione dell’impianto di riscaldamento per un tempo quotidiano sufficiente, bensì dalla presenza di dispersioni; inoltre la struttura era sempre stata ritenuta adeguata dalla Commissione nei precedenti sopralluoghi. Infine ( terzo motivo ), con riferimento all’immediata chiusura dell’appartamento RO senza la previa assegnazione di prescrizioni, l’operato dell’organo ispettivo della AUSL si sarebbe posto in contrasto con l’art. 34 comma 4 del Regolamento della Giunta Regionale n. 2/R del 9 gennaio 2018, secondo cui « in esito ai sopralluoghi e alle sedute di cui al comma 1, la commissione multidisciplinare redige un parere, con eventuali prescrizioni di adeguamento », e da ciò sarebbe conseguita l’illegittimità derivata dell’ordinanza del Sindaco di Massarosa n. 74/2020.

RI proponeva altresì domanda risarcitoria, chiedendo la condanna della AUSL e del Comune al ristoro di un danno mensile di €. 12.320,00 oltre IVA, maggiorato del danno d’immagine, per l’esposizione mediatica negativa derivata alla Cooperativa dalle descritte vicende.

4. Si costituivano in giudizio, resistendo al ricorso, del quale deducevano l’infondatezza nel merito, il Comune di Massarosa e l’AUSL Toscana Nord Ovest; quest’ultima, in sede preliminare, sollevava eccezione di carenza della propria legittimazione passiva.

5. La domanda cautelare, trattata alla camera di consiglio del 3 febbraio 2021, era respinta dal Tribunale con ordinanza n. 69/2021, per ragioni attinenti al periculum .

6. In data 16 settembre 2024 la società ricorrente, divenuta Levante soc. coop. a r.l., aveva conseguito l’accesso ad alcuni documenti, dai quali emergevano ulteriori elementi di ritenuta illegittimità degli atti gravati.

In particolare, la società evidenziava la rilevanza del contenuto della nota prot. 493645 del 10 dicembre 2020, a firma del Presidente della Commissione di Vigilanza della AUSL, avente per oggetto la « Costituzione Commissione Interna di inchiesta sui fatti coinvolgenti la Cooperativa RI », con la quale si comunicava ai membri della neo costituita commissione che ne erano parte e che: « in data odierna è stata costituita la Commissione ad hoc per la verifica delle condizioni clinico assistenziali dei minori presenti nelle strutture coinvolte », con successiva calendarizzazione delle relative attività. Con nota del 7 dicembre 2020 la stessa Presidente aveva invece comunicato alla Direzione Servizi Sociali della AUSL che: « In relazione alle odierne notizie di stampa, sono con la presente a costituire una Commissione di Inchiesta interna con i componenti in indirizzo […] al fine di verificare i provvedimenti interni, amministrativi e assistenziali, nonché quelli di verifica e controllo adottati nei confronti di tutte le strutture gestite dalla Coop. RI ».

7. Con ricorso ex art. 43 c.p.a., depositato nel fascicolo di causa il 12 dicembre 2024, la società RI impugnava le note conosciute in sede di accesso, e gli ulteriori atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento sulla base dei seguenti argomenti di censura.

La ricorrente affermava, in particolare, che i soggetti che avevano eseguito l’accesso del 14 dicembre 2020 non facevano parte della Commissione Multidisciplinare della AUSL né di un nucleo operativo locale costituito secondo la procedura prevista dal regolamento 2/R del 2018 e dal regolamento aziendale, ma di una commissione d’indagine costituita ad hoc dalla Presidente della Commissione di Vigilanza, che non era competente a porre in essere le verifiche ed i controlli che la normativa riserva alla Commissione Multidisciplinare de qua (art. 20 comma 3 L.R. 41/2005, art. 31 D.P.G.R. 9 gennaio 2018, art. 32 dal capo VI del DPGR 2/R del 2018, art. 4 comma 8 del regolamento AUSL approvato con Deliberazione del Direttore Generale n. 1143 del 3 novembre 2016).

Quindi il verbale del 14 dicembre 2020 e il relativo accesso sarebbero stati posti in essere e redatti da un soggetto incompetente, e come tali risulterebbero illegittimi, con consequenziale illegittimità dell’ordinanza del Sindaco.

Veniva altresì proposta domanda di condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni.

8. Il Comune di Massarosa e la AUSL resistevano anche ai motivi aggiunti.

9. All’udienza pubblica del 29 ottobre 2025 la causa era trattenuta in decisione.

10. L’eccezione di carenza di legittimazione passiva sollevata in sede preliminare dalla AUSL è infondata. La parte ricorrente proponeva invero la propria azione d’annullamento anche nei confronti di atti adottati dall’Amministrazione sanitaria, la quale risulta pertanto passivamente legittimata ad causam e non può essere estromessa dal giudizio.

11. Si prende dunque in esame il ricorso introduttivo, che si appalesa infondato per le ragioni di seguito esposte.

11.1. Il primo motivo è destituito di fondamento, in quanto le condizioni di sovraffollamento della struttura gestita da RI, peraltro protrattesi sin dall’ordinanza n. 2 del 18 luglio 2019, oltre che la carenza di cibo e riscaldamento, e di spazi adeguati alla socializzazione dei minori, tutti dati che il Sindaco riscontrava nei verbali dei sopralluoghi dell’11 e 14 dicembre 2020, integravano un presupposto idoneo a legittimare l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente.

Sussistono, in particolare, i contestati requisiti della contingibilità e dell’urgenza.

Con riferimento all’urgenza, non rileva la circostanza dedotta da parte ricorrente, secondo la quale la situazione emergenziale riscontrata dalla AUSL risaliva al 2019, e come tale non avrebbe potuto legittimamente fondare l’emissione di un provvedimento ex artt. 50 e 54 TUEL. A parere del Collegio, il Sindaco deve invero riscontrare, ai fini dell’emissione di un siffatto provvedimento, la sussistenza di una situazione attuale di pericolo, ossia di una condizione presente al momento dell’adozione dell’atto, non rilevando il pregresso e prolungato protrarsi della stessa. In tal senso: « In materia di potere extra ordinem, affinché possa ritenersi sussistente una situazione eccezionale ed imprevedibile, è indifferente la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma è necessario (e sufficiente) che si determini l'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità (se del caso, perfino all'amministrazione stessa) della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere. In definitiva il decorso del tempo non consuma il potere di ordinanza, perché ciò che rileva è esclusivamente la dimostrazione dell'attualità del pericolo e della idoneità del provvedimento a porvi rimedio sicché l'immediatezza dell'intervento urgente del sindaco va rapportata all'effettiva esistenza di una situazione di pericolo al momento dell'adozione dell'ordinanza » (TAR Campania, Napoli, V, 22 aprile 2025 n. 3327).

Per ciò che concerne invece la contingibilità, ovvero « l'impossibilità di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall'ordinamento giuridico » (TAR Basilicata, I, 8 febbraio 2024 n. 74, cfr.: Consiglio di Stato, I, 18 aprile 2024 n. 489; TAR Toscana, II, 2 aprile 2024 n. 369), anch’essa può ravvisarsi nella vicenda dell’appartamento RO. Invero, considerato anche l’antefatto relativo all’ordinanza n. 2/2019, che aveva impartito prescrizioni sulla capienza massima rimaste del tutto inattuate, pare doversi ritenere che l’ordinamento non contempla istituti idonei a consentire, in modo ordinario, la chiusura diretta della struttura, ove necessaria in termini immediati, stante (come nel caso di specie) la presenza di situazioni attualmente pregiudizievoli per il benessere psico-fisico di minori già in condizioni di acclarata difficoltà e marginalizzazione sociale. Il Sindaco, invero, nell’ordinanza n. 74/2020, invocava l’art. 20 del Regolamento regionale n. 2/R, che prevede in via ordinaria la decadenza dell’autorizzazione; tuttavia, tale disposizione non appare applicabile nel caso di specie ( non risultando documentati, con riferimento all’appartamento RO, i presupposti decadenziali indicati dalla disposizione, ovvero la contemporanea carenza di requisiti strutturali, organizzativi e professionali indicati dall’Allegato al regolamento 2/R, ai sensi del combinato disposto tra l’art. 20 comma 1 lettera d) e gli artt. 17, 18 e 19 del Regolamento medesimo ), con conseguente conferma della contingibilità del provvedimento adottato dal Sindaco. L’astratta configurabilità dell’atto di decadenza, invero, non esclude la contingibilità in concreto nel caso dell’appartamento RO, in quanto: « Il requisito della contingibilità richiesto perché l'esercizio del potere dell'ordinanza sindacale contingibile e urgente possa ritenersi legittimo, non presuppone l'inesistenza di rimedi ordinari ma sussiste anche quando sia dimostrata l'impossibilità di ricorrere ai rimedi esistenti per fronteggiare in concreto una situazione di pericolo » (Consiglio di Stato, IV, 23 giugno 2021 n. 4802).

Né d’altro canto l’invocazione del succitato art. 20 nell’atto impugnato può inficiare la legittimità dell’ordinanza sindacale. L’ordinanza n. 74/2020 è infatti plurimotivata, e il richiamo degli artt. 50 e 54 D. Lgs. 267/2000 risulta di per sé idoneo, indipendentemente dalla citazione dell’art. 20 del regolamento 2/R, a sorreggere la motivazione dell’atto gravato.

Resta dunque accertata, sotto i profili qui considerati, la piena legittimità dell’ordinanza di cui agli artt. 50 e 54 T.U.E.L.

Da ultimo, si precisa che non vi era alcun obbligo, in capo al Sindaco, di dare corso, prima dell’adozione dell’ordinanza, alla comunicazione di avvio del procedimento, risultando tale adempimento partecipativo ontologicamente incompatibile con la situazione emergenziale che costituisce il presupposto legittimante l’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti. In ragione di ciò, nemmeno risultava necessaria una specifica motivazione al riguardo. In tal senso: « Non sussiste l'obbligo della comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, considerato che (come sopra anticipato) il presupposto per la relativa adozione è la sussistenza e l'attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo; le regole procedimentali poste a presidio della partecipazione del privato, ex art. 7, l. n. 241 del 1990, s'appalesano incompatibili con l'urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l'istituto » (Consiglio di Stato, IV, 23 maggio 2025 n. 4511); « Non sussiste un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento per le ordinanze contingibili e urgenti, considerato che il presupposto per adottarle è costituito dalla sussistenza e dall'attualità del pericolo, cioè del rischio concreto di un danno grave e imminente per l'incolumità pubblica e per l'igiene, a nulla rilevando che la situazione di pericolo sia nota da tempo e che gli istituti di partecipazione procedimentale sono incompatibili con l'urgenza di provvedere, anche in ragione della perdurante attualità dello stato di pericolo, che può aggravarsi con il trascorrere del tempo, a pena di svuotamento di effettività e particolare celerità cui la legge preordina l'istituto » (Consiglio di Stato, I, 19 febbraio 2025 n. 130).

11.2. Anche il secondo motivo di gravame è infondato.

Non può infatti condividersi la ricostruzione ermeneutica prospettata dalla Cooperativa ricorrente, secondo la quale la capienza massima della struttura gestita da RI andrebbe determinata in 8 nuclei familiari, e non in 8 persone. È invero palese che, in assenza dell’individuazione di un numero massimo di componenti degli ipotetici 8 nuclei, tale ultima indicazione potrebbe consentire l’accesso alla struttura di un numero indeterminato di individui, ciò che non sarebbe ragionevole, attesa la necessità di tutelare le condizioni di salute e benessere psico-fisico e sociale degli ospiti della struttura di reinserimento, peraltro nella fattispecie diretta (anche) al ricovero di minori. Non a caso, laddove l’art. 22 della L.R. 41/2005, al comma 1 lettera ‘a’ prevede che: « 1. Sono soggette al solo obbligo di comunicazione al comune di avvio di attività le seguenti strutture: a) comunità di tipo familiare, compresi i gruppi appartamento e le aggregazioni di comunità, con funzioni di accoglienza a bassa intensità assistenziale, in cui sono ospitati fino ad un massimo di otto soggetti maggiori di età, per i quali la permanenza nel nucleo familiare sia temporaneamente o permanentemente impossibile o contrastante con il percorso individuale; […] 3. Le strutture devono possedere i requisiti strutturali previsti per gli alloggi destinati a civile abitazione. Il regolamento regionale, di cui all'articolo 62, definisce gli ulteriori requisiti relativi alle varie tipologie di strutture nonché le modalità di integrazione delle persone ospitate all'interno delle strutture e nella rete dei servizi sociali e sanitari. 4. La comunicazione di avvio di attività è finalizzata all'esercizio della vigilanza da parte dei comuni sulla sussistenza dei requisiti di cui al comma 3 », dall’altro lato l’art. 25 del Regolamento regionale di attuazione dell’art. 62 L.R. 41/2005, approvato con D.P.G.R. 9 gennaio 2018 n. 2/R, al primo comma precisa invece che: « 1. Le comunità di tipo familiare, di cui all'articolo 22, comma 1, lettera a) della L.R. 41/2005, oltre a quanto previsto dall'articolo 24, devono possedere i seguenti requisiti: a) accogliere fino ad un massimo di otto persone; […] », specificando che la capienza massima di 8, nelle strutture che ospitano anche minori, va riferita al totale dei soggetti ricoverati, indipendentemente dall’età degli stessi.

Per ciò che concerne, invece, la carenza di cibo, è appena il caso di precisare che la stessa veniva specificamente rilevata dalla Commissione in sede di accesso, oltre che riferita dagli ospiti; inoltre non ha rilevanza la dedotta occasionalità della stessa carenza, posto che compito del gestore della struttura di accoglienza è proprio quello di organizzare la funzionalità del plesso in modo tale che gli ospiti non abbiano a trovarsi in condizioni di disagio, tra cui quello certamente derivante, in particolare a soggetti minori, dall’insufficienza di beni alimentari disponibili. Identiche considerazioni valgono per le temperature basse: la circostanza che le stesse debbano imputarsi all’insufficiente attivazione dell’impianto di riscaldamento, ovvero alla presenza di spifferi, non può produrre alcun effetto giustificativo in favore della ricorrente, posto che alla condotta omissiva della stessa (omessa accensione dell’impianto, omessa rimozione degli spifferi), nell’un caso e nell’altro, è causalmente riconducibile la condizione di freddo ambientale imposta agli utenti. Per ciò che concerne infine la frequenza scolastica dei minori, è del tutto evidente che la stessa dipende dalle norme Covid e non dalla volontà di RI, tuttavia, in modo altrettanto palese, la suddetta circostanza non veniva invocata per farne carico alla Cooperativa, bensì per evidenziare come la presenza dei bambini e ragazzi per tutte le ore della giornata aggravasse il disagio abitativo derivante dal sovraffollamento e dalla carenza di spazi.

In definitiva, il secondo mezzo di censura deve essere disatteso.

11.3. Anche il terzo motivo di gravame si appalesa infondato.

Il Sindaco del Comune di Massarosa non era infatti obbligato ad adottare, prima della chiusura della struttura di ricovero, delle prescrizioni a carico del gestore RI, con l’assegnazione di un termine per il relativo adempimento.

Invero, ai sensi dell’art. 34 comma 4 del Regolamento sul funzionamento della Commissione multidisciplinare, l’adozione di siffatte prescrizioni è solo eventuale, stabilendo la norma de qua che: « […] 4. In esito ai sopralluoghi e alle sedute di cui al comma 1, la commissione multidisciplinare redige un parere, con eventuali prescrizioni di adeguamento ».

Peraltro, avendo il Sindaco emesso un’ordinanza contingibile e urgente al fine di porre rimedio a una situazione emergenziale, tale passaggio procedimentale non risultava applicabile alla fattispecie.

11.4. In definitiva il ricorso introduttivo, siccome infondato, deve essere respinto.

12. Si procede ora con la disamina dei motivi aggiunti, anch’essi destituiti di fondamento.

Effettivamente, come sostenuto da parte ricorrente, i soggetti che davano corso al sopralluogo del 14 dicembre 2021 erano parte della speciale commissione d’inchiesta istituita dalla Presidente dalla Commissione multidisciplinare della AUSL.

Tuttavia, tale elemento non integra una causa di illegittimità dell’ordinanza sindacale ex artt. 50 e 54 TUEL, in quanto nell’esercizio del potere extra ordinem di cui tali provvedimenti sono espressivi, non ha rilevanza come e da quale fonte il Sindaco sia venuto a conoscenza della situazione di fatto emergenziale che si appresta ad affrontare, ma solo la veridicità della stessa, che peraltro non viene in alcun modo revocata in dubbio dalla parte ricorrente.

Anche i motivi aggiunti vanno dunque respinti.

13. In virtù delle considerazioni che precedono, e attesa la confermata legittimità degli atti gravati, nemmeno le domande risarcitorie proposte da RI possono trovare accoglimento.

14. In definitiva il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti, siccome in toto destituiti di fondamento, devono essere respinti.

15. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, attesa la peculiarità e complessità della fattispecie che ha costituito oggetto di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge siccome infondati, per le ragioni indicate in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SS CA, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

IA AP, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA AP	SS CA

IL SEGRETARIO