Pubblicato il 26/06/2023

N. 01985/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01612/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1612 del 2022, proposto da
Aurum Eventi di Dario Chiara, rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Scrofani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato Territorio e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di CA, domiciliataria ex lege in CA, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

del provvedimento di rigetto emesso dalla Struttura Territoriale dell'Ambiente di Ragusa/Siracusa U.O.B. 1 – Gestione Amministrativa del Demanio Marittimo dell'Assessorato del Territorio e dell'Ambiente della Regione Siciliana in data 18 Agosto 2022, prot. n. 61738, conosciuto in data 19 agosto 2022, con cui è stata rigettata la richiesta di nuova concessione demaniale marittima avanzata dalla ditta individuale “Aurum Eventi di Dario Chiara” ai sensi dell'art. 36 del codice della navigazione, per la realizzazione di un'attività commerciale, esercizi di ristorazione e somministrazione bevande per una superficie di mq 400, in località “Asparano” nel Comune di Siracusa fg 162 p.lla 32, acquisita al prot. n. 14817 del 10/03/2020 del Dipartimento e della successiva conferma di interesse n. 3874, acquisita al prot. N. 20221 del 06/04/2021, pervenuta tramite il portale del demanio marittimo; di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 marzo 2023 la dott.ssa Valeria TU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe indicato, espone la ricorrente, in sintesi, quanto segue: a) di aver presentato in data 10 marzo 2020 istanza di concessione demaniale marittima ex art. 36 cod. nav. per la realizzazione di un'attività commerciale, di ristorazione e somministrazione bevande in località Asparano nel Comune di Siracusa; b) in mancanza di riscontro, di avere avanzato in data 12 novembre 2021 istanza di accesso agli atti; c) con nota prot. 82975 in data 9 dicembre 2021, l’Amministrazione regionale informava l'istante che l'iter istruttorio non era stato ancora avviato in quanto, considerata l'imminente apertura della stagione balneare, riteneva "prioritario concludere le istruttorie già avviate e/o prossime alla definizione"; d) in data 25 luglio 2022, l'Amministrazione ha adottato il preavviso di rigetto, richiamando la pronuncia della Corte Costituzionale n.108/2022 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3 della L.R. 20/7/2021 n. 17, ripristinando la previgente versione della L.R. 32/2020, così come modificata dall’art. 69, comma 2, della L.R. 15/4/2021 n. 9, secondo cui il requisito di coerenza con il PUDM non è previsto soltanto per le istanze già protocollate alla data di dichiarazione di emergenza epidemiologica, ovvero al 31/01/2020, mentre nel caso in esame l’istanza è stata presentata in data 10 marzo 2020 e non risulta corredata dalla prevista attestazione di coerenza con il PUDM; e) la ricorrente chiedeva, quindi, di integrare la documentazione per produrre il parere di coerenza dalla concessione demaniale con il PUDM già rilasciato in data 18 aprile 2018; f) ma l’Amministrazione regionale con il provvedimento in data 18 agosto 2022, prot. n. 61738 rigettava l’istanza.

Avverso il provvedimento indicato parte ricorrente ha articolato due motivi di gravame che possono riassumersi come segue: a) l’art. 2, comma 1, della legge regionale n.32 del 2020 consente, nelle more dell’approvazione dei PUDM, il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime purchè coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di approvazione; nel caso di specie già in data 18 aprile 2018, con nota prot. 57662 è stata rilasciata alla ricorrente l’attestazione di coerenza con il PUDM di Siracusa in corso di approvazione; b) la sentenza della Corte Cost n.108/2022 ha ripristinato l’art. 69, comma 2, della l.r. n.9/2021 che non richiede la coerenza con il PUDM per le istanze per le quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, erano state avviate le procedure di cui all’art. 18 della l.r. n.7/2019 e per tutte le istanze già protocollate alla data della dichiarazione di emergenza epidemiologica. Ai sensi dell’art. 7 l.r. n.4/2033 l'Amministrazione avrebbe, quindi, dovuto avviare, entro 5 giorni dalla presentazione dell’istanza, la procedura semplificata ex artt. 17 e 18 della l.r. n.7/2019 ed, invece, ha colpevolmente ritardato l’avvio dell’iter istruttorio. Se l’istanza presentata in data 10 marzo 2020, infatti, fosse stata correttamente e tempestivamente istruita essa sarebbe rientrata tra le ipotesi per cui la coerenza con il PUDM non era richiesta.

2. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione regionale chiedendo il rigetto del ricorso in quanto il Comune di Siracusa, con delibera di GM n.179 del 15 dicembre 2020, ha approvato la proposta di PUDM redatto secondo il D.A. n.152 del 2019, ma il piano è ancora “in corso di prevalutazione da parte del Dipartimento Ambiente della Regione. Solo successivamente l’atto programmatorio potrà essere adottato in via preliminare dal Consiglio Comunale”, l’asseverazione di conformità datata 18 aprile 2018 prodotta dalla ricorrente è quindi priva di affetto.

3. Alla pubblica udienza in data odierna, il difensore di parte ricorrente ha eccepito la tardività della memoria e della produzione documentale effettuata dall’Avvocatura in data 3 febbraio 2023. La causa è stata quindi posta in decisione.

4. In limine litis il Collegio è chiamato a pronunciarsi sulla tardività, eccepita dalla difesa del ricorrente in udienza, della memoria e degli allegati depositati dalla difesa erariale in data 3 febbraio 2022.

L’eccezione è fondata solo con riguardo al deposito dei documenti e non anche in relazione alla memoria difensiva.

Come è noto, ai sensi dell’art. 73, comma 1 cod. proc. amm., “ le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza fino a venti giorni liberi” .

Nel caso di specie, la memoria depositata in data 3 febbraio risulta tempestiva rispetto al termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza dell’8 marzo, mentre i relativi allegati sono stati depositati successivamente allo scadere del termine (27 gennaio 2023) di quaranta giorni liberi prima dell’udienza. Solo di questi ultimi, pertanto, non può tenersi conto ai fini del decidere.

5. Il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

Ritiene il Collegio opportuno, innanzitutto, delineare il quadro normativo di riferimento.

Occorre in primo luogo richiamare l’art. 4 della L.R. n. 15/2005 il quale stabilisce, quale regola generale, che le concessioni demaniali marittime devono essere coerenti con le previsioni contenute nei piani di utilizzo delle aree demaniali marittime, approvati dall’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente. Con tale previsione il legislatore ha in altri termini introdotto il divieto di nuove concessioni demaniali nei Comuni sprovvisti di PUDM.

Il legislatore regionale, tuttavia, è poi intervenuto con la L.R. n.32/2020 introducendo una deroga al citato divieto.

L' art. 2, comma primo, della L.R. n.32/2020 consente, infatti, nelle more dell’approvazione del PUDM da parte della Regione, il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime, per una durata di sei anni, purchè coerenti con le previsioni del piano di utilizzo già adottato in via preliminare dal Consiglio comunale ed in corso di approvazione da parte della Regione.

Nel periodo di emergenza epidemiologica da Covid-19 il legislatore è nuovamente intervenuto nella materia inserendo nell’art. 2 della L.R. n.32/2020, il comma 1 bis il quale, nella sua prima versione (introdotta dall’art. 69 L.R. n.9/2021) ha disposto che “la coerenza con le previsioni del PUDM non è prevista per le istanze per le quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, erano state avviate le procedure di cui all’art. 18 della legge regionale 21 maggio 2019, n.7 e per tutte le istanze già protocollate alla data della dichiarazione di emergenza epidemiologica” (ovvero entro il 31 gennaio 2020) ed è stato successivamente modificato dall’art. 3 comma 1, L.R. n. 17/2021 il quale ha statuito che la coerenza con le previsioni del PUDM “non è prevista per le istanze già protocollate alla data di entrata in vigore della presente legge”.

L'art. 3, comma 1, L.R. n. 17/2021 è stato da ultimo dichiarato costituzionalmente illegittimo, per contrasto con gli artt. 3 e 9 Cost., dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 108 del 2022 rilevando, in motivazione, che:

- tale norma assicura esclusivamente la salvaguardia degli interessi degli aspiranti alle nuove concessioni, sacrificando, oltre i limiti consentiti dal principio di ragionevolezza, gli interessi riconducibili al raggio di tutela dell’art. 9 Cost., in funzione dei quali la stessa legislazione regionale impone ai Comuni l’obbligo di dotarsi di PUDM;

- una disposizione che prevede, in deroga al divieto di nuove concessioni nei Comuni siciliani ancora sprovvisti di PUDM già imposto dalla legislazione precedente a partire dal 31 dicembre 2020, la possibilità di continuare a rilasciarle anche in seguito, ha l’effetto di eliminare un importante incentivo per i Comuni ad avviare il relativo procedimento di approvazione e determina, conseguentemente, un abbassamento del livello di tutela dell’ambiente e del paesaggio nei Comuni costieri rispetto a quanto già in precedenza assicurato dalla stessa legislazione regionale previgente.

5.1. Alla luce del superiore excursus normativo, rileva il Collegio, in primo luogo, che non può condividersi quanto affermato da parte ricorrente secondo cui la concessione demaniale marittima richiesta avrebbe già ottenuto nel 2018 l’attestazione di coerenza con il PUDM.

Ed invero nel caso di specie, parte ricorrente si è limitata a richiamare – senza peraltro produrne copia – la nota prot. n. 0057662 del 18 aprile 2018 con cui il dirigente dell’Area III – Settore Territorio Edilizia Privata del Comune di Siracusa avrebbe espresso parere favorevole di congruenza con le previsioni del PUDM, in fase di approvazione.

Si tratta, tuttavia, di attestazione alla quale non può riconoscersi, in base alla normativa su richiamata, alcuna rilevanza, come emerge da quanto puntualmente rappresentato dall’Amministrazione resistente – e, peraltro, non contestato da parte ricorrente – in ordine alla circostanza che nel Comune di Siracusa la Giunta Municipale, con delibera n.179 del 15 dicembre 2020, si è limitata ad approvare la proposta di PUDM, redatto secondo il D.A. n.152 del 2019, ma il piano è ancora “ in corso di prevalutazione da parte del Dipartimento Ambiente della Regione. Solo successivamente l’atto programmatorio potrà essere adottato in via preliminare dal Consiglio Comunale ”.

Ne consegue che, allo stato, il procedimento di adozione del PUDM da parte del Consiglio Comunale di Siracusa non può ancora ritenersi concluso e che legittimamente l’istanza è stata sotto tale profilo rigettata, non ricorrendo nella fattispecie in esame i presupposti di cui al citato art. 2, comma primo, della L.R. n.32/2020 che – come esposto – consente, nelle more dell’approvazione dei PUDM da parte della Regione, il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime a condizione che ne venga attestata la coerenza con le previsioni del piano di utilizzo già adottato dal Consiglio comunale.

5.2. Priva di pregio è anche la tesi prospettata dalla ricorrente secondo cui la sentenza della Corte Cost n.108/2022, nel dichiarare la illegittimità costituzionale dell’art. 3 della L.R. n.17 del 21 luglio 2021, avrebbe ripristinato l’art. 69, comma 2, della L.R. n.9/2021 che non richiede la coerenza con il PUDM per le istanze per le quali, alla data di entrata in vigore della presente legge, erano state avviate le procedure di cui all’art. 18 della l.r. n.7/2019 (indizione della conferenza di servizi) o avessero protocollato la loro istanza alla data della dichiarazione di emergenza epidemiologica (ossia, al 31 gennaio 2020). Se l’istanza, presentata in data 10 marzo 2020, fosse stata correttamente e tempestivamente istruita, asserisce la ricorrente, essa sarebbe quindi rientrata tra le ipotesi per cui la coerenza con il PUDM non era richiesta.

La ricostruzione operata in ricorso non appare convincente.

In primo luogo, il Collegio non condivide l’idea che a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell’ultima versione del comma 1 bis vi sia stata una forma di “reviviscenza” della precedente versione. In senso contrario, infatti, milita il principio stabilito dalla Corte costituzionale (sentenza n. 7/2020) e recentemente applicato dalla Corte di cassazione (Sezione III, sentenza n. 3592/2022) per cui “in caso di dichiarazione di illegittimità costituzionale di una norma di legge la “reviviscenza” della norma previgente rispetto a quella dichiarata incostituzionale si verifica solo se quest’ultima era meramente abrogativa della prima, non anche nell’ipotesi in cui la norma incostituzionale avesse portata modificativa o sostitutiva, contenendo una nuova e diversa disciplina della fattispecie già contemplata dalla norma abrogata”, “(…) per stabilire se la precedente disciplina del termine (…) sia divenuta nuovamente efficace, dopo la dichiarazione di incostituzionalità della norma che l'aveva modificata, portando il termine al (…), serve stabilire se si sia trattato di una mera abrogazione o di una modifica dal "contenuto sostitutivo"”.

Nel caso oggi in esame le modifiche del comma 1 bis dell’art. 2 della L.R. 32/2020 introdotte con l’art. 3 della L.R. 17/2021 hanno riguardato alcuni aspetti temporali della precedente formulazione del medesimo comma 1 bis come introdotto dall’art. 69 della L.R. 9/2021, lasciando immutata la regolazione di base, ossia l’idea che per certe fattispecie temporalmente più datate non fosse necessaria la preventiva conformità al PUDM anche semplicemente adottato.

Ne consegue che la modifica apportata al comma 1 bis nella versione introdotta dall’art. 3 della l.R. 17/2021 costituisce, appunto, solo una modifica parziale, e non implica l’abrogazione del comma 1 bis nella versione di cui all’art. 69 della L.R. 9/2021 e, quindi, in definitiva non può ritenersi prodotto quell’effetto di reviviscenza invocato dalla ricorrente.

Pertanto, deve concludersi che la conformità dell’istanza rispetto al PUDM costituisce ancora un requisito necessario ai fini del rilascio della concessione demaniale, non essendo vigente alcuna disposizione derogatoria.

5.3. Da quanto esposto discende in definitiva che, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, anche ove l'Amministrazione avesse tempestivamente avviato l’iter istruttorio, il provvedimento adottato non avrebbe potuto avere un contenuto di segno diverso.

6. Conclusivamente, per quanto esposto, il ricorso va rigettato.

7. Nelle peculiarità delle questioni trattate il Collegio ravvisa, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l'integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di CA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2023 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Francesco Bruno, Consigliere

Valeria TU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria TU	Aurora Lento

IL SEGRETARIO