Pubblicato il 31/07/2025

N. 01334/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01541/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1541 del 2024, proposto da
Società Progetto Terza Età, Quale Gestore della Struttura Sanitaria Villa Ermelinda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Parise, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gianclaudio Festa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giulia Ferrante e Valeria Battista, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del diniego di accesso prot. n. 499889 del 30 luglio 2024, comunicato a mezzo pec in pari data, interposto dalla Regione Calabria rispetto all’istanza di accesso agli atti presentata, ai sensi degli artt. 25 ss. della L. 241/1990, dalla Società Progetto Terza Età, quale gestore della Struttura Sanitaria Villa Ermelinda a mezzo pec del 12.07.2024;

con conseguente condanna

di parte resistente a consentire l’accesso alla documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Crotone e della Regione Calabria;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 il dott. Federico Baffa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Progetto Terza Età ha proposto istanza di accesso agli atti presso la Regione Calabria nonché presso l’A.S.P. di Crotone al fine di ottenere l’ostensione dei seguenti atti e documenti: “ 1) Indicazione delle Strutture accreditate per prestazioni di SR1 e ADI nel territorio dell’ASP di Crotone, con riferimento agli atti/provvedimenti di accreditamento rilasciati a far tempo dall’emanazione del DCA 113 del 03.11.2016; 2) atti della istruttoria compiuta in relazione al procedimento volto al rilascio dei pareri di compatibilità con il fabbisogno e i conseguenti provvedimenti di accreditamento nei confronti delle Strutture di cui al punto precedente relativamente al medesimo periodo ”.

L’istanza è stata giustificata da finalità difensive in quanto collegata al giudizio N.R.G. 702/2024, allora pendente innanzi a questo T.A.R., proposto dalla ricorrente per l’annullamento della nota prot. n. 8346 del 13 febbraio 2024 con cui l’A.S.P. di Crotone dichiarava la non compatibilità con il fabbisogno dell’istanza finalizzata all’accreditamento in riconversione di n. 10 prestazioni semiresidenziali per anziani SR1 e n. 4 prestazioni ADI.

La Regione Calabria, con nota prot. n. 499889 del 30 luglio 2024 ha negato l’accesso motivando, in estrema sintesi, sul fatto che l’oggetto della istanza è estremamente ampio, tale da configurare un controllo generalizzato sull’attività dell’ente nonché idoneo a dar luogo ad una attività procedimentale oltremodo gravosa.

2. Con ricorso notificato ed iscritto a ruolo il 30 settembre 2024, parte ricorrente ha impugnato la predetta nota chiedendo accertarsi il proprio diritto di accesso alla documentazione predetta nonché la condanna delle amministrazioni resistenti ad ostenderla.

In data 29 ottobre 2024 si è costituita in giudizio l’A.S.P. di Crotone, con memoria di forma.

In data 14 novembre 2024 si è costituita la Regione Calabria, controdeducendo in ordine alla fondatezza della domanda di accesso.

In data 23 giugno 2025 ha prodotto memoria l’A.S.P., confutando quanto dedotto nel ricorso.

Alla camera di consiglio del 9 luglio 2025 la ricorrente ha reso nota la permanenza dell’interesse alla decisione in quanto, sebbene il parallelo ricorso N.R.G. 702/2024 sia stato definito con sentenza, la controversia è ancora pendente a seguito di ricorso in appello.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

3. L'art. 22, comma 2, l. 7 agosto 1990, n. 241 qualifica l'accesso ai documenti amministrativi, " attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse ", quale " principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza " e al comma 1 definisce il diritto di accesso come " il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi " (lettera a), specificando che per interessati si debbono intendere " tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso " (lettera b).

Il successivo art. 24, al comma 7 secondo periodo, stabilisce il principio generale per cui " (d)eve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ".

Sulla base delle norme richiamate: a) per l'esercizio del diritto d'accesso ai documenti amministrativi è richiesta (a differenza di quanto avviene per il diverso e distinto istituto dell'accesso civico generalizzato, disciplinato dagli artt. 5 e 5-bis d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33) la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante del soggetto che richiede l'ostensione; b) l’interesse consistente nella necessità di esercitare il diritto di difesa rende accoglibile l’istanza anche a fronte di esigenze di riservatezza insite nei documenti dei quali si chiede l’ostensione; ciò, però, purché la conoscenza di questi documenti sia necessaria all’esercizio del diritto di difesa.

Tale nesso di necessità è stato interpretato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato nel senso che devono sussistere un interesse ostensivo diretto, concreto e attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie nonché un collegamento certo tra atti richiesti e difese anche da apprestare (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. VII, 21 marzo 2024 n. 2773 e Sez. IV, 22 novembre 2022 n. 10277), in quanto l'ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa (cfr., ancora, Cons. Stato, Ad. pl., n. 4/2021).

Non è dunque sufficiente l’astratto collegamento tra le esigenze difensive e la documentazione richiesta: è necessario infatti che vi sia una indicazione specifica tanto della documentazione necessaria quanto della strumentalità dei documenti richiesti all’esercizio del diritto di difesa, risolvendosi altrimenti il nesso di necessità/strumentalità in una mera petizione di principio.

Si è pertanto affermato che " (i)l diniego di accesso agli atti può essere legittimamente opposto ogni qualvolta l'istanza risulti generica, sia sotto il profilo dei documenti richiesti, sia sotto quello del labile interesse all'ostensione; l'accesso agli atti, infatti, deve avere ad oggetto una specifica documentazione in possesso del detentore dei documenti, indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto e non può riguardare un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure con certezza la consistenza e il contenuto, e soprattutto la pertinenza rispetto alla condizione della richiedente, assumendo altrimenti l'istanza un sostanziale carattere di natura meramente esplorativa, inammissibile ex art. 24, comma 3, l. n. 241 del 1990 " (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. III, 5 febbraio 2024 n. 1139).

Sul punto, l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito che l'essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non costituisce una condizione sufficiente perché l'interesse rivendicato possa considerarsi " diretto, concreto e attuale ", ai sensi della normativa sull'acceso documentale, poiché, a tal fine, è anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia ricollegabile a quella specifica posizione sostanziale, impedendone ovvero ostacolandone il soddisfacimento (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 24 aprile 2012 n. 7).

“ Diversamente, infatti, l'accesso documentale assolverebbe ad una finalità, espressamente vietata dalla legge, perché preordinata ad un non consentito controllo generalizzato sull'attività, pubblicistica o privatistica, delle pubbliche amministrazioni (art. 24, comma 3, l. 241/1990). Si legittimerebbe, in altri termini, una sorta di superlegittimazione di stampo popolare a conoscere gli atti dell'amministrazione, laddove l'istante non possa vantare un interesse corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al cui accesso aspira (art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990) ” (cfr. Consiglio di Stato , sez. VI, 18/06/2025 , n. 5302).

4. Ciò premesso, ritiene il Collegio che nel caso di specie l’istanza di accesso di parte ricorrente sia talmente ampia da risultare “massiva” e, in particolare, da non rendere intellegibile il requisito di necessità ai fini del diritto di difesa.

Per effetto dell’accoglimento, la Regione e l’A.S.P. sarebbero entrambe tenute a produrre tutti i provvedimenti di accreditamento per prestazioni di SR1 e di ADI rilasciati “ a far tempo dall’emanazione del DCA 113 del 03.11.2016 ” nonché tutti gli atti dell’istruttoria dei relativi procedimenti.

L’ampiezza della documentazione richiesta e del periodo considerato non si giustifica rispetto alle esigenze difensive del richiamato giudizio anzitutto per la risalenza nel tempo dei provvedimenti di accreditamento richiesti, non risultando chiaro perché non sia all’uopo sufficiente l’elenco delle strutture attualmente accreditate; in secondo luogo per la richiesta anche di tutti gli atti di istruttoria di tutti i relativi procedimenti di accreditamento, laddove per disconoscere la tesi di saturazione del fabbisogno sarebbero sufficienti, fino a prova contraria, i soli provvedimenti di accreditamento.

Così formulata, l’istanza si presenta effettivamente defatigatoria, contraria dunque al divieto di aggravamento dei procedimenti amministrativi nonché ai principi di efficienza ed economicità, nonché ancora contraria al principio per cui il diritto di accesso non può tradursi in un controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione.

5. Il ricorso deve essere perciò respinto.

6. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura determinata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, siccome infondato.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in € 2.000,00, oltre oneri e spese come per legge, in favore della Regione Calabria, e in € 2.000,00, oltre oneri e spese come per legge, in favore dell’A.S.P. di Crotone.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ivo Correale, Presidente

Francesco Tallaro, Consigliere

Federico Baffa, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Federico Baffa	Ivo Correale

IL SEGRETARIO