Pubblicato il 03/12/2025

N. 01028/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00810/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 810 del 2024, proposto dalla società f.lli Di RO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e dal sig. VO Di RO, rappresentati e difesi dagli avv. ti Alfredo Zaza D'Aulisio e Giovanni Maiello, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Terracina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv.ssa Lina Vinci, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

della Romantic Camping s.r.l. e della Sporting Beach di Gotnich Andrea, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , non costituite in giudizio;

per l’annullamento

- della deliberazione n. 70 del 30 settembre 2024 del Consiglio comunale di Terracina, recante a oggetto “ Piano di Utilizzazione degli Arenili Comunale - Revoca dell’Adozione preliminare approvata con Deliberazione Commissariale assunta con i poteri di Consiglio Comunale n. 34 del 13/12/2022. Nuova adozione preliminare ”;

- gli atti preparatori, prodromici, presupposti e i relativi allegati.

Visti il ricorso, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Terracina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. MI IS e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Il sig. VO Di RO è proprietario del terreno, sito in Terracina, Via S.S. Appia, km. 104+820, sul quale la società F.lli Di RO s.r.l., (di cui il primo è amministratore) esercita attività turistico-ricettiva di Campeggio, sotto l’insegna “Campeggio Europa”.

2 – In tali vesti, con l’atto introduttivo del presente giudizio, sia il sig. Di RO che la predetta società (di seguito anche “parte ricorrente”) hanno impugnato la deliberazione n. 70/2024, con cui il Comune di Terracina, con una deliberazione volta a superare il precedente atto commissariale del 13 dicembre 2022, ha proceduto nuovamente all’adozione preliminare del Piano di Utilizzazione degli Arenili comunale (di seguito anche “PUA”).

3 – Nel gravame, parte ricorrente ha lamentato che il PUA:

- sarebbe lesivo del diritto di proprietà del sig. Di RO, dal momento che: 1) prevedrebbe sul suo terreno, negli elaborati grafici rappresentanti lo stato di fatto, tre accessi pubblici all’arenile, in realtà inesistenti; ii) pregiudicherebbe l’attività imprenditoriale campeggistica della F.lli Di RO s.r.l., privandola di ogni possibilità di ottenere una concessione demaniale marittima a servizio della stessa;

- sarebbe affetto sia da manifesti errori materiali riguardanti lo “stato di fatto”, che inevitabilmente si ripercuoterebbero sullo “stato di progetto”, sia da manifeste illogicità concernenti la prevista pianificazione degli arenili.

4 - Alla stregua di quanto rappresentato, parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto:

1) violazione di legge e contraddittorietà della relazione generale nonché degli elaborati grafici allegati alla deliberazione impugnata;

2) violazione di legge ed eccesso di potere, nonché inesistenza del varco di accesso pubblico sulla proprietà privata del sig. Di RO;

3) violazione di legge degli artt. 3, comma 1, lett. e) d. l. n. 400/1993, 1, comma 251, lett. e), l. n. 296/2006, 11, comma 2, lett. d), l. n. 217/2011, 3, comma 3, Regolamento regionale Lazio n. 19/2016, 4, comma 2 lett. a), l. n. 118/2022; obbligo per i titolari di concessioni demaniali marittime (e non già per i titolari di proprietà private confinanti con il demanio marittimo) di garantire il libero e gratuito accesso tramite le concessioni all’arenile;

4) violazione di legge ed eccesso di potere; agere provvedimentale palesemente irragionevole e contraddittorio;

5) violazione di legge, eccesso di potere, violazione degli artt. 7 e 10 legge n. 241/1990, nonché violazione dei principi di collaborazione, di lealtà procedimentale e del giusto procedimento.

5 – Il Comune di Terracina si è costituito in resistenza al ricorso e, con articolata memoria, ha:

- eccepito la sua inammissibilità, in quanto: 1) esso avrebbe attinto un atto avente valenza meramente preparatoria ed endoprocedimentale; 2) a fronte di un atto di pianificazione discrezionale, non sussisterebbe una pretesa qualificata dei ricorrenti a censurarne i contenuti;

- dedotto la sua infondatezza, in quanto: 1) il Comune avrebbe fatto applicazione dell’art. 13 del reg. reg. Lazio n. 19/2016, che attribuisce ai Comuni il potere di far sì che sia garantito il libero accesso al demanio pubblico anche nei confronti dei proprietari dei fondi attigui; 2) l’ente locale si sarebbe basato su misurazioni fornite dalla Regione; 3) l’assetto delle concessioni demaniali previsto per la zona degli arenili attigui al Camping Europa rifletterebbe l’obiettivo comunale di garantire più spiaggia libera.

6 – All’udienza pubblica del 24 aprile 2025, il Collegio ha ravvisato l’esigenza di disporre una verificazione per accertare alcuni elementi rilevanti ai fini di causa. Al verificatore, designato nel Presidente dell’Ordine degli Ingegneri di Frosinone, sono stati formulati i seguenti quesiti:

a) se nei tre elaborati grafici del nuovo PUA “ D1 verifica quota di riserva degli arenili e dei varchi per ambito omogeneo e globale ”, “ B5d stato di fatto ”, “ D2d stato di progetto previsioni del PUA ”, siano indicati tre varchi di accesso alla spiaggia libera dalla proprietà privata del ricorrente, interessanti la particella 34, foglio 112;

b) se sia applicabile alla posizione del ricorrente l’art. 4, comma 2, delle NTA del PUA e il disciplinare normativo delle strutture (elaborato C1), nella parte in cui stabilisce che: “ Relativamente agli Ambiti A e D (il Campeggio Europa, si trova nell’Ambito D) è fatto specifico obbligo di garantire il libero e gratuito accesso all’arenile per pubblica fruizione attraverso le strade di accesso delle unità abitative, dei consorzi, dei residence e dei camping adiacenti il demanio marittimo. Sarà compito dell’Amministrazione Comunale la verifica del rispetto di tale obbligo ”;

c) se sia applicabile alla posizione del ricorrente l’art. 14, comma 6, delle NTA del PUA, nella parte in cui precisa che: “ È fatto obbligo alle unità abitative, i consorzi, ai residence e camping adiacenti il demanio marittimo di garantire il libero e gratuito accesso all’arenile pubblico ”;

d) se da quanto previsto a pag. 32 e a pag. 48 della Relazione generale (primo rigo della Tabella), consegua che, nello stato di progetto del Piano di utilizzazione degli arenili, sia aumentata di ml 140 la quota di fronte mare da assentire in concessione demaniale marittima con uso “ stabilimento balneare ”;

e) se dagli elaborati grafici del PUA consegua che nuovi stabilimenti balneari siano creati in parte nell’Ambito B (elaborato grafico D2C), in parte nell’Ambito C (elaborato grafico D2D), mentre nell’Ambito D (ambito caratterizzato dalla presenza di strutture ricettive quali camping e alberghi), siano confermate le concessioni demaniali marittime già assentite (due per stabilimento balneare di 220 ml ciascuna, e una per strutture ricettiva di 105 ml) e siano eliminate tre concessioni demaniali previste nel PUA adottato nel 2003, mai assentite (elaborato grafico D2D);

f) se, nella relazione generale e nello stato di stato di fatto e di progetto, il redattore del nuovo PUA non indichi l’estensione dei lotti di spiaggia libera presenti sul litorale terracinese, di guisa che non sia possibile verificare se la somma complessiva dei fronti mare dei lotti di arenile libero nello stato di fatto e di progetto corrisponda ai ml 5.685,88 indicati a pag. 32 ultimo rigo della tabella 4 recante l’analisi delle tipologie di uso dell’arenile nello stato di fatto;

g) se il dato di cui al quesito f) sia discorde con quanto riportato nell’elenco delle concessioni demaniali marittime, approvato con determinazione dirigenziale n. 360 del 28 febbraio 2024 e pubblicato nell’albo pretorio in cui viene indicata in ml 6.192,15 la lunghezza del tratto di arenile libero certificato, destinato alla pubblica fruizione;

h) se risponda al vero che non esista, allo stato, un varco di accesso pubblico sulla proprietà privata del ricorrente, né sia mai stato eseguito né previsto su quella proprietà un procedimento espropriativo per pubblica utilità;

i) se risponda al vero che l’obbligo per i titolari di concessioni demaniali marittime a garantire il libero e gratuito accesso tramite le concessioni all’arenile non si estenda ai titolari di proprietà private confinanti con il demanio marittimo.

7 – E’ seguito il 10 ottobre 2025 il deposito in giudizio della verificazione da cui, fra l’altro, sono emersi, fra l’altro:

- l’esistenza dei tre varchi di proprietà privata del sig. Di RO per l’accesso dall’area del Campeggio al mare nonché la presenza di un varco pubblico per l’accesso al mare distante 310 metri dal confine della predetta proprietà;

- l’applicabilità nella specie degli artt. 4, comma 2 e 14, comma 6 delle NTA del PUA;

- l’aumento di 140 metri lineari della superficie di costa concedibile in concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo;

- una discordanza del dato relativo all’arenile libero contenuto nel PUA rispetto a quello accertato in sede di verificazione.

8 – Con successive memorie e repliche, le parti hanno preso posizione sui contenuti della verificazione nonché hanno articolato e ribadito le rispettive tesi.

9 – All’udienza pubblica del 26 novembre 2025, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è stata assunta in decisione.

10 – In via preliminare, in accoglimento dell’eccezione formulata dalla difesa comunale, il ricorso va ritenuto inammissibile per carenza d’interesse, in quanto è volto ad attingere un atto recante – come già chiaramente esplicitato già nella sua intestazione (cfr. pag. 1 dell’atto impugnato) nonché nella descrizione del deliberato (cfr. pag. 10 dell’atto impugnato) - la proposta preliminare di adozione del PUA, a cui dovrà seguire la sua futura approvazione (non ancora intervenuta) a seguito dell’articolato iter previsto dalla disciplina vigente.

Si tratta, quindi, di un atto endoprocedimentale, avente valenza preparatoria e -come tale - sprovvisto di immediata lesività.

10.1 - Sul punto, il Collegio osserva che – come ben illustrato nota esplicativa n. 651172 del 27 luglio 2021 della Regione Lazio, richiamata anche nell’atto impugnato (cfr. all. 2 di parte resistente) – l’atto oggi impugnato è frutto del primo e preliminare step del procedimento in cui si articola il procedimento per l’approvazione e la rivisitazione dei PUA, in conformità a quanto prescritto dal PUAR e dalla normativa di settore.

In particolare, il predetto procedimento si articola nelle seguenti fasi:

i) la fase preliminare, cioè la fase che culmina nell’adozione preliminare, da parte degli organi competenti del Comune, della proposta di documento relativo al PUA, cioè proprio l’atto oggi gravato dai ricorrenti;

ii) la fase di valutazione ambientale strategica, che prende l’abbrivio con la verifica di assoggettabilità a detta valutazione e si articola nella fase di consultazione con gli interessati nonché nella condivisione e nell’adozione del Piano e del Rapporto Ambientale;

iii) la fase di approvazione del Piano da parte dell’Amministrazione comunale, previa indizione e valutazione positiva di una conferenza di servizi, cui partecipa anche la Regione;

iv) la fase integrativa dell’efficacia, che si articola nella pubblicazione sul BUR del PUA entro dieci giorni dall’adozione della sua approvazione.

Giova, poi, evidenziare che nell’ambito di ciascuna fase sono contemplati vari momenti partecipativi, per consentire agli interessati di proporre le osservazioni ritenute necessarie o utili.

L’atto impugnato, dunque, afferisce alla prima delle fasi surriportate, ossia a quella che culmina nell’atto di adozione preliminare del PUA; tale documento viene, poi, trasmesso alla competente Direzione regionale per l’avvio del procedimento di verifica di assoggettabilità alla valutazione strategica ambientale.

Il procedimento di adozione del PUA, dunque, risulta ancora ai suoi albori ed è lungi dall’essere definito. Lo stesso legale del Comune, del resto, all’odierna udienza, ha confermato che all’attualità è in corso la seconda fase del predetto procedimento.

10.2 - Al proposito, non convince la prospettazione di parte ricorrente, volta a dedurre pretesi profili di immediata lesività del PUA in relazione: i) alla chiusa della deliberazione, in cui si dà mandato al dirigente competente di adeguare i piani urbanistici comunali per consentire la piena attuazione del nuovo PUA; ii) al diniego dell’istanza proposta dalla f.lli Di RO s.r.l., volta a conseguire la concessione demaniale marittima a scopo turistico-ricreativo del tratto di costa prospiciente al Campeggio.

10.2.1 - Quanto all’aspetto sub i), è dirimente rilevare che gli adempimenti demandati alla Struttura comunale sono quelli indicati “ nella nota regionale prot. n. 0651172/U del 27/07/2021 acquisita al prot. n. 52282/I dell’Ente in pari data, finalizzata all’approvazione del P.U.A. ”, cioè gli adempimenti meramente preparatori e finalizzati ad agevolare l’applicazione del PUA, quando esso sarà approvato all’esito del procedimento in precedenza descritto.

Nello stesso senso, si evidenzia che, come condivisibilmente evidenziato in giurisprudenza, “ il PUA è lo strumento di programmazione e pianificazione dell’utilizzo delle aree demaniali marittime, non avente valore di strumento urbanistico, la cui finalità primaria è individuabile nella regolamentazione della fruizione del bene demaniale per fini turistico-ricreativi ” (cfr. ex multis , cfr. T.A. R. Lazio, Latina, I, n. 114/2023).

Non si vede a tale stregua quale effetto conformativo immediato la mera proposta preliminare del PUA avrebbe potuto mai assumere in campo urbanistico.

Tale dato è del resto stato confermato dallo stesso legale di parte ricorrente, laddove all’odierna udienza ha confermato che all’attualità, a dispetto dell’approvazione dell’atto impugnato, la situazione giuridica dei varchi di accesso al mare di proprietà privata del sig. Di RO non ha fatto registrare alcuna modifica.

10.2.2 – Con riferimento al rilievo sub ii), è dirimente evidenziare che: i) il precedente rigetto dell’istanza della f.lli Di RO s.r.l. è stato oggetto di ritiro in sede di riesame; ii) è stata assentita una concessione demaniale marittima temporanea in favore della medesima società, proprio in considerazione del fatto che “ i termini di approvazione del nuovo P.U.A. comunale andranno ben oltre la stagione 2025 ” (cfr. pag. 2 del documento 42 dei ricorrenti). Ciò a riprova del fatto della totale inconferenza dell’atto impugnato ad influire, anche sotto tale versante, sulle determinazioni amministrative assunte.

10.3 – Si soggiunge che la qualificazione dello stesso quale atto sprovvisto di autonoma lesività non pregiudica in alcun modo le possibilità, per parte ricorrente, di tutelare la propria sfera giuridica, tenuto conto che:

i) non vi è alcuna prova certa – come già illustrato – che la delibera avversata abbia già prodotto nei suoi confronti effetti lesivi attuali, diretti e immediati;

ii) eventuali aspetti sfavorevoli per la stessa potranno essere contestati con l’esercizio dei poteri partecipativi in ambito procedimentale, essendo previsti nel procedimento volto all’approvazione del PUA diversi momenti di dialettica dell’Amministrazione con gli interessati: in tale sede, le eventuali ragioni di dissenso potranno essere illustrate con pienezza e potranno trovare una ragionevole composizione all’interno del procedimento;

iii) eventuali profili di pregiudizio che dovessero rifluire nel PUA definitivamente approvato potranno essere censurati con pienezza e senza alcuna limitazione in sede giurisdizionale (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, V- ter , n. 9722/2024).

10.4 – Alla stregua di quanto precede, il Collegio, atteso che oggetto di impugnazione nella presente sede è espressione della mera fase di impulso (quella iniziale) del procedimento volto all’approvazione del PUA, non può che estendere alla fattispecie all’esame il costante insegnamento giurisprudenziale in materia di atti pianificatori, secondo cui:

- “ l’impugnativa avente ad oggetto delibere comunali prive di concreta efficacia lesiva, trattandosi di atti endoprocedimentali sguarniti di effetti immediati in quanto relativi esclusivamente alla fase di presentazione e "gestione" delle osservazioni al piano paesaggistico territoriale adottato dalla Regione Lazio, meramente interna al procedimento di adozione e di approvazione del medesimo P.T.P.R. e funzionale unicamente a consentire la partecipazione dei privati interessati, è inammissibile per difetto di interesse, avendo dovuto eventuali doglianze essere fatte valere unicamente nei confronti della delibera regionale di approvazione del P.T.P.R…. [nella specie, unicamente l’atto di approvazione definitiva del PUA, a seguito dell’esito positivo della conferenza di servizi NDR]” (cfr. ex multis , T.A.R. Lazio, Roma, II, n. 2012/2024);

- “ nel sistema della legislazione urbanistica statale e in quello regionale, i soli atti del procedimento di formazione del p.r.g. dotati di rilevanza esterna, e come tali autonomamente impugnabili, sono la deliberazione comunale di adozione e il provvedimento regionale di approvazione [nella specie, l’atto di approvazione definitiva del PUA, a seguito dell’esito positivo della conferenza di servizi NDR] e non, invece, l'atto, con cui il Comune controdeduce alle osservazioni, proponendone alternativamente il rigetto o l'accoglimento, totale o parziale, [...], essendo le stesse idonee ad acquisire contenuto precettivo solo all'esito della loro assunzione nel piano definitivamente approvato dalla Regione ” (cfr. ex multis , Cons. St., IV, n. 2729/2025; T.A.R. Campania, Napoli, VI, n. 5897/2025).

Né del resto nella fattispecie all’esame, tenuto conto della natura preliminare e della limitata portata dell’atto qui gravato, ricorre una delle fattispecie eccezionali di immediata impugnabilità degli atti endoprocedimentali. Difatti la delibera gravata non è idonea ad imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva del Comune né tanto meno costituisce un atto interlocutorio o soprassessorio, determinando anzi la stessa uno sviluppo del procedimento di approvazione del PUA e non certo un suo arresto (cfr. ex multis , CGARS, SS.GG., n. 817/2025; Cons. St., IV, n. 296/2008; id., VI, n. 246/2004).

11 - Alla luce di quanto precede, il ricorso proposto risulta inammissibile, per originaria carenza d’interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b) del cod.proc.amm..

12 – Sussistono giusti motivi, riconnessi alla peculiarità della fattispecie e alla particolarità della materia, che giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UC De AR, Presidente FF

MI IS, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MI IS	UC De AR

IL SEGRETARIO